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1、基础设施建设PPP模式,基础设施的含义要说明什么是基础设施，可以借助世界银行1994世界发展报告为发展提供基础设施的概念基础设施可以分为两大类：一类是经济基础设施，即永久性工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务，包括公用事业、公共工程以及其他交通部门。另一类是社会基础设施，通常包括文教、医疗保健等。,工程建设项目的投资来源举例,经营性,准经营性,非经营性,垄断性,垄断竞争性,竞争性,政府主导，吸引社会投资者参与。,市场化招商，完全由社会资本投资并经营。,政府投资并经营，或者由社会投资，政府回购。,政府投资，或者向社会招募赞助。,政府参与，引导社会资金共同投资。,1.P
2、PP的概念,PPP是英文Public-Private Partnerships的简写，中文直译为公私合伙制，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。,PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者 Norbert Portz 甚至认为试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单
3、词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。,广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其中：1.外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。,2.特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特
4、许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。,通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。,3.私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。,SC:服务协议OMC:运营和维护协议LBO:租赁-建设-运
5、营BTO:建设-转移-运营BOT:建设-运营-转移WA:扩建后经营整体工程并转移(Wraparound Addition)BBO:购买-建设-运营BOOT:建设-运营-拥有-转移BOO:建设-拥有-经营,PROJECTS,Public Money,Private Money,0%,100%,0%,100%,Public Private PartnershipsThe Finance Diagonal,SCBA+FA+,SCBA+FA-,SCBA-FA+,SCBA-FA-,Private Sector Approval,Increased Planning Control Needed,Soci
6、al Sector Approval,PPP Needed,Not Viable,SCBA=Social Cost Benefit AnalysisFA=Financial Analysis,Reasonable Financing Strategy,Financial Engineering,Public,Private,Direct,Indirect,Equity,Risk,Debt,Mezzanine,Equity,2.PPP的发展历程,鉴于传统模式在提供公共服务上存在的弊端，1992年，为了提升基础设施水平，解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性和资金效率等问题。英国当时的财政大臣
7、肯尼斯克拉克首次提出PPP的概念。并于1993年11月出版了手册(新突破)，其副标题是“面向公共部门和私人部门之间的新型伙伴关系”。从此废除了最初严格限制私营资本进入公共领域融资的规定。为私营部门参与政府融资消除了政策和法律的限制。,在过去十多年中，英国政府通过改革向公众提供公共服务的方式，利用由私人投资的商业服务公司或机构在金融、设计、管理等方面的技术和经验，为公共领域提供更好的服务。PPP模式已经不同程度地应用在交通、教育、监狱和医疗等领域，甚至在国防建设上也采用PPP模式。从项目构成来看，交通项目占25，医疗项目占20，教育项目占15，国防项目占15，其他项目占25，包括监狱、环境、IT
8、、休闲等。,英国75的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量的要求，可节省17%的资金。80的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30；20未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时80的工程投资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25；20超过预算的是因为政府提出调整工程方案。,PPP模式出现后受到公共部门和私营部门的欢迎，在世界许多国家得到广泛的应用。智利于1994年引进PPP模式，至今已完成交通、机场、监狱等36个项目，投资额60亿美元。巴西于2004年12月通过(公私合营PPP模式)法案，以法律的形式对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程
9、合同做出具体的规定。巴西已经列入20042007年4年发展规划中的23公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。,2000年悉尼奥运会主体育场奥林匹克体育场采用PPP模式建设，通过国际招标选择中标人负责体育场的设计、投融资和建设。同时政府给予资金上的支持。法国巴黎为1998年世界杯足球赛建设的法兰西体育场也采用了PPP模式，总投资36600万欧元，国家投资为19100万欧元，其余通过招标由中标人负责筹集。,2002年至2003年，北京市采用项目法人招标的方式，通过国际招标确定8个奥运场馆及附属设施的业主由业主负责项目的投融资、设计、建设和运营。社会投
10、资已占到奥运场馆项目投资的一半以上。,中国自1984 年由香港和合公司以BOT 方式成功运作深圳沙角B 电厂以来，由于BOT 可以减轻政府财政压力、拓宽资金来源、提高管理效率和水平、引进先进管理水平和服务理念、加快基础设施的建设等诸多优势，使得中国政府对于以BOT 模式进行基础设施建设倍加青睐。,同时由于中国各地方政府对于吸引外资的迫切需要，以电厂和水厂为主要投资对象的、以外商为投资主体的第一次BOT 投资浪潮在上个世纪90 年代中期达到顶峰，其中最具代表性的项目是广西来宾B 电厂，该电厂是中国第一个由国家批准的、国际公开竞标的BOT 项目，也是中国第一个允许外国投资者拥有100%股权的电厂项
11、目，现已成为中国BOT 项目的典范。,随着2003 年10 月1 日开始实施的“北京市城市基础设施特许经营办法”和建设部于2004 年5 月1 日开始实施的市政公用事业特许经营管理办法，该融资模式进一步得到广泛应用，仅在北京，约30 多个奥运场馆中的半数，以及到2008 年总投资达2300 多亿的基础设施项目中的大多数，都将以项目法人招标(特许经营)的方式进行。,2003 年中奥运主体(“鸟巢”)体育场项目、2004 年底北京亦庄天然气项目和2005 年初北京地铁5 号线和北苑污水处理厂项目的以特许经营方式发包就是佐证。,2005 年2 月24 日新华社受权全文播发的国务院关于鼓励支持和引导个
12、体私营等非公有制经济发展的若干意见更是强调允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油等垄断行业，加快完善政府特许经营制度，支持非公有资本参与各类公用事业和基础设施的投资、建设和运营。最近各地许多BOT 项目的签约和开展表明，新一轮BOT 投资浪潮已经在中国再次开始。,3.存在的障碍(以BOT为例),虽然BOT 方式在中国的应用取得了一定的成功，但由于没有成熟的BOT 理论或规范的做法，或由于其涉及学科和领域较多，在实际运作过程中所面临的问题也相当繁多和复杂，加之BOT 项目时间长、投资大、风险也大，特别是中国政府缺乏相应的经验和法律法规等等原因，导致了BOT 在中国应用中出现了不少的问题，
13、主要有以下几个方面：,由于中国地方政府缺乏运作BOT 项目的知识和经验，出于吸引外资的目的，给BOT 项目的外商做出过多的承诺，一方面加大了政府自身的风险，另一方面必然导致政府巨大的履约成本。从外商的角度而言，政府不守信用的风险也随之变得较大，一旦政府不守承诺如拒绝按承诺的购买量和购买价格兑现合同，则外商不可能实现其投资回报，造成了中国政府信用风险的发生。,由于中国政府在BOT 项目实际运作上经验的缺乏，出现了不少暴利项目。对政府而言，属于其决策的严重失误，增加了政府的舆论压力和政治风险；对投资商而言，则损害了其形象，不利于其在中国的长期发展和BOT 项目的再投资。,中国某些地方政府官员出于自
14、身政绩的考虑和短期的利益，做出与中央政策与长远利益不相符的决策，导致了BOT项目的失败。由于中国的特殊国情和政制，而外商对这些特殊性可能不太了解，在这种情况下签订BOT 项目特许权协议并得到地方政府或某些官员的承诺与保证，政治或信用风险极大，一旦中央发现或地方政府换届，则此类向项目必然属于清理的对象，在这种情况下，外商不可能成功地运营BOT项目并取得预期的投资回报。,中央政府宏观经济政策的调整及对投资和市场的干预，使得不少已开始运营的BOT项目面临着失败的风险。例如，1998-2000年增发的3600亿基本建设国债的投入和中央政府的“强电政策”及电力市场体制改革等等，都使得外商投资的BOT项目
15、面临着与项目可行性分析时差距极大的现实宏观经济现状，造成能顺利运营的项目不多。,外商过度迷信于地方政府的承诺，尤其是口头承诺，对项目的回报有着过高的期望。项目的投资决策不是基于科学合理的可行性分析和回报率预测，而是片面基于政府对回报率的保证。在政府缺钱、投资者缺项目的情况下，双方更有可能达成这种政府保证高回报率的特许权协议，而在实际情况中缺少可行性的，最终必然导致项目的失败。,BOT项目的成功建设与运营离不开政府部门的配合与协助，而政府官员的腐败总与之相关。由于基层政府和个别职能部门的腐败风气，吃拿卡要现象严重，造成外商的“协调”成本太高，此外，项目公司花在公关上的时间和费用都要占到相当大的比
16、例，严重影响项目公司的管理效率和运营利润。,中国缺乏统一的全国性的BOT法律，各个地方在处理与外商BOT项目相关的问题中基本上各自为政和不规范，也使项目公司承担着较大的学习成本和较长的适应时间，同时面对着较大的法律风险。,在BOT 项目的招标活动中，存在着招标主体和招标文件不规范的现象，存在着黑箱操作的可能与风险，这些都不利于BOT项目的正常开展和发展，最终损害了中国的利益。,该电厂于上世纪90 年代中期由原国家计委批准立项，装机容量235万千瓦，总投资7亿美元，共有4家跨国公司或联合体参与了公开竞标，评标委员会根据评标规则，从4家投标者中挑选了西方某跨国能源投资公司为中标人，其低廉的电价和合
17、理的调价机制特别获得了评委的青睐，而且中标人具有丰富的电力投资国际经验，在中国也有不少以BOT方式运作的电厂项目。据此，项目所在地省政府与该公司签订了特许权协议。政府方面与中标人都本着极大的诚意和积极的态度积极推进项目前期工作，双方互相理解和信任，合作关系良好，并已就项目的融资安排、风险分担、燃料供应、电量发售、综合电价等关键问题达成了共识，总之，项目前期进展良好。,某BOT电厂项目案例分析政治风险导致主权和信用风险,(1)项目模式该电厂采用BOT方式，特许经营期18年(含建设期)，由中标人提供100%的注册资本组建外商独资企业(项目公司)负责电厂的融资、建设与运营。项目所在地省政府则负责提供
18、建设用地和电厂外输变电网络，并与项目公司签订购电合同(由该省电力公司负责履约)和燃料供应与运输合同(由该省煤炭公司负责履约)。电价根据特许权协议每年调整，特许期满后，项目公司按协议要求将电厂无偿移交给项目所在地省政府。,(2)项目结构和参与方项目公司：由中标人提供100%股本在中国注册为外商独资公司，中标人作为项目公司的母公司，为其唯一股东，并为项目公司提供部分担保。项目放贷人：放贷人主要有4 类，分别贷予美元和人民币。第一类为国际商业银团，由两家欧洲商业银行和一家日本商业银行组成，为项目公司提供美元商业贷款；第二类为亚洲开发银行，向项目公司提供美元贷款；第三类为欧洲某国政府出口信贷，由该国保
19、险保证信贷机构提供美元贷款；第四类为项目所在地省政府协调选择一家中国商业银行为项目公司提供运营期所需的人民币贷款。,建设承包商：为欧洲某大型跨国集团，是世界上最大的电力工程集团之一，拥有丰富的电厂建设、设备供应、维修和有限追索权融资的经验。设备供应商：为欧洲某公司。咨询顾问方：为比欧特国际工程开发有限责任公司。产品购买方：为项目所在地的省电力公司。燃料供应方：为项目所在地的省煤炭公司。融资代理行：由双方协商确定，包括总贷款代理行、境内及境外押品代理行和出口信贷代理行。,(3)融资方案该电厂采用有限追索权融资，以商业银行贷款为主，出口信贷为辅。项目总投资7.125亿美元，其中注册资本金为1.78
20、1亿美元，由中标人100%出资，其余资金由项目公司通过国际融资解决。此外，商业银行还愿意提供一笔为期12年，贷款额度为5340 万美元的备用商业贷款，亚洲开发银行还在主要贷款的基础上追加贷款1.5亿美元。项目的资本以结构举债及售股融资为基础，举债与售股融资之比为3:1。建设期内，股本和贷款将按比例动用，以维持3:1之比。,(4)风险分担 政治风险项目所在地省政府作为特许权协议的签约人支持与承诺该项目的实施。协议中规定由于省政府违约或法律变更及特定的不可抗力的情况下，省政府应给予项目公司补偿。各放贷方争取到省政府对有关“放贷人权利”条款的承认并可要求省政府执行该条款。此外，作为中国的主管部门，原
21、国家计委也给项目公司出具了安慰信，一方面提高了项目的信誉，另一方面也表明中央政府支持兴办该电厂并会督促地方政府履约。另外，项目公司也向国际担保保险机构投保政治风险，以尽量减小政治风险对项目可能造成的负面影响。,融资风险作为发起人，中标人将全额承担独资项目公司的股本金，并按股本与债务比例承担备用股本，但以与放贷人约定的金额为限。债务将为项目公司的高级有限追索权义务，主要是通过转让项目公司对项目有关文件(如特许权协议)的权利、抵押的固定资产、土地使用权以及与放贷人协商确定的并在贷款合同中列明的其他抵押品而获得保证。,运营风险及价格风险购电协议和燃料供应与运输协议分别由省电力公司和煤炭公司与项目公司
22、签署，但项目所在地省政府承诺，省电力公司和煤炭公司分别签署购电协议和燃料供应和运输协议并不能解除政府在特许权协议中的义务，省政府同时也是购电协议和燃料供应与运输协议的首要义务人，政府直接承担这两个协议中的违约责任，即特许权协议为基本的协议，购电协议和燃料供应和运输协议作为特许权协议的附件；政府在特许权协议中的主要权利和义务将在购电协议和燃料供应与运输协议中具体化，并将由电力公司和煤炭公司具体实施。,完工风险为了保证电厂圆满竣工，以项目承建商为首的工采建联合体将与项目公司签订一份固定总价合同，并提供履约保函，同时须在完工日期延误或电厂性能不符要求时支付违约金，该违约金额应足以保证项目公司履行其在
23、特许权协议中的义务。此外，电厂建设中要投保特许权协议中所列的各种保险，并在重置及责任保险之外，再投保业务中断保险，以在发生某些不可抗力事件时可以弥补运营成本和财务成本。所有保险的赔偿金将可转让予放贷人。,由于省电力公司和煤炭公司都是独立的法人实体，更为关心企业的经济利益，因此省政府承诺，在协议履行过程中，省电力公司或煤炭公司违约应被视为省政府违约，且项目公司由于煤炭公司违约造成的项目公司在购电协议项下不能履约时，省政府不能将其视为在购电协议项下违约。同时，省政府承诺最低购电量，以保证项目公司的基本利益，并确认该电厂所发电的电价调整审批权力已由中央政府下发至省政府。,外汇风险中国国家外汇管理局向
24、项目公司出具告慰函，表明国家计委对该电厂可行性报告的批准是对外汇来源的实质性承诺，项目公司的外汇兑换权和汇出权不会因为今后国家法律及政策上的任何变动受到不利的影响。有关偿还外债方面，国家外汇管理局会平等对待经国家计委批准的、已纳入其外汇预算中的项目。,资金使用风险各代理行依赖特许权协议中的规定，项目公司会获准将资金转移到融资文件所要求的中国境外代理行、境内及境外抵押代理机构等专用账户，股本金和贷款将严格按比例动用，以维持1:3的本贷比。同时，为维护项目运营期间资金的合理使用和项目公司的收益安全，项目公司可设立人民币营运账户、美元还贷账户、还贷储备账户、维护储备账户、开销账户、分派账户、保险账户
25、及违约金账户。,4.主要研究领域,(1)PPP模式的适应性分析。PPP作为公共项目采购方式的一种，并不是适用于所有情况。本研究将从政治、经济、市场和项目自身特点几个方面，评价PPP 模式的适应性。预期目标：建立模式适应性评价指标体系、评价方法。力求指标体系科学完整，评价方法合理简便。,(2)PPP项目产出的标准制定。PPP模式改变了传统的采购理念，传统的工程采购，采购的是项目资产。而PPP模式采购的是该项目资产提供的产品或服务。因此项目产出标准的制定是否科学合理，直接决定了项目提供服务的质量。预期目标：项目产出标准制定原则、方法和组织保证体系。,(3)项目特许经营者(Concessionair
26、e)的选择。项目建设、经营到移交，通常有很长一段时间由PPP公司进行运营、维护和管理。PPP项目将建设、经营的风险转移至经营机构，对经营机构的要求比较高，因此需要专业化程度高和对市场的分析、把握能力很强的公司，才能真正做好项目。预期目标：项目特许经营者选择的方法、指标体系的建立。,(4)项目融资策略。有效的进行资金筹措、回收是项目运营的关键。PPP公司的营运资金除来自项目主体之外，还应有效的利用主体的信用，从各种途径、应用各种方法进行融资，如借款、发行债券等，政府也应给与相应的支持。预期目标：从政府的角度，提出拓宽项目融资渠道的方法。,(5)项目运行模式选择。PPP项目有很多运行模式，包括BO
27、T、BOOT、BTO、TOT和DBFO等。运行模式的选择取决于多个方面，如公有部门的财务状况、项目自身特点、私营企业的融资能力、现有资产状况等。预期目标：我国现行PPP运行模式的运用情况、适用范围和优缺点分析，提出运行模式选择的方法、指标体系。,(6)风险分担。公有部门和私有部门之间通过合理的风险分担，各自发挥优势，从而实现资金的价值(Value for Money)。风险分担的方案具体体现在特许经营合同条款中。PPP项目周期长，涉及的参与方多，风险因素多，因此风险管理是PPP的管理重点。预期目标：风险因素分析、分担机制以及管理措施。,(7)合同标准化。PPP项目的前期工作耗时耗力，通常会经历
28、艰苦的谈判过程。毫无疑问，标准化的PPP合同会大大减少项目谈判时间、消除争执、降低项目前期成本。预期目标：较完善、可操作的标准合同文本。,(8)阶段审查制度和评价指标。采用PPP模式进行基础设施采购，并不是将公有部门的责任完全转移到了私营部门，仅仅是公有部门角色的转换问题。在政府给予一定政策优惠和倾斜的同时，也要对项目公司的运作进行有效的监督和评判，使项目的运作在法制的基础上进行。预期目标：PPP项目阶段成果检验的主体确立、程序及评价指标。,公共屋村,大型工程,基本工程,香港公共工程,工程及土地审计科,审计署,房屋委员会,房屋署,机场,地铁,铁路,香港机场管理局,地下铁路公司,九广铁路公司,环境运输及工务局,建筑署,土木工程拓展署,路政署,机电工程署,水务署,渠务署,香港公共工程管理体系示意图,从属关系,管理关系,PPP项目公司(SPV),特许经营合同,权益合同,贷款合同,保险合同,股本,贷款,承包合同,营运合同,设计及施工承包商,营运商,投资者,保险公司,公共部门,5-10%,90-95%,香港PPP模式的典型架构,公营部门和私营机构的角色,
