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1、我省处理劳动争议案件裁审衔接情况调研报告（浙江省劳动仲裁院）裁审衔接是指劳动争议案件处理过程中仲裁机构裁决案件与人民法院审理案件之间的有效对接。这种衔接是两个不同执法主体对适用法律统一性问题的衔接，既有程序问题处理上的对接，也有实体问题处理上的对接。劳动争议案件处理为什么存在裁审衔接问题？这是由我国劳动争议“一调一裁二审”体制决定的。即劳动争议发生后，双方当事人在自行协商无果后可申请调解，调解不成的可申请仲裁，对仲裁结果不服的可向人民法院起诉（注：一裁终局案件对劳动者诉权无限制，而限制用人单位起诉权），案件进入法院司法程序审理。其中协商和调解不是处理劳动争议的必经程序，当事人也可以直接向劳动争
2、议仲裁委员会申请仲裁，但仲裁则是起诉的前置程序，对仲裁裁决不服的，可以向人民法院起诉。近年来在劳动争议高发的形势下，我省各级劳动仲裁机构主动加强与法院的联系沟通，最大限度减少摩擦达到裁审之间的统一，取得了明显成效。一、我省推进裁审衔接的措施与做法1、建立裁审衔接联席会议制度，研究讨论重大问题。劳动仲裁机构与法院之间建立双方高层领导参与的联席会议制度，定期或不定期地召开会议，通报阶段性或突发性的劳动争议办案情况，增进裁审相互了解，共同商讨、协调劳动争议调解、仲裁和裁判中的重大事项，议定事项以会议纪要形式确认，经与会单位同意后印发执行。目前，我省各级劳动仲裁机构基本上都与当地法院建立了裁审衔接联席
3、会议制度，每年定期召开1-2次联席会议，研究分析形势，议定出台重大政策，明确下一步工作重点。如为应对解决“两法”实施后劳动争议大幅增长而裁审标准不统一问题增多的趋势，2009年上半年，省劳动仲裁院主动联系省法院民一庭就劳动争议处理裁审衔接问题进行多次磋商，最后通过联席会议制度就相关问题达成一致意见，专门出台了关于劳动争议案件处理若干问题的指导意见，为全省各级仲裁机构和人民法院更好更统一处理劳动争议提供了针对性较强的参考意见。2、不定期召开业务研讨座谈会，研究解决具体问题。建立裁审衔接机制的一个重要目的是促进仲裁机构与法院之间统一劳动争议裁审标准。因此各地裁审衔接制度的重要内容之一便是裁审联合进
4、行劳动争议案件处理业务调研、研讨和座谈，特别就“两法”实施背景下的新问题、新情况，如案件的不予受理、逾期受理、逾期裁决向人民法院起诉、部分一裁终局案件告知救济途径的表述、一裁终局案件的执行立案、裁决先予执行等的法律适用达成一致意见，为新法在最基层一线的顺利实施提供了保证。杭州、宁波、嘉兴、湖州等市级仲裁机构都积极与当地法院加强座谈沟通，并就劳动争议案件具体问题处理出台了会议纪要，解决了部分裁审衔接难题，为基层一线执法提供了方便。有些劳动仲裁机构与人民法院还建立了裁审动态信息交流平台，双方通过该平台共享具体案件已达成一致的裁审意见。3、建立裁审联动协作机制，不断提升劳动争议处理效能。建立裁审衔接
5、机制的地区，仲裁机构和人民法院之间联动协作，充分发挥仲裁、诉讼各种法律程序的优势。一是办案中的联动协作。完善案卷复印、调阅制度，对于法院调阅仲裁机构案卷的，仲裁机构积极协助。对于仲裁机构依职权或依当事人的申请，函告人民法院协助证据保全、财产保全、暂停执行或提供其它协助的，法院也积极支持。二是执行中的联动协作。仲裁机构与法院之间建立劳动者权利兑现保障机制。仲裁机构在处理重大案件时，及时向法院通报案件的处理进程和当事人是否有过激行为等关键信息，便于法院适时采取查封、冻结措施；人民法院在执行其他案件中发现有劳动争议隐患的，亦会预先告知仲裁委并预留好职工工资等款项。三是结案后的反思改进。宁波市仲裁机构
6、与人民法院之间对法定一裁终局、先予执行、财产保全等程序进行定期梳理与总结，确保仲裁与诉讼两个阶段的业务操作上的衔接顺畅。有些法院主动将企业申请撤销终局裁决案件所做出的民事裁定书汇总后提供给仲裁院，对仲裁机构反思检讨全市仲裁机构作出的终局裁决存在的问题并采取措施进行改正起到了很好的促进作用。四是裁审联合培训业务人员。如省本级和杭州、湖州等市在仲裁员培训班中邀请法院资深法官对仲裁员进行授课；法院在业务培训中，也邀请资深仲裁员授课，相互交流对重要法律问题的理解和实际操作办法。4、强化劳动争议调解，从源头上减少裁审不一致。劳动争议在调解环节解决了，就不必进入仲裁或诉讼阶段，这既节约了公共资源，减轻了当
7、事人讼累，又以最佳途径解决了裁审衔接问题。这几年来，我省始终坚持调解优先，全省各级调解仲裁机构每年处理劳动争议10万余件（名列全国第3位），90%以上案件以和解或调解的方式结案，真正做到了案结事了，实现了劳动关系双方共赢。一是健全基层调解网络，方便群众就地处理。当前全省98%乡镇、街道和经济发达的村、社区以及50%以上规模企业已建立了劳动争议调解委员会，有上万名专兼职调解员从事日常调解工作，每年调解劳动争议6万件，调解成功率达93%以上。基层调解组织的健全，从根本上预防和减少了劳动争议进入仲裁或诉讼环节；二是强化仲裁案前调解，坚持案件处理全过程调解。各级仲裁机构都强化争议立案前、立案后、审理后
8、和结案前各个环节的调解，不放松一丝的机会。2008年“两法”实施后案件量虽大幅增长，每年全省仲裁机构立案数均在近4万件（全国第5位），但75%以上的劳动争议都以调解或和解方式结案，使大多数案件在仲裁环节得到终结；三是加强仲裁机构建设，提高案件质量。劳动争议在仲裁环节得到了合理公正处理，当事人就会息诉。近年来我们狠抓全省劳动仲裁机构实体化建设，并于2011年6月率先在全国实现仲裁院全覆盖，优化了仲裁员素质，提高了仲裁机构职业化、专业化水平，现全省每年以裁决方式结案的案件不到1万件，其中不服仲裁起诉法院的不到30%，仲裁办案质量还是较高的。5、立足长远，推进裁审衔接制度法制化。我国建立的劳动争议处
9、理体制决定了裁审衔接问题长期存在。当前由于劳动争议的复杂性，法律对仲裁与诉讼对接制度的规定不具体明确，造成仲裁机构、人民法院自身和相互之间理解不一，做法也不统一。各地仲裁机构与法院建立的裁审衔接沟通协作制度，因不是法律规定，实际执行中因人而异，效果一般。近年来我省积极推进仲裁地方立法，我们在起草修改浙江省劳动人事争议仲裁条例（草案）中，专门把“裁审衔接”作为一个章节来规定，重点就诉讼管辖、诉讼对接、一裁终局、信息共享等方面作了具体规定，在法律上明确职责，减少裁审摩擦，促进法律的统一适用。二、当前我省裁审衔接存在的主要问题我国劳动争议处理体制不同于普通民事案件程序的特别规定，以及立法严重滞后的因
10、素，裁审衔接问题由来已久。1、认识上的差异。裁审衔接涉及仲裁机构和人民法院两个系统，而这两个执行主体又是相互独立的，难免在执法思想和具体理解法条上有不同认识和见解。作为劳动仲裁机构，名义上是由三方机构组成，但实际是属于人力社保部门主管的准司法机构，是我国专门处理劳动争议的一个法定机构，有较高的专业程度。不少劳动仲裁机构和仲裁员都认为，仲裁机构处理劳动争议是最合适、最有权威的，对法律与政策的理解是最到位的，因此处理劳动争议只要走好自己的程序就行，完全不必考虑法院的规定和法官的想法，如要建立裁审衔接，也是法院要听从仲裁机构的意见办理。但不少法院和法官则从专业性及最终决定权出发，认为法院是处理各类民
11、间纠纷的专业机构，法官是处理案件的专门法律人士，法院是执行法律的最高权威，同时劳动争议处理最后不是由仲裁机构说了算，而是由法院说了算，因此法院没必要与劳动仲裁机构进行联系，仲裁机构也要在法院指导下办理案件。2、体制上的不畅。我国现行劳动争议处理体制，对裁审关系的安排采用的是“先裁后审、一裁二审”模式。此模式，无论其设计的初衷如何，时至今日，其优点已不再明显，而弊端则已逐步显现。最重要的有两点，一是处理周期冗长化，不利于及时有效保障劳动者的基本权利。当前劳动争议处理模式，相较于普通民事案件而言，多了一道程序，在复杂程度同等的情况下，处理的周期更加冗长。而劳动争议一般以小额、简单争议居多，同时又与
12、劳动者的生活、生存有着直接的关联，因此，劳动争议的处理更应追求简便、快捷、灵活。冗长的处理周期，导致劳动争议机制在形式上成为三审终审制，不利于劳动者尽快实现自己的正当利益。如一个劳动关系有分歧的工伤赔偿争议，要进入劳动关系确定和工伤赔偿申请两次仲裁及法院审理，到最终裁判出来，按正常程序至少要二年左右，因此一般的劳动者承受不起，只能选择私了或放弃。二是仲裁、审判同质化，弱化了仲裁的快捷功能。劳动争议仲裁和审判两种不同性质和特征的程序逐渐趋同的进程。先裁后审的制度安排，客观上要求仲裁程序与审判程序的衔接，导致社会评价仲裁的标准发生了偏移，偏离了劳动争议仲裁的本质属性，习惯于用评价审判活动的标准评价
13、仲裁活动，并且在仲裁机构行政化的背景下，这种评价标准的偏移，对仲裁机构本身的活动产生了深刻的影响，劳动争议仲裁本应有的简便、快捷、灵活等有利于弱势群体的特征被弱化，诉讼化倾向则越来越明显。3、资源上的浪费。一方面由于仲裁裁决的法律效力的不确定性，当事人往往把仲裁当作程序义务，劳动争议经仲裁裁决后可能会进入诉讼程序，这使仲裁程序形同虚设。而仲裁机构作出的仲裁裁决，在当事人向法院起诉后，即不发生法律效力，法院须根据民诉法的规定对劳动争议案件进行重新审理。而要重新查清案件事实，或许法院会重复做仲裁机构做过的工作，这无疑是一种浪费;但若法院不重复做工作，直接认定仲裁机构确定的事实证据，又会导致法院的诉
14、讼程序流于形式。这种“双不赢”的局面，使得不管法院的审理结果是维持还是改变仲裁裁决，都将使前面大量的仲裁工作化为乌有，极大地浪费人力、财力和司法资源。另一方面“一裁二审”涵盖了劳动仲裁机构和法院两个部门，劳动仲裁机构和法院是各自独立的不同系统，处理程序和法律适用上有所不同，劳动争议进入诉讼程序后，原先仲裁阶段的工作完全无效，所有诉讼活动得重新开始，同一案件重复处理，白白浪费资源。4、程序上的缺陷。即仲裁机构和人民法院在处理劳动争议程序上有不同的规定，在一些程序的衔接上存在欠缺。如在劳动争议管辖范围上有不同意见。主要是社会保险问题，大致有三种情况：（1）单位未依法缴纳保险造成劳动者待遇损失的；（
15、2）应缴未缴而劳动者要求补缴的；（3）保险缴纳基数不足的。劳动仲裁机构除第（3）情况不予受理外，对其他社会保险争议都予受理。而法院只认可第（1）种是应受理的劳动争议，对其他二种情况认为应属于政府行政部门执法处理，不属司法管辖的范围。这样对第（2）种案件仲裁机构处理后，当事人不服起诉到法院的，法院却不予受理，可以说在法律上限制了当事人的诉权。再如当事人起诉后又撤诉的，仲裁裁决的法律效力问题。当事人不服仲裁裁决在法定期间内向法院提起诉讼，一审期间又撤诉，则仲裁裁决的法律效力如何？一种观点认为，仲裁裁决因当事人的起诉而失去效力,当事人撤诉后，双方争议即恢复到仲裁裁决作出之前的状态。另一种观点认为，当
16、事人不服仲裁裁决提起诉讼后又撤诉，仲裁裁决即发生法律效力。5、实体上的冲突。由于劳动法是一部提纲契领式的法律，对于很多细节问题的规定常常散见于一些部门规章以及政策性文件中，法院与劳动仲裁机构在适用法律上完全是两种不同的思路。法院是按普通民事案件的审理方式来处理劳动争议，多数法官熟悉民事法律法规，但不太熟悉劳动争议的特点以及相应的劳动法律法规规章。甚至有的法官适用民法通则和合同法来处理劳动争议案件。由此可能导致仲裁机构和法院依据不同的法规对同一劳动争议案件作出不同的判定，仲裁程序和诉讼程序不能很好的衔接。同时，劳动仲裁机构在裁决案件中大量适用的是政府部门规章和政策性文件，而法院对规章以下的规范性
17、文件是参照执行，也就是说可以不执行。这样因适用具体法律政策条文的不同，直接导致了同一案件实体处理上的差异。如事实劳动关系终止问题，劳动仲裁机构是按原劳动部相关规定执行，当事人双方都有权提出终止，单位提出终止的才支付经济补偿金。但不少法院则是按口头劳动合同处理，执行劳动合同法相关解除合同规定，这样处理结果就有可能完全不同。三、加强裁审衔接长效机制建设的几点建议1、深化认识，增强裁审衔接的责任感和紧迫感。当前加强裁审衔接工作具有紧迫的现实意义和必要性。首先，这是“一裁两审”制度的本质要求。它体现裁审各自的独立性，两者的相对独立不仅表现在机构的独立上，同时这种独立也是法理、法治的要求，是当事人权益得
18、到及时公正维护的重要保障；它强调裁审相互的协作性，做到尺度统一、配合密切，有利于及时化解争议和树立仲裁与诉讼的公信力；它要求充分发挥仲裁高效便捷和诉讼程序严谨的特点，更能体现法律的公正性和权威性。其次，这是提高办案效能的客观要求。既进一步提高办案质量，让当事人心服口服，案结事了，也进一步减少进入法院的案件量，减轻法院压力；也进一步提高办案效率，畅通仲裁和诉讼之间的衔接机制，缩短案件处理周期，使有限的司法资源能够更加及时有效地为当事人服务。再次，这是改进仲裁机构和法院自身工作的现实要求。在当前劳动争议案件总量高位运行、案件复杂化程度不断提高等严峻形势下，加强裁审衔接、协同配合地做好劳动争议处理工
19、作是改进我们自身工作的现实需要。仲裁机构要增强对法律法规的理解和运用能力，提高办案水平和办案质量；法院要加强与仲裁机构的办案沟通，共同研讨一些疑难问题，适时通报相关案件的处理情况，共同提高办案水平。2、探索创新，完善劳动争议裁审衔接体制。对当前我国劳动争议处理体制如何改革，理论界中有三种模式选择。一是“只裁不审”模式。即劳动争议发生后，当事人可以申请劳动仲裁，但是不能向人民法院申请诉讼即进入诉讼程序。这种模式具有以下优势：第一、使劳动争议处理环节减少，劳动争议处理周期缩短；第二、赋予了劳动仲裁裁决的终局效力，增加了仲裁委员会的权威性；第三、使法院系统的负担减轻。但是这种模式与公民最终享有司法救
20、济权的原则相违背，当人们的民事权利受到侵害时，无法寻求司法救济途径，这是此模式的最大缺陷。二是“只审不裁”模式。即劳动争议发生后，当事人不经过劳动争议仲裁委员会仲裁，直接由人民法院审理的诉讼程序。这是借鉴德国的劳动法院的模式。这种模式优势是：第一、减少劳动劳动争议的处理环节；第二、司法机关与行政部门分离，有助于劳动司法的独立；第三、增强劳动争议案件处理的权威性；第四、符合人们在选择法律救济途径是对司法的偏好大于对仲裁的偏好的国情。当前我国的基本国情决定暂时还不能撤销劳动仲裁机构，如果没有仲裁程序对劳动争议数量的分流，劳动争议全部都由法院审理，在法院未增设机构编制、设置专门审判庭的情况下，将根本
21、无法承受数量远超过一般民事纠纷的劳动争议案件。当然，如能借鉴德国为代表的设立专门的劳动法院之模式，即将劳动仲裁机构改造成劳动法院，专职负责劳动争议处理，将是不错的选择。三是“或裁或审，各自终局”模式。“裁审分离”是指劳动争议发生后，当事人可以选择劳动争议仲裁或诉讼的任一途径解决劳动争议，若当事人选择了劳动争议仲裁程序，而将不能进行诉讼程序，若当事人选择了诉讼，则不能进行劳动争议仲裁程序。“各自终局”是指不论是劳动争议仲裁还是诉讼程序，都有终局的法律效力，若有一方当事人不履行裁判，另一方当事人就可以向人民法院申请强制执行。当前改造裁审关系最现实选择应是有条件的“或裁或审、各自终局”模式，即有一类
22、小额给付争议和适用劳动标准的争议直接由仲裁机构主管，实行一裁终局;其余则依当事人的选择决定由仲裁和法院主管，以使争议案件实现合理的分流。凡选择仲裁的，须有争议发生后形成的协议，无该项协议的，则由法院主管并依现行诉讼程序规则进行审理。这样裁审互相分离，各自独立，有利于加快争议案件的处理周期，也有利于发挥仲裁机构灵活快捷的功能。3、完善立法，实现裁审之间的无缝对接。当前劳动仲裁机构和法院在程序和实体上适用法律的差异所造成裁审衔接不畅的一个重要原因，是法律对劳动争议裁审衔接的规定不具体、不明确或者没有规定。因此，加强劳动争议立法，完善劳动争议处理机制，是减少裁审衔接摩擦，加快劳动争议案件处理的重要途
23、径。一是建议修改劳动争议调解仲裁法，增加劳动争议处理裁审衔接方面的专门规定；完善劳动争议处理机制，实现仲裁或法院审理各自终局制，进一步缩短全过程办案周期。二是建议人力社保部加强与最高法院的联系沟通，就突出的程序和实体问题的具体适用出台规范性指导意见，方便基层一线办案统一执法。三是我省加快推进仲裁地方立法，对劳动争议裁审衔接方面做出具体规定。4、提升能力，推进仲裁机构实体化建设。我国的劳动仲裁机构是人力社保机关的一个部门，长期以来，依托于行政机构和有限的行政编制，行政色彩相对较浓，以至于有不少地方在行政执法考核中将劳动仲裁也囊括其中，这与劳动仲裁的性质是不相符的。从世界各国的劳动仲裁实务看，仲裁
24、机构一般都是独立于行政部门而存在，享有较强的独立性和专业性，我国的劳动仲裁基于其特殊的行政体制，完全脱离行政部门在目前条件也不成熟，因此，可行的方案是改变仲裁委员会办事机构依托于行政机构的做法，切实推进仲裁委员会办事机构的实体化建设，真正建立起一个“有组织、有人员、有场所、有经费”的独立核算的仲裁办事机构，不断充实仲裁员队伍，尽可能强化仲裁的“准司法性”，弱化其行政色彩。我省虽已率先在全国实现了劳动仲裁院实体化建设的全覆盖，但是，要适应日趋复杂的劳动争议案件处理的需要，仍然任重而道远。比如，仲裁员队伍的职业化、专业化程度仍需进一步提高，现有的仲裁院建设需进一步做强做大做实，根据事业发展所需要的
25、仲裁员的职级制度尚有待研究和探索等等。5、加强协作，建立裁审衔接长效机制。由于法律规定的局限性和劳动争议的复杂多变性，建立裁审衔接长效机制势在必行。今后应重点加强以下裁审衔接工作：一是建立信息互通机制。裁审双方各自指定专人负责联系与沟通，及时传达双方日常的工作情况，发现问题即时召开碰头会研究解决；每季度互通案件处理情况，共同分析总结，要重点统计分析裁审不一致案件、仲裁裁决未被执行案件及原因，为下一步完善裁审衔接工作提供量化指标依据。对裁决结果不服而提起诉讼的案件，法院应及时反馈至仲裁机构。二是建立案件处理沟通机制。仲裁机构在处理复杂案件时，可咨询法院的意见建议；法院在处理经仲裁进入诉讼程序的案
26、件时，可查阅调解仲裁相关材料，了解仲裁过程和办案思路。对裁审不一致的，及时了解相关情况，找出具体原因。同时定期召开案件研讨会，剖析问题的本质，探讨法律理解，减少分歧，形成统一认定尺度，减轻当事人维权的成本；三是建立相互建议机制。法院与仲裁委之间建立相互提交建议书制度，就裁、审工作中的程序、实体、法律适用及工作制度、服务态度等方面提出有效建议，共同提高劳动争议案件裁审工作的质量和效果；四是建立业务交流机制。劳动仲裁机构和同级法院要定期互通业务指导文件、案件选编等资料，不断增强仲裁员、审判员业务水平。从交流师资和学员、共同开发培训教材等工作入手，逐步开展合作培训，合力提高仲裁员、审判员业务素质，提高案件处理能力。
