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1、第3章 科层制组织理论,郑琛,一、科层制概念的源起科层制bureaucracty韦伯科层制在原初意义上更多地是指实施社会管理的组织管理形式，而这种组织形式的特点决定了它可能会产生一些诟病现代意义上的科层制是一种建立在合法统治理论基础之上的，以分工、分层、规制、集权为特性的金字塔式的组织结构形态和管理方式二、马克思韦伯与科层制组织理论的产生,第一节 科层制概念的产生,1、科层制组织的产生：现代可曾体系的出现，首先是同欧洲中央集权国家联系在一起的科层制作为国家政治体系中的一个相对独立的组成部分，是近代社会的产物，是在资本主义政治经济二元化过程中逐渐形成的。19世纪后期，英国文官制度的出现标志着现代
2、意义上的科层制作为一种行政体制正式进入政治领域。工业革命后，特别是二次世界大战后，社会生产力迅速发展，社会分工日益细化，组织结构日益庞大和复杂，必须以正式科层组织这种高效率的形式才能完成日益繁重的组织目标，至此，科层制组织得以普及和兴盛,三、科层制组织的兴起及其条件,2、科层制组织兴起的条件：社会分工的出现货币经济的出现社会拥有大众化教育理性精神的普遍认可,四、科层制组织兴起理论的实践基础政治与行政的分离科学管理原理文官制度的确立,一、含义 指一种以分部-分层、集权-统一、指挥-服从等位特征的组织形态，也就是现代社会实施合法统治的行政组织。“金字塔”式的组织模式和管理方式：层次、制度、权责、信
3、息、命令二、基本特征：,第二节 科层制组织的特征与要素,专业化、层级化、规则化、非人格化、技术化,三、要素体系科层制组织的机构 角色,权限层级职务的履行职位调节专业化例行化限制,非人格等级职责权限协议专业固定薪酬职业晋升制度权力使用制度化,科层制组织的角色：官僚角色 阿尔蒙德“选择和诱导”科层制组织的价值：效率、功利、工具、服从 韦伯认为，科层制的终极追求在于通过理性的持续不断的行政管理保证法人组织实现自己的宗旨，从而避免组织被社会固有的秩序排斥，因此，科层制是紧紧围绕一套价值规范构建的。,一、科层制组织的理论预设合理性二、科层制组织的理论基础合法性权威 传统权威传统性组织 魅力权威魅力型组织
4、 法理权威合法性组织三、不同权威下的组织类型,第三节 科层制组织理论的主要思想,一、科层制组织的困境形式主义导致的效率悖论（马上就办部）压抑个性导致的创新性缺失本位主义导致的合作意识缺乏文牍主义导致的积极性不足权力垄断导致的反民主性、官僚主义,第四节 科层制组织理论的困境与发展,周雪光基层政府间的“共谋现象”一个政府行为的制度逻辑,本文的中心命题是:在中国行政体制中,基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为;这种共谋行为是其所处制度环境的产物,有着广泛深厚的合法性基础。本文讨论组织制度的三个悖论,对这一现象提出理论解释:(1)政策一统性与执行灵活性的悖论;(2)激励强度与目标替代的
5、悖论;、(3)科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论。,一位镇政府主管计生工作的官员这样描述有关的检查工作:省市县都组织检查。当省里来检查时,市、县、镇联合起来对付省的检查团;当市里来检查时,县镇就联合起来对付市里的检查团。省里到县里检查时,事先不通知去哪个镇或村。但是,实际上各地政府都联合起来对付检查团。省里来的时候,市里县里就提前来打招呼:“你们那里的问题处理好”检查团到了县里,各个镇都得到通知,严阵以待。一旦领队的得到通知去哪个村,在去那个村的路上就有电话通知到那个村,连车号、时间、地点的消息都十分详尽。检查团一般都是早晨8点以前就到达。所以,一大早,村里妇女小组长就在各个路口把守,一旦
6、发现情况就立即通知村里,把有问题的孩子转移出去我工作6年来,除了有一个乡被省检查团查出来外,只有两次(两个镇)是县里检查出计划外的问题,做了一票否决的处理,镇书记和镇长都调换工作,没有重用。县里也没有向上报告。(访谈记录H2346),悖论一：政策的一统性越强,它与基层实际情况的差异越大,基层政府在执行过程中注入的灵活性就会越大;因此,基层政府间共谋行为的空间便越大；一个领域中的资源分配渠道越集中,或者政策执行的链条越长,基层政府在执行过程中注入的灵活性越大;因此,基层上下级政府间共谋行为的合法性便越强。,悖论二：在激励与组织目标不一致的情况下,正式激励机制力度越大,目标替代的现象越严重,共谋行
7、为的驱动力便越强。过去出台一个政策前要试点考察,有一个程序。现在上级领导都急于出成果,出政绩。有时候他提出一个项目,还没有试点完成就急于全面推广。结果是与下面的情形差别很大我们日常工作里要面对许多困难。最为困难的是你的上级给你的任务不现实,根本无法完成。现在的领导仍然是按拍脑袋的方式做事。有时领导让你3天之内给他摘下月亮来!他不管你能不能做到,只要你给他办成。现在的领导给你直接下命令,不听你解释。他只要结果,不管过程或者你是怎样做的。,计划生育,一票否决。如果不做好,镇、区、市的所有工作都会受到影响。当然如果做得太好了,也不行。一个镇管计划生育的专职人员只有两个,根本不够用。我们雇用了20多人
8、。这些人没有财政拨款,只能靠罚款养活。如果计划生育做得太好的话,没有罚款,就无法养活这些人了。所以,总是有一个自然平衡点,每年总有两三个违章的,罚个二三十万,正好够养活这些人。,悖论三：基层政府间的“共谋现象”一步强化了共谋行为。如此,我们看到一个互为强化的怪圈:上级政府为了防止共谋而集中权力,加大执行过程的激励强度,推动组织制度正式化;而这些做法在很大程度上恰恰诱导、强化了共谋现象:权力越集中,治理力度越大,基层政府面临的执行压力越大,其经营各种关系网络的冲动越强。基此,我们提出以下命题:在制度正式化的过程中,制度环境压力越大,政策执行的不确定性越高,行政关系人缘化趋势越强,政府间共谋行为的程度便越高。,二、科层制组织理论的延续和发展米赛尔对科层制的辩证理解布劳等对科层制组织反功能的分析古德赛尔对科层制的辩护赛尔兹尼对科层制组织内部授权的研究,
