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1、投资项目管理体制和方法的改革与发展,马小丁国家发改委投资研究所2010年5月,第一部分投资项目管理体制和方法改革与发展的理论基础,一、基本背景和主线,核心问题是发展理念、条件的转变：中国特色社会主义理论体系的形成和建立，构建了新的发展理念科学发展观以人为本的科学发展观落实到投资项目管理中，带来了一系列的变化经济社会发展面临的约束条件发生了改变，资金、技术等内部因素的约束开始降低，而社会、土地、环境、生态、资源、能源等外部性因素的约束在加强,第一，投资管理体制和理念的转变：完善社会主义市场经济体制、创新投资项目管理体制和方法计划经济管理体制和方法已经不能适应市场经济发展的要求在国家宏观调控下充分
2、发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，落实企业投资自主权谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险政府作为全社会代表，在发展过程中扮演双重角色，发挥两种作用维护社会公共利益的管理者和提高社会公共福利的投资建设者政府和其他市场经济主体进行合理分工政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域：公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。,第二，投资项目管理制度和方法的转变针对不同的投资主体实行不同的管理制度和方法审批制、核准制和备案制针对不同的投资主体采用不同
3、的管理流程三类管理制度下项目申报的流程不同采用更加有效灵活的管理手段产业政策指导、规划约束、土地环境资源等外部性控制根据中央和地方政府的事权划分确定更加合理的投资项目管理权限中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目对政府财政性资金投资项目实行严格、规范和全过程管理严格审批、规范评价、科学决策、全过程监管、责任追究、后评价制度,第三，投资项目评价方法体系日趋完善,技术评价方法财务评价方法经济评价方法环境影响评价方法社会影响评价方法社会评价方法,各种评价方法的简单比较,第四，投资项目管理中还存在不少问题以农业示范项目为例,一是有的地方没有紧紧依
4、托本地优势资源，偏离本地实际，盲目求大求新，不能把新品种和新技术引进与发展当地农业优势和促进农民增收紧密结合起来，示范带动作用发挥不明显。二是一些地方发展现代农业的思路不够清晰，对现代农业示范建设缺乏明确定位，年度间申报的项目随意性较大，项目申报程序不透明，项目咨询评估和审查批复流于形式，没有做到公正、公开、公平。,第四，投资项目管理中还存在不少问题以农业示范项目为例,三是少数项目前期工作不够充分，体制机制不灵活，地方配套和企业自筹资金落实不到位，不能按照批复的可研报告开展项目建设，影响项目投资效益。四是有些地区存在“重建轻管”倾向，把主要精力放在向国家争取投资上，对项目建设和建成后的管理运行
5、不够重视，项目发展缺乏可持续性。五是项目管理的有些环节仍不够规范。例如各地选择示范项目的标准、办法和程序，中央补助投资形成的资产如何处理等，缺乏明确的规定，各地的做法也不尽相同。,第四，投资项目管理中还存在不少问题以农业示范项目为例,造成上述问题的原因是什么？关键在于投资体制改革过程中新旧两种投资管理理念和方法的冲突计划经济管理体制的惯性继续起作用投资体制改革的过程，是政府管理经济社会的理念、制度、方法和方式的转变过程的具体体现之一是一个渐进和缓慢的过程，人的转变江山易改，本性难移,造成上述问题的原因是什么？,对投资项目管理体制的最新改革和发展动态了解和掌握不够、对现行投资项目管理模式、方法和
6、技巧了解和掌握不够对投资项目的本质和属性认识不全面，为项目而项目地进行相关工作。投资项目固有的周期性决定了项目管理工作是一个持续进行的、动态的全过程的管理。同时，项目管理工作是一个覆盖各种投入和产出、效益和影响的全方位的管理,项目前期管理制度和方法改革的主要内容：逐步建立和规范针对不同性质项目的三类项目管理制度：审批制、核准制和备案制逐步由相对单一的项目决策模式向综合化、多元化决策模式转变进一步规范项目评价、项目评估、项目申请等工作的管理进一步明确项目前期管理的责任主体和职能划分 进一步明确项目前期管理的工作程序规范化、程序化、标准化是未来发展的趋势,二、投资项目前期管理的改革发展,三类项目管
7、理制度,审批制适用对象：政府投资建设的项目使用财政性资金项目目的作用：合理界定政府投资范围、健全政府投资项目决策机制、规范政府投资资金管理、简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限、加强政府投资项目管理，改进建设实施方式管理依据：国务院关于投资体制改革的决定（国发2004年20号），2004年7月16日管理办法：国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法（发改投资200576号），2005年7月14日；国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定（暂行）（发改投资20051392号）2005年7月27日。,三类项目管理制度,核准制适用对象：重大项目和限制类项
8、目目的作用：维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断，外资项目还包括严格市场准入、管理资本项目、维护国家经济安全管理依据：国务院关于投资体制改革的决定（国发2004年20号），2004年7月16日；政府核准的投资项目目录,核准管理办法：企业投资项目核准暂行办法（国家发展和改革委员会第19号令），2004年9月15日；外商投资项目核准暂行管理办法（国家发展和改革委员会第22号令），2004年10月9日；境外投资项目核准暂行管理办法（国家发展和改革委员会第21号令）2004年10月9日；国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法
9、（发改投资200576号），2005年7月14日,三类项目管理制度,备案制适用对象：审批和核准目录范围外的企业投资项目目的作用：发挥市场配置资源的基础性作用，落实企业投资自主权，确立企业在投资中的主体地位。管理依据：国务院关于投资体制改革的决定（国发2004年20号），2004年7月16日管理办法：国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知（发改投资20042656号），2004年11月25日,综合化、多元化决策模式,投资体制改革前的决策模式相对单一的决策模式：不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批计划经济体制的管理模式投资体制改革
10、后的新的综合化、多元化决策模式明确规划对投资项目的指导和约束作用：国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见（国发200533号），2005年10月22日；国家级专项规划管理暂行办法（发改规划2007794号），2007年4月14日；国务院关于编制全国主体功能区规划的意见（国发200721号），2007年7月26日。,明确产业政策对投资项目的指导和约束作用关于发布实施促进产业结构调整暂行规定的决定（国发200540号），2005年12月2日；产业结构调整指导目录（2005年本）（国家发展和改革委员会第40号令），2005年12月2日；2007年修订本目前正征求意见。国家发展改革委办
11、公厅关于部署推进产业结构调整工作有关问题的通知（发改办产业2006596号），2006年3月22日；外商投资产业指导目录（2007 年修订）（国家发改委和商务部令第57号），2007年7月31日对外投资国别产业导向目录（一）、（二）、（三）（2004年7月、2005年10月、2007年1月），商务部、外交部、发展改革委中西部地区外商投资优势产业目录（2008年修订）,综合化、多元化决策模式,决策依据多样化土地合理利用：限制用地项目目录（2006年本）和禁止用地项目目录（2006年本）（国土资发2006296号），200612月12日，国家发改委和国土资源部联合颁布；建设项目用地预审管理办法（中
12、华人民共和国国土资源部令第 27 号）2004年11月1日环境保护：关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知（环发2004164号），2004年12月2日，国家发改委和环保总局联合颁布；中华人民共和国环境保护法资源利用和能源节约：中华人民共和国节约能源法（2008年4月1日实施）；国务院关于“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复（国函200694号），2006年9月17日；国家鼓励的资源综合利用认定管理办法（发改环资20061864号）；资源开采许可证制度等决策主体多元化：见后续内容,综合化、多元化决策模式,项目评价、评估、申报规范管理,实行规范化管理要求2007年5月2
13、8日，国家发改委颁布国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知（发改投资20071169号），对核准项目申请报告进行了规范，涉及到内容和深度的要求。国家发展改革委办公厅关于印发核准文件格式文本的通知发改办投资20082369号 2008年6月2日，国家发改委发布2008年第37号公告，公布了关于企业投资项目咨询评估报告的若干要求和企业投资项目咨询评估报告编写大纲两个工程咨询技术规范文件,项目评价、评估、申报规范管理,实行规范化管理要求国家发展改革委办公厅印发关于我委办理工程建设项目审批(核准)时核准招标内容的意见的通知（发改办法规2005824号）境外投资项目申请报告示范大纲国家发展改革
14、委办公厅关于进一步改进外国政府贷款项目前期工作和加强实施监管的通知（发改办外资20081969号）国家发展改革委关于进一步加强和规范外商投资项目管理的通知（发改外资20081773号）国家发展改革委关于进一步加强国际金融组织贷款项目管理的通知（发改外资20081269号）,项目申请报告实行标准化内容和格式要求申报单位及项目概况发展规划、产业政策和行业准入分析资源开发及综合利用分析节能方案分析建设用地、征地拆迁及移民安置分析环境和生态影响分析经济影响分析社会影响分析,项目评价、评估、申报规范管理,项目申请报告与企业投资项目可行性研究报告的主要区别,目的不同；角度不同；内容不同；时序不同；法律效力
15、不同。,目的不同,可行性研究报告的目的是要论证投资项目的可行性，包括市场前景可行性、技术方案可行性、财务可行性、融资方案可行性等,项目申请报告不是对项目可行性的研究，而是在企业认为从企业自身角度看项目已经可行的情况，回答政府关注的涉及公共利益的有关问题，目的是为了获得政府的许可,角度不同,可行性研究报告从企业角度微观的角度；企业内部角度技术经济角度进行论证,项目申请报告从公共利益的代言人政府角度宏观的角度外部性角度经济、社会、资源、环境等综合角度,内容不同,企业可行性研究报告包括市场预测、厂址选择、工程技术方案论证、设备选型、投资估算、财务分析、企业投资风险分析等方面进行研究,项目申请报告从维
16、护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等方面进行论证,时序不同,可行性研究报告与项目申请报告是两个完全不同性质的文件，不是在可行性研究报告基础上的简单补充；可行性研究报告的编写先于项目申请报告：对于一个理性的投资主体，在进行投资决策之前，应首先从企业自身角度进行详细的可行性研究；项目获得企业内部决策机构如董事会批准后，应在此基础上编写项目申请报告，申请政府行政许可；项目申请报告是在企业可行性研究报告基础上的提升和拓展，二者即不排斥，也不重复；必要时，可以将企业可行性研究报告作为项目申请报告的附件。,法律效力不同,可行性研究报告用于企业内部投资决策，
17、对董事会负责，遵循企业内部管理规定及法人治理结构的约束,项目申请报告具有政府行政的强制力，是企业必须履行的社会义务，受国家有关法律法规的约束,项目前期管理责任主体和职能划分,投资主管部门：牵头作用、组织协调、综合平衡审批、核准、备案城乡规划部门：项目选址国土资源部门：土地利用、资源开发环境保护部门：环境保护建设部门：施工许可统计部门：信息统计和管理各个相关管理部门分兵把守，从不同的角度对投资项目进行必要的管理,发展改革部门：对项目的审批(核准)以及向国务院提出审批(核准)的审查意见承担责任，着重对项目是否符合国家宏观调控政策、发展建设规划和产业政策，是否维护了经济安全和公众利益，资源开发利用和
18、重大布局是否合理，是否有效防止出现垄断等负责。环境保护主管部门：对项目是否符合环境影响评价的法律法规要求，是否符合环境功能区划，拟采取的环保措施能否有效治理环境污染和防止生态破坏等负责。国土资源主管部门：对项目是否符合土地利用总体规划和国家供地政策，项目拟用地规模是否符合有关规定和控制要求，补充耕地方案是否可行等负责，对土地、矿产资源开发利用是否合理负责。,城市规划主管部门：对项目是否符合城市规划要求、选址是否合理等负责。有关行业主管部门：对项目是否符合国家法律法规、行业发展建设规划以及行业管理的有关规定负责。其他有关主管部门：对项目是否符合国家法律法规和国务院的有关规定负责。金融机构：按照国
19、家有关规定对申请贷款的项目独立审贷，对贷款风险负责。咨询机构：对咨询评估结论负责。项目(法人)单位：对项目的申报程序是否符合有关规定、申报材料是否真实、是否按照经审批或核准的建设内容进行建设负责，并承担投资项目的资金来源、技术方案、市场前景、经济效益等方面的风险。,项目前期管理工作程序,在综合化、多元化决策模式下，投资项目的前期管理责任主体呈现多元化，并且在项目决策过程中发挥着重要的作用。因此，投资项目决策的过程也就面临工作程序的先后流程问题。按照现行的规定，各级发展改革委是政府投资主管部门，牵头负责投资项目的前期管理工作，城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门均在项目前期管理中发挥作
20、用。不同的项目在三类项目审批制度要求下，其前期管理工作的先后流程有较大的差异。,三、投资项目前期管理的操作要点,二七年十一月十七日，国务院办公厅发布了国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知（国办发200764号），要求进一步加强和规范新开工项目的管理工作，以满足加强和改善宏观调控的需要。这一通知的精神，集中体现了2004年国务院关于投资体制改革的决定颁布实施之后，国家关于投资项目前期管理的一系列制度、政策和方法不断深化改革的主要特征和要求，值得认真学习和深刻领会，以满足未来投资项目申报和管理的需要。满足投资项目新开工条件的过程，就是投资项目前期管理要求和完成项目申报的过程,第一，投资项
21、目获准的所需条件，包括：（1）符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准；（2）已经完成审批、核准或备案手续；（3）规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续；（4）需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书；（5）已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批；（6）已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查；（7）建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措施；（8）符
22、合国家法律法规的其他相关要求。,第二，投资项目前期管理的联动机制（1）各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门要加强沟通，密切配合，明确工作程序和责任，建立新开工项目管理联动机制各相关部门各司其职，分兵把守；（2）不同性质的项目执行不同的管理程序和申报流程；实行审批制的政府投资项目：发展改革等项目审批部门项目建议书审批城乡规划、国土资源和环境保护部门规划选址、用地预审和环境影响评价审批发展改革等项目审批部门可行性研究报告审批，并附相关审批文件城乡规划、国土资源部门规划许可、正式用地手续建设主管部门开工许可,实行核准制的企业投资项目：城乡规划、国土资源和环境保护部门规划选址、
23、用地预审和环评审批发展改革等项目核准部门项目申请报告，并附相关审批文件城乡规划、国土资源部门规划许可正式用地手续建设主管部门开工许可实行备案制的企业投资项目：发展改革等备案管理部门备案城乡规划、国土资源和环境保护部门规划选址、用地和环评审批建设主管部门开工许可（3）各级发展改革等项目审批（核准、备案）部门和城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门都要严格遵守上述程序和规定，加强相互衔接，确保各个工作环节按规定程序进行环环相扣,第三，项目统计和信息管理各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门完善信息系统，并建立信息互通制度，将各自办理的项目管理文件相互送达，同时抄送同级统计部门统计
24、部门加强统计检查，及时将统计信息抄送同级各相关部门各部门之间利用网络信息技术，逐步建立新开工项目信息共享平台，及时交换项目信息，实现资源共享各级发展改革部门在信息互通制度的基础上，为总投资5000万元以上的拟建项目建立管理档案，包括项目基本情况、有关手续办理情况（文件名称和文号）等内容，定期向上级发展改革部门报送项目信息重大项目信息库，为未来进行准备,四、中央预算内投资补助和贴息项目管理,管理依据中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法（国家发改委令第31号，2005年6月8日）中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法（财建2005355号）中央预算内固定资产投资贴息资金财政财务管理
25、暂行办法（财建2005354号）,适用项目类型：公益性和公共基础设施投资项目；保护和改善生态环境的投资项目；促进欠发达地区的经济和社会发展的投资项目；推进科技进步和高新技术产业化的投资项目；符合国家有关规定的其他项目。,审批权限划分：国家发展改革委安排给单个投资项目的投资补助或贴息资金的最高限额原则上不超过2亿元。超过2亿元的，按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告。安排给单个投资项目的中央预算内投资资金不超过2亿元，但超过3000万元且占项目总投资的比例超过50%的，也按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告。安排给单个地方政府投资项目的
26、中央预算内投资资金在3000万元及以下的，一律按投资补助或贴息方式管理，只审批资金申请报告。,资金申请报告的主要内容：项目单位的基本情况和财务状况；项目的基本情况，包括建设背景、建设内容、总投资及资金来源、技术工艺、各项建设条件落实情况等；申请投资补助或贴息资金的主要原因和政策依据项目招标内容（适用于申请投资补助或贴息资金500万元及以上的投资项目）；国家发展改革委要求提供的其他内容。,资金申请报告应附文件：政府投资项目的可行性研究报告批准文件；企业投资项目的核准或备案的批准文件；城市规划部门出具的城市规划选址意见（适用于城市规划区域内的投资项目）；国土资源部门出具的项目用地预审意见；环保部门
27、出具的环境影响评价文件的审批意见；申请贴息的项目须出具项目单位与有关金融机构签订的贷款协议；项目单位对资金申请报告内容和附属文件真实性负责的声明；国家发展改革委要求提供的其他文件。,五、投资项目资金监管和审计,资金监管：资金监管指的是独立第三方对资金使用者（项目法人、管理单位、承包商等）在项目过程中使用项目资金的行为和过程的监督和管理；资金监管主体有多个，如出资人、管理者、监督者等。政府投资项目的资金监管主要有审计、纪检监察、稽察、人大政协、国企监事会、社会公众和舆论等监管主体。非政府投资项目的资金监管主要有董事会、监事会、出资人、投资人等主体。,资金监管的主要任务是对投资项目建设过程中资金的
28、使用是否合法、合规、合理进行监督、检查和管理。资金监管的目的是确保投资项目资金使用符合相关法律法规、政策、规章制度的要求，真正用于项目建设。通过资金监管预防犯罪和惩治腐败。资金监管的判断标准是现行的投资项目资金使用的相关规定，如项目财务管理规定等。资金监管的实施与资金使用同步进行，是动态、垂直、外部监督管理行为。,项目审计：,项目审计指的是独立的审计专门机构或人员接受委托或根据授权，对由建设项目引起的一系列投资、筹资、财务支出、技术经济管理等活动，与建设项目有关的建设单位、项目法人、设计单位、施工单位、监理单位等的财务收支，进行监督的行为项目审计作为专项审计，其目的是确定项目的各项经济活动的合
29、法性、公允性、合理性及其效益性。项目审计的主要任务是从财务审计入手，检查项目资金使用的合法性、合规性以及合理性。同时对投资项目产生的效果、效益和绩效进行评判，即绩效审计。,审计的依据是审计法，依法审计确保审计工作的强制性、权威性和有效性。审计机关向同级政府和人大负责，实行各级地方人民政府和中央政府审计机关分兵把守的监管格局。商业性审计机构，如审计事务所、会计师事务所等，进行的是资金和财务状况的真实性、有效性和合法性的审计，不属监管行为。国家审计机关依法进行的审计是资金监管行为。,项目稽察：,项目稽察是项目监督的一种重要形式，1998年建立投资项目稽察制度，国务院出台“国家重大建设项目稽察特派员
30、条例”。2000年国家计委颁布国家重大建设项目稽察办法并建立了重大建设项目违规问题举报制度。实行项目稽察制度是为了加强国家出资的重大项目管理，监督国家投资的有效使用，提高投资效益。各级稽察特派员办公室为稽察工作责任主体，包括隶属于发改委系统的稽察办以及隶属于各个专业部门或行业的稽察办，如交通、水利等。,各级稽察特派员办公室分别按照行政区划行使稽察监督权力，国家发改委稽察办负责国家重大建设项目稽察工作。稽察对项目的全过程实施，主要任务包括：建设项目是否履行了法定审批程序；建设项目资金使用、概算控制的分 析评价，招标投标、工程质量、进度等情况的分析评价；被稽察单位主要负责人经营管理业绩的分析评价；
31、建设项目存在的问题及处理建议；其他有必要稽察的方面。稽察所需费用由财政拨付，项目单位不承担任何稽察成本支出。,关键词：如何理解投资项目？,项目周期（前期、准备、实施和运营）是投资项目建设固有的规律，项目的管理从源头开始，必须重视前期管理投资项目的建设是实现经济和社会发展的重要途径，也是实现宏观调控目标的重要手段，从大局出发管理项目投资项目的建设是一个综合多方面投入、消耗大量资源、产生多种影响和后果的持续过程，要重视外部性影响,投资项目的建设在复杂的环境中进行，与自然环境、社会环境的相互适应性决定项目的成败投资项目的建设需要进行综合的管理，以满足经济和社会可持续发展的要求投资项目的建设必须满足法
32、律、制度、政策的规定和要求，法律、政策和行政手段必不可少投资项目的建设以及后续的运营是一个完整的过程，对项目的管理从前期开始，直到项目寿命结束，每一个项目的成败都对后续同类项目有借鉴意义。项目后评价制度的建立，意味着对投资项目的全过程监管机制开始形成,第二部分各类投资项目的审批管理及审核程序,51,52,政府对投资项目的管理重点和方式,53,一、政府审查项目重点关注的内容,在新的投资体制下，对于不同类型的投资项目，政府审查的重点不同，以改变过去那种不分投资主体、不分资金来源，采用统一审批模式的做法。对于企业投资项目，政府部门将其定位为公共利益的维护者、社会事务的管理者，从公共性、外部性的角度进
33、行审查；对于政府投资项目，政府部门具有双重角色，一方面是社会事务的管理者，另一方面又是资金的提供者，对项目审查的内容应比企业投资项目更广。,54,1、政府部门重点关注事项：,发展规划、产业政策和行业准入资源开发、资源节约和综合利用节能方案建设用地；征地拆迁和移民安置；环境和生态影响；经济影响；社会影响；自主创新能力；设备国产化；,55,产业及经济安全影响；公共安全影响；消防保障措施；地震、地质灾害影响；生产安全；军事安全影响；循环经济问题；资源供应安全；水土保持；项目用海影响；自然及文化遗产影响；压覆矿床及文物；,56,防洪、通航安全影响；生态自然修复；项目的社会需求和市场可接受性；政府投资项
34、目建设方案是否合理；政府投资项目建设配套条件是否具备；政府投资估算和资金筹措方案是否合理；政府投资项目的盈利能力、债务清偿能力；项目对公共财政的影响；项目实施方案（包括政府出资人代表、项目法人机构及管理模式、项目招标方案、政府项目的代建方案等）；风险及规避措施分析。,57,政府部门对上述事项的关注，通过以下方式来实现：间接管理方式。即通过制定和完善有关政策法规，并加强执法检查，确保项目业主单位按照政府意图来实施项目，这是我国行政体制及政府投资体制改革继续努力的方向；行政许可审查，包括对投资项目的审批、核准和备案。这是目前我国对投资项目进行管理的主导方式。,2、政府管理和审查项目的方式,58,行
35、政许可审查，通过三种渠道来完成：地方政府职能部门的审查。按照属地管理的原则，由项目所在地的相关政府职能部门层层审查，并上报到最终有决定权的部门做出最终审核。行业部门的前置性审查。各行业职能部门对特定事项进行审查。如环保部门对环评文件进行审批，水利部门对水土保持论证报告进行审查；国土资源部门对项目用地进行预审；城乡建设主管部门对选址规划进行审查等等。对于完成行业职能部门前置性审查及地方政府审查的项目，最终报送投资主管部门进行项目最终审查，以便决定是否予以投资建设的行政许可。,59,投资主管部门对投资项目的管理分别实行审批、核准和备案的管理方式。对于政府直接投资和资本金注入的政府投资项目，实行审批
36、制，对项目建议书、可行性研究报告、开工报告进行审批。对于不使用政府直接投资和资本金注入的企业投资项目，若属于政府核准的投资项目目录范围内，实行核准制，对项目申请报告进行核准；对于不使用政府直接投资和资本金注入的企业投资项目，若不属于政府核准的投资项目目录范围内，实行备案制，一般需要进行网上备案；对于申请政府投资补助及贷款贴息的项目，应对“资金申请报告”进行审批。,60,政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证：特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过
37、程监管。建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。,3、专家评估、公众咨询、听证制度,61,政府直接投资和资本金注入项目的报批和审核,62,一、政府投资概述,政府投资项目是指在中华人民共和国境内使用政府性资金投资建设的各类项目。这里所称“政府性资金”，包括：（1）财政预算投资资金（含国债资金）；（2）国际金融组织和外国政府贷款等主权外债资金；（3）纳入预算管理的专项建设资金；（4）法律、法规规定的其他政府性资金。,63,1、政府投资目的,政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善环境条件，促进
38、欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。,64,2、中央政府公共投资的资金来源,发行基本建设国债筹集的资金；中央财政预算投资；行业基金，如铁路建设基金、交通建设基金、水利建设基金等；主权信用借款，如借用世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款，外国政府贷款，视同政府性资金进行管理。,65,3、政府投资方式,直接投资：对于政府投资占主导地位的公益事业、政权基础设施和公共基础设施项目，采用直接投资的方式，通过拨款无偿投入。资本金注入：根据实际需要政府参与投资的经营性项目，可以采用资本金注入方式。投资形成的股权或资产，由国家授权经营机构依法行使出资人权利。,66,投资补助：根据经济
39、和社会发展要求，对于需要政府扶持的项目，采用投资补助的方式，给予少量或一定比例资金支持，通过拨款无偿投入。采用投资补助方式投资形成的资产，按照有关规定由有关机构行使所有人权利。贷款贴息：根据国家发展规划和产业政策，采用贴息的方式，支持公民、法人和其他组织利用银行贷款，扩大就业，进行产业结构调整优化，保护环境和节约资源，促进科技进步和高新技术产业化。转贷：使用外国政府或者国际金融组织贷款的项目，采用转贷方式的，由政府提供担保。,67,4、中央预算投资建设项目的主要领域：加强新农村建设，改善农村生产生活条件的项目；促进社会经济协调发展，解决贫困及地区发展不平衡的项目；与环境保护、生态建设有关的重大
40、项目；交通、水利等重大基础设施建设项目；加强民生建设，维护人民群众生命财产安全和切身利益的建设项目；推动创新型国家建设，促进信息化及产业升级结构调整的项目；其他重大专项建设项目。,68,1、政府直接投资的领域政府直接投资项目，也就是财政性无偿拨款项目，应为具有公益性质的非经营性项目。在传统的资金供给体制下，财政投资是采取无偿拨款方式进行的，即每年的财政投资资金按部门归口切块分配和按地区切块分配，由各部门各地区根据当年安排的计划投资项目，通过行政体制层层下拨到每一个具体建设项目。各部门和建设单位无偿使用，财政部门负责对财政投资的使用进行监督管理。,二、政府直接投资项目的审核评价,69,这种投资方
41、式的优点，有利于所需资金的及时到位，保证建设顺利进行，借助于公共财政投资，可使政府获得所有者的产权地位，并可集中国家有限财力进行重点工程建设，是那些具有较大社会效益而无财务效益的投资项目的主要投资方式。但这种方式由于对财政资金无偿使用，因此容易引起建设单位盲目争项目，争投资，从而忽视了对投资项目的可行性分析，造成财政资金使用上的低效或无效，同时也会造成投资资金使用上的浪费，不利于使用单位管好用好投资资金，提高财政资金的使用效益。在新的投资体制下，政府财政直接投资的范围应受到严格限制。,70,政府财政拨款主要用于公共性、基础性和公益性项目的投资，主要包括政权基础设施建设，社会公益项目以及没有直接
42、经济收入的公共基础设施项目，重点包括：（1）国防军工、基础邮政、防灾救灾、卫生防疫、大江大河治理、重大科研计划、消防、公共博物馆和图书馆等提供纯公共产品的项目。（2）生态建设和环境保护项目，解决环境保护和可持续发展方面的建设投资。我国生态和环境破坏仍在继续，水土流失、土地沙化和退化仍在发展，近海海域污染问题日益突出，城市污染日益严重，必须加大资金投入。,71,（3）教育投资。促进教育水平的提高是提升就业人口素质、适应经济全球化、降低失业率的重要手段。普及义务教育是中央政府对贫困地区教育事业宏观调控的重要承诺。财政拨款教育投资应重点投向扶持贫困地区、边远地区和县以下农村地区的基础教育，从根本上改
43、善这些地区中小学校的办学条件，向农村义务教育方面倾斜，重视与基础教育发展相关的基础设施建设投入。,72,（4）农村基础设施投资。我国城乡差别由来已久，不仅仅表现在农民与城镇居民收入的差距上，还表现在农村与城镇生活的各个方面的不平等。政府在加大城市基础建设的同时，应重视农村基础设施建设，努力缩小城乡差距，这是解决“农民、农业、农村”问题的重要举措。（5）社会保障领域投资。包括再就业工程、推进医药卫生体制改革等方面的投资。,73,（6）公共医疗卫生体系、基层政权和公检法司设施等方面的投资，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、政法机关、人民团体的基础设施项目。（7）其他，如煤矿安全改造、采煤
44、沉陷区治理等方面的投资，文化、卫生、体育、社会福利等社会公益事业投资，以及政府直接举办的没有直接经济收益的非经营性其他投资项目。,74,2、政府直接投资项目可行性研究报告的编写,对于使用政府财政拨款的投资项目，项目单位应委托符合资质的工程咨询机构编制项目建议书和可行性研究报告。可行性研究报告的内容一般应包括以下章节：项目概况；可行性研究的主要依据；项目需求及目标分析；项目建设选址；项目建设方案；外部配套条件分析；项目实施方案（含实施进度计划、项目法人组建方案、招标方案、实施代建制方案等）；土地利用与移民安置方案；环境影响评价；投资估算；资金筹措方案；费用效果分析；社会影响分析；风险分析；结论和
45、建议。,75,3、政府直接投资项目可研报告的审查,项目审批机关在审批可行性研究报告时，应审阅有关法律、法规和文件规定应提交的相关附件。对项目单位编制的可行性研究报告，项目审批机关应根据需要委托有资质的工程咨询机构和专家进行评估论证。咨询评估机构应对出具的评估论证意见承担相应责任。财政拨款直接投资项目的建议书编写和评估，应参照可行性研究报告的内容并有所侧重，同时可进行适当简化。,76,评估依据应为符合资质要求的工程咨询机构编制的可行性研究报告、规划部门的规划方案审查意见和相关部门建设规范标准。根据项目情况，还应将土地预审意见、环评批复等作为咨询评估的依据。对于行政事业单位办公业务用房项目、政法设
46、施项目、社会事业项目和其它相关项目，在评估论证中要严格把握按照国家相关建设规范标准执行。应在规划控制指标范围内尽量优化设计方案。,77,1、以资本金方式投资的政府投资项目类型带有显著外部效益，具有明显公益性特征，具有一定的经济收入但收入不足以弥补投资成本的准公共产品项目，如高速公路、城市道路、学校教育、医疗卫生、公有住房、环境保护等项目；以铁路、电信、地铁、供水、污水处理、垃圾处理、广播电视等为代表的自然垄断行业项目。这些项目的产品和服务或具有排他性，或具有竞争性，消费者愿意直接付费，具有一定的收入来源，但由于存在着超额需求，收入难以弥补全部成本支出。,三、政府资本金注入项目的审核评价,78,
47、2、资本金注入项目特点,和政府直接投资项目一样，采用资本金注入方式的政府投资项目，需要编制项目建议书和可行性研究报告，报送政府审批机关进行审批。审批机关根据需要，委托符合资质要求的咨询评估中介机构对项目建议书或可行性研究报告进行评估论证，特别重大的项目实行专家评议制度，审批机关根据评估论证及专家评议的结果进行项目审批。,79,资本金注入方式与直接财政拨款投资、投资补助、财政贴息及主权信用借款转贷等政府性资金投资项目的显著区别在于，政府投入的资金应行使相应的股东权益。政府一般不直接以股东的身份参与项目投资建设，而是通过授权投资的机构或部门组建的具有投资职能的投资公司来代为行使政府财政投资的股权，
48、作为政府投入资本金的出资人代表。,80,由于政府在市场经济运行体系中的角色定位与一般投资者明显不同，即使是以资本金的方式注入，政府投入的资金也不应该以盈利为目的，不应该象商业性的股东那样通过资本金的注入来谋求获得投资回报，并以追求股东价值最大化作为资本金投入的目的。这就决定了政府资本金注入的投资方式具有其特殊性。政府投入资本金的主要目的就是希望通过企业化运作的方式，吸引更多的其他投资者参与到具有公益性质的项目投资建设，使具备一定经营条件的准公益性项目的投资主体能够多元化，提升项目进行市场化运作的财务生存能力。,3、政府资本金注入项目投资方式,81,政府以资本金注入方式进行投资建设的项目，其资本
49、金可以完全由政府出资，其余部分的资金通过银行贷款等方式解决，但更多的是由政府部门与企业共同出资来为项目筹集资本金。根据投资体制改革要求，各级政府要创造条件，通过引入市场机制，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设，以充分发挥政府投资的效益。,82,政府注入的资本金，可以采用多种方式行使股东权益。比如：与其他商业性投资者一样，按照同股同权的原则行使股东的决策权、收益分配权等，一般适用于投资收益水平较高的项目；政府完全放弃投资收益权，仅行使股东参与重大问题决策的权力，适于收益水平较差的项目；,83,政府有限度地让渡资本金收益分配权，如在一定年限、以一定比例放弃
50、，以确保参与项目投资的其他企业能够获得合理的投资回报；政府对部分工程进行投资建设（如地铁项目的隧道开挖及轨道铺设部分），并行使相应的股东权益，同时将相关工程租赁给相关企业进行运营等等。具体方式应根据项目的具体情况进行详细策划论证。以资本金注入方式投入的政府性资金，要确定出资人代表。国家应结合政府投资条例的制定，逐步完善政府股权投资的法规制度，对于资本金注入的方式、股权的确认、股权权益的行使等进行明确规定，以确保政府投资权益及公共利益不受损害。,84,4、政府资本金注入项目可行性研究报告的编写,对于采用资本金注入方式进行投资建设的政府投资项目，往往投资规模较大，可行性研究报告的编写内容要求较为复
