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1、赵国宇 博士 广东财经大学,行政事业单位内部控制,2013行政事业单位内部控制讲座,一、行政事业单位为什么需要内部控制？二、行政事业单位内部控制出台背景三、行政事业单位内部控制规范总则四、行政事业单位内部控制基本要求五、行政事业单位内部控制主要内容 六、行政事业单位的内控现状与对策,主要内容,一、行政事业单位为什么需要内部控制？,行政事业单位内部控制,大量的财政资金用于建设政府豪华办公大楼,山西柳林县（贫困县）人民政府大楼,山东泰安市人民政府大楼,行政事业单位控制,没有最好，只有更好！,哈尔滨市超气派的政府大楼，据说花费18亿,行政事业单位控制,美国的政府大楼,美国佛罗里达州宝石岛市政厅，简直
2、就是中国哪村的计生办!,美国科罗拉多州市政厅，1907年的建筑用到现在.,行政事业单位控制,案 例,行政事业单位的“公地悲剧”问题,行政事业单位控制,8,无效的投资,全国高速公路统一编号和命名工作正在逐步展开，路牌更换也在情理之中。据透露，为配合编号调整，上海将有约5000块指路牌需要调整、更换。包括高速公路的标志更换在内，全市高速公路命名编号调整工作花费将达两亿元。作家韩寒日前发表博文，称“一块铁皮四万块”，质疑其为“最贵的铁皮”。(成都商报10月15日),行政事业单位控制,9,审计年年查，年年有违规资金,审计署对2008年度中央预算执行和其他财政收支进行了审计。共审计55个中央部门，延伸审
3、计285个所属单位，发现违规资金40.5亿元，损失浪费问题4.67亿元。2012年1月至11月，审计署对中央扩大内需项目进行了审计，查出违规问题金额2,347亿元。,行政事业单位控制,10,对权力的制约与政治文明,人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，也不是浩瀚的大师们的经典著作，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。,行政事业单位控制,二、行政事业单位内部控制出台背景,行政事业单位内部控制,12008年6月28日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了企业内部控制基本规范，要求自2009年7月1日起先在上市公司范围内施行，同时鼓励非上市的其他大中型企业执
4、行。22010年4月26日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会又联合发布了企业内部控制配套指引。企业内部控制基本规范及其配套指引，标志着适应我国企业实际情况、融合国际先进经验的中国企业内部控制规范体系基本建成。,行政事业单位控制,3为了促进行政事业单位加强和规范内部控制，提高内部管理水平和风险防范能力，推进廉政建设，维护社会公众利益，根据中华人民共和国会计法、中华人民共和国预算法和其他有关法律法规，制定本规范。2013年2月28日，行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）出台，要求自2014年1月1日起在行政事业单位施行。,行政事业单位控制,三、行政事业单位内部控制规范总则,行政事业单位控制
5、,15,内控的目标,行政事业单位控制,内部控制的作用：舞弊三角理论,机会,借口,压力,内控的作用,行政事业单位控制,内部控制的基本原则,行政事业单位控制,内部控制“整体框架”,报告目标经营目标合规目标,控制环境,行政事业单位控制,四、行政事业单位内部控制规范基本要求,行政事业单位控制,内部控制环境：明确单位主要负责人为第一责任人；单位领导重视，创建有利于内部控制有效实施的文化氛围；完善议事决策机制；人员素质控制。风险评估：建立定期风险评估制度，及时发现风险，报告风险。控制措施：预算控制、不相容职务分离、授权审批控制、流程控制、会计系统控制。信息和沟通：贯穿于内部控制各个要素；注意信息和信息载体
6、的收集保管；横向沟通和纵向沟通，投诉机制。内部监督：自查、内部审计检查和评估,行政事业单位控制,缺乏内部控制的后果：“小会计”玩转2亿元,2004年10月18日,北京市第一中级人民法院审理国家自然科学基金委员会会计卞中贪污挪用公款一案。19952003年的8年贪污和挪用26笔，近2亿元,占整个基金会年掌控经费的1/10。被判处死缓,剥夺政治权利终身,并处没收个人全部财产。,卞中其人:其貌不扬；独来独往；沉默寡言；对女友宣称自己是中国首富,案例,行政事业单位控制,大戏如何上演？,内控缺陷：经费管理处无人监督、查账，一人掌控，14年没有内部审计，基金委严重失察办案人员：“查到最后感觉偌大一个基金委
7、，拨款权实际上就掌握在一个会计手中”。手法：打包拨款，退汇重拨，以拨代收；伪造银行进账单、对账单,案例,行政事业单位控制,五、行政事业单位内部控制规范主要内容,行政事业单位控制,24,合理借鉴五要素结构 合理借鉴内部会计控制基本规范的形式和企业内部控制基本规范的理念尽量通俗易懂，符合机关工作人员阅读习惯和本单位的特色，避免学术化、法律条文化和通用化抓重点，不求面面俱到,结构与形式,行政事业单位控制,行政事业单位内部控制涉及的内容,预算控制 收支控制 采购控制 资产控制,涉及的内容,行政事业单位控制,建设项目控制 债务控制 经济合同控制评价与监督,预算控制,将全部收支统一纳入单位预算管理，严禁账
8、外设账；细化预算编制。根据单位业务发展及实际需要合理预测年度收支，避免预算编制简单、盲目；强化预算约束。根据年度预算统筹安排各项收支，维护预算严肃性，严格控制无预算、超预算支出；加强决算管理。对预算执行情况进行分析、检查、评价。,信息与沟通,行政事业单位控制,27,广大纳税人越来越希望了解财政资金使用情况人大代表对政府的财政公开施加了较大压力,预算公开是大势所趋,行政事业单位控制,28,收入控制,实施收入业务不相容岗位相互分离、相互制约明确收入分类，严格区分应上缴收入和其他收入及时上缴应缴收入，禁止截流和延迟上缴加强监督检查，杜绝利用收入私设“小金库”等违法违纪行为,行政事业单位控制,29,支
9、出控制,重点是完整流程和手续,行政事业单位控制,30,货币资金控制,实施不相容岗位相互分离、相互制约，保护资金安全、完整实施流程控制，资金支付业务应当经过完整流程建立资金盘点和银行对账制度，保证资金账户明晰杜绝白条抵库、公款私存、出租出借银行账户等违法违纪行为,行政事业单位控制,时间：2007年4月14日14时许；地点：河北邯郸市农业银行金库案值：近5100万元现金人民币被盗(一个多月)身份：两疑犯为银行现金管理中心管库员农行河北省分行行长瞿建耀：“不出事是偶然，出事是必然。”疑犯任晓峰：“我在逃跑的时候连饭都没心思吃，但是我看到彩票投注点就想下车买点，没什么其他想法，就是手痒痒。”,案例,案
10、例,行政事业单位控制,32,单位资金资产受贪污挪用，多数和内部控制缺失有关,通州区卫生局女出纳李某在4年时间里挪用公款192万余元，用于自己和原男友消费。,往来款项控制,挂账与核销均要严格审批手续，控制往来款项账户余额年底结转应当附有明细信息，避免死账、呆账定期清理往来款项，明确管理责任,行政事业单位控制,采购控制,严格执行政府采购法等法规，属于政府采购目录的项目，应当通过中直机关采购中心实行政府采购，严格履行有关审批和备案程序，规范验收程序，加强支付审核。中直机关采购中心应当建立有效的行为规范和工作流程，健全监督制衡机制，保证采购过程合法有序，降低采购成本，提高采购质量对政府集中采购目录以外
11、项目，要完善采购程序，通过“货比三家”，降低采购成本，提高采购质量。,行政事业单位控制,库存物资控制,实行库存物资管理不相容岗位相互分离，保护物资安全、完整加强物资采购管理，保证采购效率，避免采购中的各种违法违纪行为物资领用核算到部门、项目或个人，提高物资使用效率实施定期盘点，保证物资管理账务清晰、账实相符,行政事业单位控制,固定资产控制,加强计划管理，固定资产购建必须提前纳入计划和预算，以计划和预算作为购建依据完善项目决策，提高固定资产购建决策的科学性、合理性明确保管责任，实施固定资产使用和保管责任到人加强权属管理，实施定期盘点，规范移交和处置行为，实现固定资产管理与财务管理相结合，做到账务
12、清晰、账实相符,行政事业单位控制,案例：固定资产管理的薄弱环节,【资料】某学院为某高校二级单位，下设机构有管理单位、教学单位、实验中心等。其经费来源主要为预算拨款和对外服务收入提成。日常财务工作由学校财务处集中核算和管理。所有经费支出实行项目责任人“一支笔”的审批制度。受学校组织部委托，审计处成立审计组对该学院负责人进行离任经济责任审计，其中对该学院2008-2009年新增固定资产及2009年底固定资产总额进行了审核和重点抽查，发现存在以下问题：1涉及固定资产的三方（资产管理部门、财务部门、学院）协调不够，未定期进行实地盘点，如：资产管理部门提供资料中有“图书，金额3789元”，在财务部门提供
13、账上未查到相关数据，同时审计在实地盘点中也未查到相关资料和实物，涉及的三方给出的解释也不一致等；2该学院对固定资产的购进、报废、使用、保管及存放地点没有详细记录。,行政事业单位控制,案例：固定资产管理的薄弱环节,【案例分析】实行会计集中核算结算后，财务部门根据支出票据、入库单据登记单位固定资产，而资产仍由学院保管、使用，资产的增减完全由学院报账员结账，财务部门未参与管理，资产部门未定期组织清产核资，学院未建立固定资产台账等，很容易造成账实不符，资产流失。因此，应建立健全固定资产管理制度，资产部门定期与财务部门对账，做到账账相符,学院建立固定资产台账,资产部门未定期组织清产核资,做到账实相符，确
14、保国有资产管理的安全完整。,行政事业单位控制,建设项目控制,完善项目内部决策，实施集体决策，控制决策风险严格实施招投标制度，不得以任何方式、任何理由规避政府采购加强投资控制，杜绝超概算工程加强竣工财务决算管理和竣工审计，按时完成固定资产移交及产权登记工作,行政事业单位控制,行政事业单位控制,行政事业单位控制,债务控制,单位应当严格遵循国家有关规定，根据单位的职能定位和管理要求，建立健全债务管理制度，明确债务管理部门或人员的职责权限。单位应当按照国家有关规定设置各类账簿，核算债务资金来源、使用及偿还情况，妥善保管相关记录、文件和凭证，按照规定及时向有关部门上报债务情况。单位应当加强债务的对账和检
15、查控制。单位应当定期与债权人核对债务余额，进行债务清理，防范和控制财务风险。单位内部应当定期和不定期检查、评价债务管理的薄弱环节，如发现问题，应当及时整改。,行政事业单位控制,行政事业单位控制,大学城问题,广东省委省政府在2007年一次性地免除了全省高校高达130多亿元的贷款，但绝大部分高校仍处在债台高筑举步维艰的窘境。据了解,全省高校平均负债在5亿元左右，年还息负担高达3000到5000万元（日均10万15万元）左右的比比皆是。贵州省2006年省属高校负债11亿元 陕西省十五期间22所高校贷款38.27亿元 福建省：福州大学16亿元（2006年教代会）福建师大17亿元（2008年7月）泉州师
16、院至2006年9月贷款4.53亿元,行政事业单位控制,经济合同控制,实行授权审批控制，防止单位签订无履行能力或超出规定范围的经济合同；签订经济合同应当有会计人员参加，防止签订没有资金保障能力的经济合同；控制合同违约风险，明确违约责任。,行政事业单位控制,伤心“合巢芜高速”,由于财政紧张，“合巢芜”高速公路很快成为一条“搓板路”。2000年左右，安徽省政府提出“卖老路，修新路”的融资策略。采用邀请招标的方式转让，通过外资办邀请了5家企业。2003年1月25日，东方控股以绝对优势收购了“合巢芜”的30年经营权。当时东方控股给价19亿人民币并承诺5年内投入6亿元维修。按照当初的转让合同约定，东方控股
17、不能私自将合巢芜转让给第三方。2003年2月27日，新的合巢芜高速公路公司成立时，只有2家股东，东方控股集团持股75%，香港东方高速持25%股份。,案例,行政事业单位控制,47,2005年，东方控股的金融帝国遭遇危机,东方控股欲私自将合巢芜转让给第三方，被政府叫停，转而要求安徽高速重新收购合巢芜。合巢芜高速公路经营权，2003年，它以19亿的价格被卖；2年后，又以35.8亿被收回。安徽高速以3.7亿元外汇收购合巢芜公司境外股东25%股权；承担合巢芜公司32.1亿债务。两项共计35.8亿元。在国家审计署公布的报告中指出，在“合巢芜”的经营权转让中，共损失资金12.4亿元。,案例,行政事业单位控制
18、,评价与监督,单位应当根据本规范的要求和单位的实际情况，制定内部控制评价制度，对单位内部控制设计和运行的有效性进行评价。内部控制评价工作应当与内部控制设计与实施工作保持独立性，评价的方法、范围和频率由单位根据本单位的性质、业务范围、业务规模、管理模式和实际风险水平确定。,行政事业单位控制,评价与监督,内部控制评价的结果应当形成书面报告，对执行内部控制成效显著的内部机构和人员提出表彰建议，对违反内部控制的内部机构和人员提出处理意见；对发现的内部控制设计缺陷，应当分析其产生的原因，提出改进方案。国务院财政部门和县级以上地方各级人民政府财政部门应当根据中华人民共和国会计法和本规范，对本行政区域内各单
19、位内部控制的建立和运行情况进行监督检查。,行政事业单位控制,六、行政事业单位的内控状与对策,行政事业单位内部控制,1、内控意识淡薄,内控问题,行政事业单位控制,中国人的特点对于内控的影响,规则与人情精确与模糊坦率与委婉冒险与中庸解剖与系统,请评阅兰德公司对中国人的评价面子，信仰，诚信，教育,内控问题,行政事业单位控制,对内部控制制度的重要性认识不足认为有无内控无所谓，将财政的部门预算控制等同于内部控制对财务与会计工作重视程度不够一些单位仅仅把财会部门当成账房先生、当成出纳，财会部门无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动,对单位重要决策的过程和结果均不了解。,内控问题,行政事业单位控制,2008
20、-10，中国神华内部控制与风险管理实践的基础性成果,2010-6-15，所属2家企业挪用煤矿维简费4924万元，用于购置非生产用车辆、办公设备等支出,2008年6月25日-28日，由中国内部审计师协会举办、中天恒会计师事务所协办的中国神华内控专题培训班,案例,内控问题,行政事业单位控制,2、费用支出缺乏有效控制,内控问题,行政事业单位控制,3、会计核算不规范,有效的内部控制需要有健全的会计记录系统，但目前一些单位的会计核算不规范。主要表现在:原始凭证填写不完整有些行政事业单位核算的很多原始凭证不符合国家相关法规的要求,各项原始凭证要素的填写存在漏填、少填、不填的现象。,内控问题,行政事业单位控
21、制,开票日期时常不填写；开票人、收款人只填写姓不填写名，有的干脆不填写；购买单位的客户名称要么不填、要么填写不明确；项目内容、数量以及单位不填或少填内容的现象较为普遍；金额数字填写模糊，常出现漏填小写金额或大小写金额不符的情况。,内控问题,行政事业单位控制,原始凭证不真实主要表现为：一是会计原始凭证填写的经济业务项目与实际发生的项目内容不符；二是使用收费收据等不正规凭证；三是违规编制虚假的自制原始凭证。,内控问题,行政事业单位控制,在记账凭证方面，主要存在如下几个方面的问题：（a）有的单位所填写的会计记账凭证摘要过于简单；（b）会计科目名称不规范，处理业务不及时；（c）有的单位在开设银行专户时
22、，将相关收支业务的会计凭证单独记账、单独保管，未列入单位财务会计总账内管理，形成“账外账”和“小金库”。（d）办理结算业务后的结算凭证未加盖“收讫”或“付讫”戳记。（e）会计凭证内容不完整。,内控问题,行政事业单位控制,在财务报告等方面，一些单位财务报告只有报表，没有报表附注及财务状况说明；同时，也存在财务报告内容不完整，对外报表没有单位负责人签字等问题。,内控问题,行政事业单位控制,4、固定资产控制薄弱,重购轻管现象未按规定建立起定期财产盘点制度购置的固定资产未能及时登记入账未登记固定资产明细账和实物卡片，责任不明确等导致资产账实不符及资产流失,内控问题,行政事业单位控制,5、财务管理弱化,
23、未能对业务部门实施必要的财务控制和监督 票据管理不到位 未建立定期或不定期抽查制度，出现延期上缴收入，挪用公款问题 对使用后票据未能及时办理交验、核销，容易导致收入不入账、私设“小金库”印鉴保管上的漏洞较多有的单位将财务章和法人章交由财务部门负责人;还有的单位将支票、财务章和法人章同时由出纳一人保管。,内控问题,行政事业单位控制,对2003年中央部委预算执行的审计时发现，国家体育总局动用中国奥委会专项资金1.31亿元，为职工盖宿舍，并发放总局官员的职务补贴，或将资金借给下属单位作投资。,内控问题,行政事业单位控制,64,以为法不责众的小金库,私分国资为职工买保险大众电影原社长被判4年因擅自动用
24、554万余元国有资产为职工买商业保险，71岁的大众电影原社长蔡师勇被控私分国有资产罪，获刑4年并被处罚金4万元。检方指控，蔡师勇、贾文华（杂志社财务负责人）在大众电影杂志社任职期间，于1997年至2000年，违法使用国有资产为该社人员购买商业保险，数额总计554.7万元。据蔡师勇说，大众电影杂志社成立于1984年底，属于国家不核拨经费，自收自支、自负盈亏、独立核算，实行企业化管理的事业单位，直到2004年才被纳入社保单位。2004年以前，员工既不能参加社保，国家又不核拨资金和工资、退休金，因此他们才考虑给职工做养老保险。,6、岗位设置不够合理,一些单位岗位安排不尽合理，存在一人多岗、不相容岗位
25、兼职现象,内控问题,行政事业单位控制,7、预算控制比较薄弱,预算调整追加较为频繁 资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力,内控问题,行政事业单位控制,我们应当怎样对待内控？,二战胜利后，当时英国的首相丘吉尔被请到剑桥大学发表演讲，他只讲了一句话：永远，永远，永远不要放弃！在不失和谐的前提条件下，将西方内控思想与传统文化融和在一起！,树立正确的态度,行政事业单位控制,行政事业单位内部控制基本方法：组织控制 人事控制 风险评估 程序控制 检查控制 设施设备控制,基本方法,行政事业单位控制,组织控制,目标、授权和职责 分离不相容职务 决策授权 工作说明书,信息与沟通,控制环境,风险评估,控制活动
26、,监 控,基本方法,行政事业单位控制,人事控制,甄选合适的人员,绩效考核,适时的人员培训,信息与沟通,控制环境,风险评估,控制活动,监 控,休假和工作轮换,基本方法,行政事业单位控制,风 险 识 别,风 险 分 析,风险评估：,建 立 机 制,信息与沟通,控制环境,风险评估,控制活动,监 控,基本方法,行政事业单位控制,政策 规章制度 流程 作业指导书,程序控制,信息与沟通,控制环境,风险评估,控制活动,监 控,基本方法,行政事业单位控制,设施设备控制 计算机软硬件控制 权限设置 摄像头 门禁,信息与沟通,控制环境,风险评估,控制活动,监 控,基本方法,行政事业单位控制,实施监控,纠正偏差,检查控制,信息与沟通,控制环境,风险评估,控制活动,监 控,基本方法,行政事业单位控制,监控方法,检查 审计,信息与沟通,控制环境,风险评估,控制活动,监 控,基本方法,行政事业单位控制,细节决定成败，内控也如此！,检查与思考,行政事业单位控制,中国人口有13亿，不管多么小的问题，只要乘以13亿，那就成为很大很大的问题 温家宝,泰山不让土壤，故能成其大；河海不择细流，故能就其深。李斯,我们的目标：无惊讶,管理者无惊讶 组织员工无惊讶 党无惊讶 国家无惊讶 人民无惊讶,最终目标,行政事业单位控制,展望一下,内控在中国还在启蒙只有起点，没有终点,行政事业单位内部控制,谢谢！,
