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1、浅谈我国土地征用补偿制度的历史演变进程 土地征用补偿制度的建立与发展，是同我国经济体制变迁、土地产权制度改革密切相关的，因此讨论我国的土地征用补偿制度必须与我国的经济发展、土地制度改革相结合.4.1.1新中国建立至改革开放前的土地征用补偿制度1950年6月24日中央政府政务院公布的铁路留用土地办法第五条规定:“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由路局通过地方政府购买或征购之。”最先提出了我国关于土地征用的相关法律概念。随后在11月21日中央人民政府政务院第58次政务会议通过并公布执行的城市郊区土地改革条例也提到了因市政建设需要征用土地的问题:“国家为市政建设及其他需要征用私
2、人所有的农业土地时，需要给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。”土改后农村的土地主要为农民私有，由于当时建设需要大量土地等原因，1953年12月5日中央人民政府通过了政务院关于国家建设征用土地办法)，这是新中国历史上第一部比较完整的土地征用行政法规，自此新中国的建设用地征地制度开始。该办法确认了国家建设征用土地的基本原则为:“既应根据国家建设确定需要，保证建设必须的土地，又要照顾当地人民的切身利益，对土地被征用者的生产和生活有妥善之安排。尽量利用荒地、空地，少征或不征人民的耕地良田。”同时规定的对土地征用的补偿标准是:“一般土地以其最近3年至5年产量的总值为标准，特殊土地应酌情变通处理;如果
3、有公地调剂，也须发给被调剂土地的农民迁移补助费。被征用土地上的附着物要按公平合理的代价予以补偿。”1954年宪法对国家建设征用土地办法给予了肯定，1954年宪法第13条规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其它生产资料实行征购、征用或收归国有。”1953年的国家建设征用土地办法中关于土地征用审批制度相对宽松，造成了土地浪费严重的现象;同时农业生产合作社运动遍及全国，农村生产资料所有制关系发生了根本变化，农村土地由农民私人所有转为集体所有。为了适应变化的需要，1958年1月，经全国人大常委会批准，国务院公布了修订的国家建设征用土地办法。修改后的办法放宽了省级人民委员
4、会在土地核拨方面的权限，并对用地申请核拨所应提交的附件要求更为严格;而在征地补偿标准上则有所降低，标准确定程序更加模糊。随着农业合作化运动的完成，我国土地所有权城镇土地归国家所有、农村土地归集体所有的所有制形成.此后几年，国家队土地征用政策趋向严格，1962年国家上收了征地审批权.由于“大跃进”、文革期间环境因素的影响，过于强调公有制而忽视了对财产权的重视，因此征地标准有所降低.回顾这一阶段我国土地征用补偿制度在原则上规定了是否给予补偿、补偿程序、辛卜偿标准。同时受1958年“大跃进”、60年代“三线建设”、70年代“大上军工项目”等政策指导，征地数量逐渐扩大，对失地农民的利益考虑较少。这些政
5、策是与满足当时国家建设需要的目的相适应的，农村暂时为国家工业化作出牺牲，把急需的资源从农村转移到城市的重工业部门，从农民手中转移到政府部门和城市。在这种政策思想的指导下，奠定了我国以后长期农民失地补偿较低的历史基础.4.1.2改革开放至今的土地征用补偿制度(一)第一阶段:1978年至1998年征地补偿制度法律规范化时期改革开放以后，我国开始了“以经济建设为中心”的经济建设活动。经济建设发展导致了对于土地需求的相应增大。同时，农村开始实行农村土地集体所有、家庭承包经营的新体制。为了适应经济形势发展的需要，1982年5月14日国务院公布了国家建设征用土地条例。该条例首次确立了土地征用制度的强制性，
6、规定“所征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权，”从而明确了土地所有权与使用权的两权分离。此外条例细化了征地补偿费的构成项目，明确提出征用土地的补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和农业人口安置费。这个补偿分类和范围被一直沿用至今。条例还规定了劳动力安置的途径主要有:农业企业、乡村企业、迁队或并队、农转非后城镇国有企业吸收劳动力。具体的操作征地机关享有自主决定权。国家建设土地征用条例使土地征用补偿的法律规范更具可操作性与透明性，但就其内容与实质而言，仍然维系了计划经济体制下的土地征用原则、辛卜偿标准与制度。1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过了中华人民
7、共和国土地管理法，将国家建设征用土地条例中的内容上升为法律，具体内容没有大的变化.1990年5月19日国务院颁布了中华人民共和国国有土地使用权出让和转让暂行条例，从而拉开了土地使用制度改革的序幕。1994年7月5日，中华人民共和国城市房地产管理法颁布。从此以后，城市土地走上了有偿使用的道路。然而城市土地使用改革的同时，农村土地用地制度改革却相对滞后，农村土地征用方面仍然基本沿用1986年的土地管理法(1988年曾进行修订)o由于农村经济体制改革的进行，在计划经济体制下被压抑的农村生产力被家庭联产承包责任制解放出来，到80年代中期已基本释放完毕。1978年至1984年间扣除物价因素的农村人均纯收
8、入年均增长为15.9%。随着经济和金融体制的改革与深化，80年代后期农村居民人均纯收入增速明显下降，当城市经济体制改革进行到实质性阶段以后，城乡居民收入差距明显拉大。而考察这一过程中的国家建设征用土地条例与1986年的土地管理法就征用土地的程序、审批权限、补偿费标准和安置途径等规定更具可操作性外，对于农村居民纯收入的变化并没有保持相应的敏感性，仍保持了旧的制度范式而没有体现出对农民权益的充分保障(刘俊，2008)(二)第二阶段:1998年至今1998年8月29日人大常委会通过了新修订的土地管理法，对土地征用制度作出了重大调整。新土地管理法增加了“土地用途管制”、“耕地占补平等”等制度，突出对耕
9、地的保护。与此同时，国务院、国土资源部出台了一系列配套政策和法规，形成了一套新的土地征用体系。新土地管理法收紧了土地征用的口子，取消了县市一级人民政府的征地审批权。强调保护人民利益，明确要求实行“两公告一登记”制度。在补偿标准上也作了调整，将原规定的各项补偿费用之和不得超过被征用土地前三年平均年产值的“二十倍”调整为“三十倍”.在征地主体上，要求必须实行政府统一征地，不允许用地单位直接与被征地的集体经济组织讨价还价.进入新世纪，伴随着城市化进程的加快，征地量再度出现高潮。大量耕地的占用造成了一大批失地又失业的农民。与此同时，农民收入增长缓慢，“三农”问题愈加突出，完善征地补偿制度再度成为关注的
10、热点。2004年3月14日第十届全国人大第二次会议通过中华人民共和国宪法修正案，第二十条规定:宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”从而从宪法的高度对于土地征用补偿予以肯定。2004年8月28日第十届全国人大常委会对土地管理法相应作了修改，将“征用”修改为“征收”。这些法律配套国务院以及国土资源部发布的一系列法规性文件，形成了我国全新的土地征用补偿法律体系.4.1.3我国土地征用补偿制度演化小结在特定的历史条件下，我国的土地征用制度为取得国家建设用地、加快工业化、城镇化方面起到了积极的作用。然而随着计划经济体制向市场经济转变以及市场经济不断发展的过程中，出现了资源配置的低效率，产生了一些问题。考察我国上世纪50年代至今的土地征用补偿制度改革，更多的改进是体现在征用审批上的，而在征用补偿方面并没有发生质的变化，辛卜偿的内容也还是延续了1982年国家建设征用土地条例中提出的补偿范围，依旧以征地年产值为补偿基数进行补偿，变化的是补偿倍数的上调。在征用补偿权利上，仍然忽视了农民的参与权利.
