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1、耕地占补平衡制度存在的问题及完善建议收稿日期：2013-04-22作者简介：岳永兵（1981-），男，河北省武安市人，中国国土资源经济研究院助理研究员，管理学硕士，研究方向：土地经济与资源经济。岳永兵1，刘向敏2（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国地质大学土地科学技术学院，北京 100083）摘要：现行的耕地占补平衡制度存在缺少长效监管和激励机制、忽视生态环境保护、倚重后备资源开发等问题，由于后备资源的限制，一些省份在不久的将来将难以实现耕地占补平衡是对目前制度的最大考验。在总结地方实践经验和改革诉求的基础上，提出建立补充耕地质量建设与管理激励机制、耕地占补平衡与生态协调
2、发展机制、跨省域耕地占补平衡机制和以质抵量、异地保质的占补平衡新途径五点建议。关键词：耕地；占补平衡；跨区域；以质抵量；异地保质 中图分类号：F061.6； F301.0 文献标识码： C 文章编号：1672-6995（2013）06-0000-001 我国耕地占补平衡制度的演进耕地占补平衡作为耕地保护的一项基本制度，是基于我国特殊的土地国情而制定的，对于遏制耕地锐减、实现耕地总量动态平衡目标和保障国家粮食安全具有重要意义。1.1耕地占补平衡制度的提出1997年中共中央、国务院发布关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知，首次提出了实行占用耕地与开发、复垦挂钩的政策，并于1998年将“耕地占
3、补平衡”写入了土地管理法。国土资源部在1999年和2001年分别发布了关于切实做好耕地占补平衡工作的通知和关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知，对耕地占补平衡工作中涉及的相关问题予以明确。1.2耕地占补平衡制度的完善耕地占补平衡过程中重数量平衡、轻质量平衡成为困扰这一制度有效落实的最大障碍。针对问题国家出台了一系列措施：2004年国务院关于深化改革严格土地管理的决定提出，补充耕地的数量、质量实行按等级折算。国土资源部从2005年着手开展此项工作，2007年全国30个省区市（不含西藏）完成了折算基础工作，并决定开展补充耕地数量质量按等级折算试行工作，为全面推行折算奠定基础。2006 年还把
4、按等级折算纳入到耕地占补平衡的考核指标中。为更好地落实耕地占补平衡制度，党的十七届三中全会又提出耕地实行先补后占。2009年开始，农业部和国土资源部两部门协作加强补充耕地质量验收管理，农业部在山西、辽宁、湖北、广东、四川、甘肃6省开展了补充耕地质量验收评定试点，并逐步由试点向示范推广转变。1.3耕地占补平衡制度的创新国土资源部在2009年出台的关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知提出：有条件的地区可积极探索耕地占补平衡市场化运作方式。近些年，地方上也在积极探索耕地占补平衡指标市场化交易，浙江、广东、江苏等地针对在县、市范围内无法实现耕地占补平衡的情况，在全省范围内实行了异地占补平衡指标市场化
5、交易政策，提高耕地开发补充的效率，并且取得了不错的效果。2012年出台的保发展保红线工程2012年行动方案中，就包含总结各地耕地占补平衡指标市场化交易实践，出台相关管理办法的内容。2 耕地占补平衡制度存在的问题从耕地占补平衡制度的演进可以看出，自政策实施以来国家一直致力于确保数量和质量的双平衡，并采取了针对性措施，补充耕地的质量也有所提高，但并没有达到预期的效果，政策本身及在执行过程中仍存在一些问题。2.1保证补充耕地“质量”平衡缺少长效监管和激励机制我国耕地占补平衡一直以“约束性”和“建设性”为主，对“激励性”重视不足，耕地占补平衡政策的实施主要由地方政府负责，补充耕地的质量监管主要来自于国
6、家层面。由于农业利益比较低，地方和农民缺少动力去开展耕地占补平衡工作，国家又缺少有效的监管手段，以致出现“占多补少”、“占优补劣”的情况。补充的耕地在验收时注重地形部位、土壤质量、灌排设施、田间道路及周边污染等情况，对于使用权分配、后期培肥与耕种缺少考虑，有些补充的耕地因交通不便、灌溉条件不理想等原因，抬高耕种成本，以致没有投入生产或处于粗放利用状态。2.2耕地开发过程中缺少对生态环境保护影响的评价机制长期以来，一些地方为追求耕地面积数量上的平衡，忽视了开垦荒地对环境的影响，盲目地进行耕地开发，“围湖造田”、“毁林造田”、“侵占河床”，甚至在生态环境脆弱区和保护区开垦耕地，严重破坏生态环境，易
7、造成水土流失、洪涝灾害，致使新增耕地承受自然灾害的威胁，无法耕种。出于生态环境保护的目的，我国实行了退耕还林、还草、还湖等政策，自政策实施以来，约有1.43亿亩耕地变为林地，而这其中不乏因耕地占补平衡新开发的耕地。 2.3补充耕地过分倚重后备资源的开发补充耕地主要有土地整理、土地复垦和土地开发三种渠道。从我国土地开发整理潜力的构成看，土地整理比重最高（600万公顷），占到45%；其次是土地开发（586.67万公顷），占44%；土地复垦（153.33万公顷）占11%1。而1997年以来补充耕地来源同后备潜力结构十分不匹配，大部分来自于土地开发，占到补充耕地的63%，土地整理只占20%。全国有23
8、个省（市、区）开发未利用地占到补充耕地的50%以上。开垦耕地对环境影响较大，地方热衷于土地开发的主要诱因是相对较低的成本，以2008年数据为例，增加1公顷耕地的投资为土地整理11.85万元、土地复垦11.13万元，而土地开发仅为5.63万元。2.4将补充耕地范围限定在省域内影响资金的使用效率补充耕地成本存在明显的地域差异，以北京、浙江、广东三省为例，2008年这三个省土地开发、土地整理和土地复垦的平均成本为12.46万元/公顷、73.01万元/公顷和52.47万元/公顷，分别是全国平均值的2.2倍、6.2倍和4.7倍。如果把这三个省的资金投到后备资源充足的省份，将获得更多的耕地补充量。现行制度
9、将补充耕地范围限定在省域内，造成部分地区用大把的资金投入换来少量的耕地，耕地开发成本低廉的偏远地区，由于缺乏资金投入，潜在耕地资源无法开发利用，数据来源于国土资源综合统计年报（2008）资金和资源没有在全国范围内得到有效配置。2.5补充耕地数量“以多折少”不利于耕地质量的提高为确保农业综合生产能力不降低，现行制度规定，补充耕地无法达到被占用耕地等级的，须按等级折算增加补充耕地面积，不允许以补充高质量耕地为由减少补充耕地数量。由于建设占用的大多是质量较好的耕地，补充的耕地质量和产出率与之相差很大，往往需要增加耕地面积来实现“产能平衡”，这样就造成高等级耕地减少，低等级耕地不断扩张。除了上述问题，
10、个别省份因资源禀赋问题而无法实现耕地占补平衡将是现行制度面临的最大挑战。据测算，到2015年，浙江、北京、上海、贵州、云南5省市的耕地后备潜力将消耗完，无法实现省内耕地占补平衡2。现实情况要求在继续完善和有效落实耕地占补平衡制度的同时，必须对政策作出重大调整，以适应社会经济发展的实际。3 完善耕地占补平衡制度的实践探索及改革诉求3.1耕地占补平衡指标市场化交易在实践中不断完善继浙江、广东、江苏等省份试验省内占补平衡指标交易之后，安徽、成都、内蒙古等地在耕地占补平衡指标交易市场建设、交易指标的使用及管理等方面进行了积极探索。安徽将全省耕地占补平衡指标纳入异地调剂补充耕地指标储备库，统一管理。成都
11、出台了耕地占补平衡指标登记和使用管理暂行办法和建设用地指标和占补平衡指标交易监督管理暂行规定，对耕地占补平衡指标的取得、登记、管理及交易监管做了明确规定，并在农村产权交易所公开交易。3.2提高耕地质量等级折抵耕地占补平衡指标初步得到认可以耕地“产能平衡”替代“数量平衡”，将以往以后备资源开发为主转向以土地整理和土地复垦为主,通过中低产田改造，提高耕地产出率折抵耕地占补平衡指标。贵阳市乌当区从2005年开始进行此项探索，目前，这种做法已得到相关部委的支持，2012年1月，国务院下发的关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见中提到：支持探索通过土地整理提高耕地质量等级折抵新增耕地占补平衡指
12、标的途径。3.3寻求跨省域耕地占补平衡地方积极争取试点机会现行土地管理法规定个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地数量的，经国务院批准，可进行易地开垦。此项规定为跨省域耕地占补平衡留下了口子。国土资源部曾经允许上海在新疆进行过跨省耕地占补平衡的试点，东部地区一直在努力争取获得试点的机会，杭州、义乌等城市曾与外省达成过跨省耕地占补平衡的意向，但受到政策限制而搁置。2012年6月南方某省报国土资源部的土地管理制度改革方案(送审稿)中就含有跨省耕地占补平衡的内容，希望在政策上能有所突破。 耕地占补平衡指标的市场化交易、跨省域占补平衡、“以质抵量”是地方对于改革和完善
13、耕地占补平衡制度的主要诉求，其核心思想也是与“保护耕地、保障国家粮食安全”的政策设计初衷是相符的，代表了耕地占补平衡制度发展的基本方向，国家应在地方改革诉求的基础上，及早从宏观层面明确政策的走向。4 改革和完善耕地占补平衡制度的建议4.1进一步完善现行耕地占补平衡制度4.4.1建立补充耕地质量建设与管理激励机制建立补充耕地保护的经济补偿机制，参考地方建立耕地保护经济补偿机制的经验，在全国推行补充耕地经济补偿机制，将补充耕地的后续质量建设费用纳入耕地占用成本，对于新开垦耕地的所有权人和使用权人在一定时期内发放“新增耕地耕种和管护补助费”，增加地方和农民做好占补平衡和耕种补充耕地的积极性。在坚持“
14、以补定占”的基础上，实现“以耕定补”，进一步完善补充耕地质量验收的程序。把补充耕地的有效耕种列入验收条款，补充耕地要有承包经营合同才能验收，在合同中注明耕地的承包人、耕地等级、保护耕地的经济补偿标准以及耕种一段时期后耕地应达到的等级水平，确保补充耕地的持续耕种。4.2.2建立耕地占补平衡与生态协调发展机制依托耕地后备资源状况调查成果，坚持因地制宜、适度开发、环境保护优先的原则，对后备耕地资源的开发进行严格论证，确保不会对生态环境造成影响。将补充耕地主要途径转移到土地整理和复垦方面，使补充耕地来源与土地开发整理潜力相吻合。田间道路沟渠整治、平整归并零散地块、建设用地整理复垦、废弃矿区复垦及农村人
15、口减少腾出的建设用地的复垦应成为今后补充耕地的主要途径。4.2稳步推进耕地占补平衡制度改革4.2.1探索跨区域的耕地占补平衡机制总结提炼地方占补平衡指标交易的做法与经验，建立以市场为核心的耕地占补平衡指标交易机制，确保指标在省域内的优化配置。在此基础上开展跨省域耕地占补平衡试点工作，可先在浙江、上海等占补平衡压力较大的省份和国家重点建设项目开展试点，进行相关政策储备，待时机成熟后逐步推广，并最终建立全国耕地占补平衡指标交易中心，实现耕地资源与补充耕地资金在省际间的优化配置。4.2.2探索以质抵量实现耕地占补平衡新机制我国耕地质量等别总体偏低，优、高等地仅占耕地总面积的33%，通过改造中低产田提
16、高粮食产量的潜力巨大。实行耕地占补平衡政策的初衷是为了保证粮食安全，通过改造中低产田，同样能达到保障粮食安全的目的，而且改造中低产田的投资较少，成本仅为垦荒造田成本的1/33。可借鉴贵阳实践经验，在不碰触耕保红线的前提下，在耕地占补平衡任务中划出一定的比例进行以提高耕地质量等级折抵耕地占补平衡指标的试验，探索耕地占补平衡新途径4。4.3.3探索“异地保质”占补平衡机制基于我国耕地质量总体偏低的实际，可对补充耕地采用“异地保质”的做法，即补充耕地与占用耕地面积相符而质量有差距的，在做好补充耕地质量建设的同时，可试行提高其他地方（优先在省域内安排）耕地质量折抵产能的差距，在实现农业综合生产能力不降低的同时，逐步提高耕地质量等级。参考文献：1国土资源部.全国土地开发整理规划（20012010）Z.北京：国土资源部，2003 . 2张琳,张凤荣,薛永森,严良政.中国各省耕地数量占补平衡趋势预测J.资源科学,2007(6):114-119.3喻锋.对完善耕地占补平衡制度的几点思考J.国土资源情报,2011（10）:19-21.4徐艳,张凤荣,颜国强,安萍莉.关于建立耕地占补平衡考核体系的思考J.中国土地科学,2005（1）:44-48.
