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1、德国预算管理及审查监督的几点启示 德国是联邦制国家，分为联邦、州和地方政府，德国联邦和州预算各自独立，有权决定自己的收入和支出。联邦预算的编制、执行权属于行政权，归属于联邦财政部；预算审批决定权属于预算权，归属于联邦议会；预算监督权分属于联邦财政部、联邦审计署和联邦议会。联邦议会设置了预算委员会，负责预算审查监督的具体工作。笔者认为，德国在预算管理及审查监督方面有一些好的做法，值得我们认真研究、学习借鉴。 一、德国联邦预算审查监督的基本情况 （一）联邦议会对预算的审查批准。德国联邦年度预算从编制到审批通过，前后需要近1年时间。每年1月份开始，财政部长向各职能部门发布财政通告，提出下一年度预算编
2、制的基本要求，到7月初，联邦内阁审批通过联邦财政部起草的预算草案，由联邦总理提交联邦议会和联邦参议院，进入审查批准的流程。 每年的7月份至8月底，议会夏季休假期，议员在休假前会收到预算草案材料。9月份，预算草案在联邦议会进行“一读”，财政部长介绍预算的基本原则和主要方向，议员对预算进行原则性审查，同时，联邦参议院对预算草案也进行审议，并将修改建议提交给联邦议会。随后至11月中旬，联邦议会预算委员会成立预算草案审查报告小组，对各部门的预算草案进行审查，分别与各职能部门商谈，进行逐项审查，提出修改建议，形成建议书提交联邦议会。之后，联邦议会对预算草案进行“二读”，经过辩论，再对预算草案逐个进行审议
3、、作出修改并投票表决。预算草案在联邦议会“三读”表决通过后，交由联邦参议院审议表决。12月底之前，经两院审批通过的预算法案由联邦财政部长、联邦总理、联邦总统联合签署，在联邦法律公报上以法律的形式予以公布，次年1月1日预算法案正式生效。 （二）联邦议会对预算执行的监督。联邦议会对预算执行情况的监督主要依托于联邦审计署的审计报告，主要体现在审查决算的过程中。德国联邦审计署独立于立法、司法、行政部门，依法独立进行审计，相当于法院类似的组织机构，其主要职能是审查政府预算管理是否符合法律规定和经济性原则，从审计专业角度向政府和议会指出行政管理工作中的主要缺陷与不足。审计署参与预算的全过程，在制定预算时向
4、财政部提出建议，还负责决算的审查工作，审计署会对财政部执行预算的情况进行抽样调查，并就调查结果作出评价，形成审计报告提交议会，议会将根据审计报告反映出的情况对政府部门进行质询，审查决算，决算审议通过后对政府进行免责。因德国联邦审计署具有很强的独立性，审计项目的选择和审计结论很少受到其他部门和个人的影响，审计部门的公正性和威慑力较强，审计监督力度较大。联邦议会与审计署的合作，强化了议会对预算的监督，审计监督成果也得到更好地利用。 二、德国预算管理方面的几点启示 （一）具有比较完善的、可操作性的预算管理法 律。德国建立了非常健全的预算法律体系，规定了预算编制、执行、监督等各个环节的具体操作办法，如
5、，德国联邦基本法，第十章内容被称为“财政宪法”，对联邦、州和地方政府预算编制、预算原则、预算超支、审计监督等作出了总体的规定；预算基本原则法，按照基本法的要求，就预算过程作出原则性规定；联邦预算条例，反映了“联邦基本法”和“预算基本原则法”中规定的所有预算原则，对预算过程中的一些技术性问题作出了具体而明确的规定。在上述法律有效执行的基础上，议会将审批通过的年度预算，制定成了联邦年度预算法案，增强了预算的严肃性。 （二）具有比较科学的转移支付办法。德国联邦基本法一方面较为详细地规定了各级政府的职责权限和税收归属，另一方面规定了德国民众应该享有总体接近的生活水平，也规定了各个州不同的财政实力应进行
6、平衡。所以，在财政收入分配过程中，要采取横向转移支付和纵向转移支付的方式，按照以下4方面的程序进行财政平衡：一是按照行政区划的原则，通过划分共享税、独享税来进行税收分配；二是增值税在联邦、州之间的分享比例不仅每年都要进行调整，而且各州分享的部分还要在各州之间根据人均税收的情况进行再分配，发挥了重要的调节作用；三是州与州之间的横向转移支付，富州要按照规定无偿地拿出一部分财政收入支援穷州；四是联邦要将获得的一部分税收对州实施纵向转移支付。通过上述程序后，各州拥有的人均财力大体相当，但是不会改变各州财政实力的排名。 （三）具有完善的税收收入预测制度。德国有专门的机构组织各级地方财税部门的专业人员和专
7、家学者，根据各方面的经济数据对未来财政年度的税收作出预测，并形成了定期例会制度，税收预测结果直接对各级政府编制年度预算发挥了重要的指导作用，增强了预算编制的准确性。从过去的情况来看，专业机构预测的财政收入增减情况、政府预算编制的年度预算收入以及实际执行情况总体上是一致的，没有产生大量的超收收入。 （四）整个预算过程比较公开透明。德国在预算编制、预算执行过程中的透明度非常高，比如，联邦议会审查政府预算的全过程直接向社会公众公开，联邦议会审查通过的年度预算法案全部内容向社会公开，并且预算编制得比较细，还有相关的背景材料，审计部门审计预算执行情况的结果完全向社会公开。社会公众可以通过电视、互联网或者
8、申请公开等方式详细地了解政府的钱从哪里来，用到哪里去？这种多方面的预算公开，为社会公众监督预算创造了条件。 （五）组织、部门和公众对预算安排的博弈形成了制度化。在德国，政党之间、联邦议会和政府之间、社会公众和政府之间、审计机关和政府部门之间对预算安排的主张，通过各种程序的陈述、争论、辩论，甚至争吵，基本得到了实现，每年的预算在修改过程中得到完善，这一相互制约、相互监督的机制在有效运行的过程中，既平衡了各方面的利益，又增强了预算的有效性，虽然降低了一点效率，但在很大程度上减少了损失浪费。 三、改进预算审查监督的建议 一是加快财税领域的立法进程。要高度重视和加快推进预算法的修改，把十八大提出的人大
9、要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的主要精神体现在立法之中，要把宪法赋予人大及其常委会审查、批准预算决算，监督预算执行的职责规定得更具可操作性，赋予其对预算的修正权，尤其要减少授权或者无限制条件的授权。通过预算法来重构在党的领导下，政府按照党的政治原则编制、执行预算，人大依法审查、修正、批准、监督预算，人民群众享有对预算主张和监督的权利，使这部法律真正发挥人民通过人民代表大会制度，可以有效行使国家和地方预算管理权的作用。同时也要加快对税收、财政、审计领域其他法律的立法进程，各级地方人大也可以在地方立法过程中积极探索，积极构建符合宪法精神的预算法律体系。 二是充分发挥审计在预算审查监督中
10、的作用。笔者认为，近年来，各级人大及其常委会在审查批准预算决算的过程中，一直存在一些疑问，比如，预算安排的依据是什么？预算执行的效果怎么样？预算执行报告的相关情况是否属实？这些问题，仅靠人大的力量无法获得答案。因此，也就形成了一种现象，花钱的人最具成就感，说得头头是道、眉飞色舞，而监督的人苦于没有足够的信息来源，也听得津津有味、频频点头，从而形成了中国式的程序监督。要解决这一问题，人大及其常委会必须充分发挥审计的作用，利用审计的成果，借助审计的力量，增强预算审查监督的针对性。从另一方面来分析，国家审计部门也希望借助人大及其常委会的权威来督促整改，解决屡审屡犯的问题，因此，双方的合作虽然在制度和
11、体制框架内会有一定的局限性，但是现实需要可以缩小两者之间的距离。并且，监督法和审计法对国家审计机关向人大及其常委会报告审计工作报告及问题的纠正情况和处理结果已作出了规定，合作只是进一步贯彻了法律精神，实现法律意图。另外，地方也可以借助地方立法，利用社会中介机构的力量强化监督。笔者认为，目前人大预算审查监督机构要从3个方面发挥审计的作用，一是要利用审计专业力量服务于各项具体工作；二是借助审计机关现有审计工作报告中的信息，对违规行为依法采取一些措施；三是听取审计整改情况的报告，督促做好审计整改，支持政府相关部门解决“年年都体检，就是不治病”的问题。 三是把推动预算决算公开透明作为预算监督的重点。在
12、目前的环境下，人大及其常委会要完成好宪法和法律赋予对预算决算审查监督的职责，还有诸多限制，监督作用并没有得到很有效的发挥，许多方面还难以实现法律精神，但是，社会在进步，人民对预算管理有了更多期待，党委也有许多新的要求，人大及其常委会有必要对此作出回应，因此，如何加强政府预算决算的监督？成为了人大及其常委会必须认真思考、积极探索的一个课题，在现有法律框架内，依靠现有的力量，既不能做到面面俱到，也不能无所事事，一定要寻找一个监督的重点。笔者认为，这个重点就是推动预算决算的公开透明，主要基于4方面的考虑：一是预算决算的公开透明，是党委要求，政府需要，群众欢迎，规定明确的一项工作；二是这项工作容易做实
13、，也容易作出成效，比如，预算是否细化、人大代表是否看得懂、社会公众有什么意见，都是很具体的问题；三是预算决算的透明度提高了，社会公众监督才更具备条件，这个结论应该不容置疑，这样，也就从另一方面加强了人大及其常委会对预算决算的监督；四是预算决算的透明度提高以后，也有助于政府重视和解决社会公众关注的热点问题，从而督促其解决预算管理中的一些深层次矛盾。 四是不断改进预算决算的审查监督。我们知道，各级人大及其常委会的预算审查监督机构目前主要面临两方面的困惑，一是能不能监督？二是到底该如何监督？对于前者，党委有要求，法律有规定，关键是我们的观念，首先要解决“监督到底是支持了政府部门改进工作，还是影响了政
14、府部门的工作”的问题，对此要有一个清晰的认识，也只有认识到了这一点才能考虑如何开展工作的问题。对于后者，在目前的体制下，一方面不能修正预算，另一方面，即使可以修正，也难以有充足的理由，因此只能从其他方面寻找一个突破口来改进预算决算的审查监督。笔者认为，可以借鉴德国在预算管理和审查监督方面的一些好做法，从以下4方面作出努力，一是把落实十八大关于“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的要求作为工作的中心，目前应把重点放在督促政府完善政府全口径预算决算的编制上。二是选择几个社会较为关注的热点部门或者重大项目，从其部门预算编制、执行到决算的全过程进行跟踪监督，在对其部门预算审查的过程中，可以邀请相关负责人向财经委、预算工委、人大代表介绍部门预算编制的理由和有关情况，接受问询。三是提高审查建议的针对性，注重财力与事权的划分，提高财政资金分配效率；注重财政保障范围的界定，确保财政投入的公共性；注重资金使用的经济性，减少损失浪费，以回应社会关注的热点问题。四是加强对组织收入的监督，关注税收增长目标的设定、超收收入的来源是否与经济发展情况相适应，征收过程是否符合国家法律规定；关注非税收入的增长是否正常，国有资本经营预算收入、社保基金收入、政府性基金收入是否做到依法应收尽收、规范管理。 （作者单位：云南省人大常委会预算工作委员会）
