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1、论完善土地征用补偿制度的对策建议 根据本文前几章对我国目前土地征用补偿过程中存在的问题、问题的根源以及征用补偿方案的阐述，本章将提出完善土地征用补偿制度的对策，应当从征地目的、被征地的所有者界定、征地程序、失地农民权益维护几个方面进行改进.6.1加强对土地征用目的的法律约束6.1.1严格界定“公共利益”我国宪法和法律规定了土地征用必须满足公共利益需要才能实行土地征用，然而在具体“公共利益需要”这一概念的界定上并没有做出相应的法律条文规定与解释，从而导致了地方政府在征地过程中背离“公共利益”的涵义，扩大征地范围。目前，国外关于公共利益的规定通常采用概括式或列举式两种立法体例.概括式主要适用于那些
2、法制比较健全，实行土地私有化的国家，以发挥法律的伸缩性。列举式主要适用于实行土地公有、法制不够健全的国家，以保持法律的规制性。因为这类国家实行土地公有，土地使用权人意识不强;由于法制不健全，土地权利人利益受损时获得保护的难度较大;并且因法律意识较弱，政府滥用征地权利的现象容易发生。因此根据我国现行的土地制度，对于“公共利益”的界定应当借鉴国外采用列举法。一般情况下，土地征用中的公共利益范围应当包括以下几个方面:“国家投资的各类重点建设项目，直接满足公共需要并列入国家计划的集资建设项目如水利建设项目等;能源、交通、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目;国防事业;教育、文化、卫生、体育、环
3、境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等社会公益事业;各级国家机关的建筑用地。”6.1.2区分纯公共利益、准公共利益与非公共利益在采用列举法界定公共利益的基础上，根据目前学术界对于公共利益理解的多种划分方式，本文认为对“公共利益”的理解可从征地目的和用地项目盈利情况角度出发，区分为纯公共利益、准公共利益和非公共利益.第一，纯公共利益。在符合“公共利益”定义前提下，纯公共利益为征地项目具有非赢利性质的国家投资的各类重点建设项目以及直接满足公共需要并列入国家计划的集资建设项目。主要是指国家安全、中央国家机关以及公共卫生、公共教育等用地项目.第二，准公共利益。准公共利益符合“公共利益”的定义，但具有明显
4、的赢利性质，包括建成后进行经营的大型基础设施和国家重点工程建设。如高速公路、国家由于经济政策需要重点扶持的高新技术园区、“大学城”等.第三，非公共利益。主要指工商等企业用地项目.本文认为，在根据征地目的和用地项目盈利情况划分公共利益的基础上，结合列举法，对“公共利益需要”进行严格的界定，从而确保土地征用符合公共利益需要的目标。同时根据三种利益性质，针对三种不同性质的征地行为、征地补偿等设定不同的征用方案。尤其对于目前所占比例较高的商业性用地开发项目，制定明确区别于纯公共利益、准公共利益的补偿标准.6.2完善农村土地集体所有制我国农村土地实行农村集体所有制，应当说，集体所有权“既不是个人所有权基
5、础上的共有，也不是股份制基础上的法人所有”。根据我国民法通则第74条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村委会经营、管理，已经属于乡镇民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有”。新土地管理法第十条规定:“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村经济集体组织或者村民小组经营、管理”。按我国法律的规定，目前我国农村集体所有权主体有:村农民集体;乡镇农民集体;村内两个以上的农民集体或村民小组。由于“大多数地区的农民集体经济组织已经解体或名存实亡”导致了农民缺乏行使所有者权利的有效组织形式及途径;且农民作为集体
6、所有权的天然享有者，其对于集体财产的享有份额却是模糊的，因此往往只能由集体的行政权者代表集体参与对所有权处置的决定，在事实上造成了由村委会或村小组来担任代理人。而且，即使不出现行政代表而是由全部农民来进行所有权处置的谈判也是成本巨大的。在监督不明和自利冲动下，“所谓土地集体所有，实际上成了乡村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡村干部的个人所有”.因此明确界定农村土地集体所有权主体，完善农村集体所有制，从而保证土地征用补偿中对于所有权的补偿有明确的归属，避免因主体不明导致对所有权者利益的忽视.目前比较流行的观点是对农村集体所有制进行股份制改革。主要有三种农村股份制改革的方案:“第一种是将集体土
7、地与集体经营性资产一起折股量化，明确每个集体成员的股份，经营收益按股分红。其特点在于村集体经营性资产折股量化的同时，将农户承包地土地也折股量化，设置土地承包经营权。第二种方案是将农户土地承包经营权股权化。其特点是将集体经济组织发包给农户的土地承包经营权作股，组建新的股份合作组织，对入股土地进行统一规划、开发和经营.第三种方案是农户以土地承包经营权参股。其特点为农户以承包地折价参股。进行农村集体所有制股份化改革的优势在于，承认我国目前农村土地集体所有权的基础上，引入直接的农民利益参与权利，明确农民在集体产权中所处的地位，从而避免了在农村集体土地所有权发生变更时，由于农民意愿汇总表达的成本过高而被
8、有意或者无意的忽略。同时股份化也将在直观上给予农民主体感，增强其主人翁意识，从而调动农民积极性。”6.3规范并完善土地征用补偿程序土地征用程序作为土地征用补偿制度的具体执行表现，其程序步骤安排、执行人权利约束以及监督机制设计对于土地征用补偿结果的公平、公正有着积极的意义。因此，健全并完善土地征用程序，保证法定程序严格、规范的执行是十分必要的.6.3.1建立土地征用目的审批程序国外土地征用程序一般包括:事业的认定、征地范围的裁决、征地补偿裁定与给付以及征用完成。根据我国土地管理法及相关条例规定的土地征用程序为:征用申请及批准、辛卜偿方案的拟定及批准、拨付发证。与国外的土地征用程序相比，我国土地征
9、用程序中没有事业认定这一程序，而是包含在征用申请及批准程序中.这种程序设定实际上是欠缺合理的。根据我国宪法规定，征地行为发生的目的是为了满足公共利益的需要。国外土地征用程序中的第一步骤一一事业认定实质上是对征地的目的与性质进行调查。事业认定作为土地征用的一个先行程序，关系到征地项目是否合法以及是否符合公共利益，是征地工作的基础。因此，在我国目前的征地程序安排中，对于事业认定这一步骤的重视度不够，应当将对征地目的审批作为土地征用程序中一个独立的程序并有专门的部门负责该项职能.结合本章第一节中提到的对于公共利益的三种分类，事业认定的负责部门应当对征地项目进行严格的调查，考察合法性、合理性与必要性，
10、并根据不同性质的公共利益分类对不同的征地项目采取差异化的审批方案.由于土地征用目的审批这一程序关系到征地项目根本的目的与性质，本文建议将这一职能由中央或省级机关部门负责，设立专职的土地征用部门，对土地征用项目认定进行严格把关，防止滥用征地权的行为发生.6.3.2落实“两公告，一登记”制度，将听证程序列入法定程序在完善土地征用程序的基础上，真正的落实“两公告，一登记”制度，给子农民知情权，从而提高土地征用的透明度。防止少数人说了算，让农民真正参与到征地补偿意见征求过程中来.给予土地征用利益各方知情权，最重要的是给予失地农民充分的知情权、参与权与发言权。目前有效保障农民当事权利的制度是采取土地征用
11、听证制度。听证制度可以保证相对关系人权利不受到非法侵害，主张当事人申辩与提出意见的权利。目前，我国尚未将土地征用听证程序列入我国土地征用的法定程序中来，但这一程序已逐渐受到重视域关注。2004年5月1日实行的国土资源听证规定规定:“凡是征收农民承包土地中涉及安置补偿等农民切身利益的事项，农民有权提出听证要求。”本文认为，不仅仅要在涉及安置补偿时给予农民听证权，更应当让农民参与到土地征用议案中来，使土地征用的利害关系人都享有参与权、知情权与发言权，从而保证土地征用审批中的审批意见是建立在征地事件全部关系人声音表达的基础上，给予土地征用出让过程中的利害关系三方一个有效沟通、协议的渠道.6.3.3建
12、立、健全土地征用监督机制由于我国目前政府职能正处于转型过程中，职能与权利配置不合理，使得地方政府在征地补偿过程中既是行政征用人，又是出让收益人，还是整个征地出让程序的监督者。在多种角色的担当的情况下，加强对政府行为的监督，杜绝政府在土地征用过程中的寻租、腐败行为是十分必要的.要做好对政府征地行为的监督，首先要明确政府的职能定位。当前我国政府的主要发展方向是建设职能型的公共服务政府，因此我国政府在土地征用补偿过程中所代表的利益必须是全体社会成员的利益一一即纯公共利益。而对于准公共利益与非公共利益的征地项目，政府的行为带有一定的市场色彩。在监督政府征地行为时，必须对政府的这两类行为加以区分，才能较
13、好的实现监督的左右.此外对于监督主体，也可以采取多元化的形式，设立关系人监督与中立机构监督，在引入多种监督力量的情况下，防止政府滥用征地权行为的发生.6.4提高征用补偿水平，保护失地农民权益6.4.1确定征地补偿原则，赋予农民参与土地增值分配的权利土地征用补偿应包含两块价值补偿:第一块是保持农民原有生活水平的价值补偿;第二块是基于土地增值的利益分配.(一)确立保持农民生活水平不变的补偿原则面对我国幅员辽阔，各地经济、社会发展水平差异较大的现实，采用土地年产值作为标准来对失地农民进行补偿是不科学的。应当结合土地自身的价值(具体被征地块的区位和土地质量)、土地的年产值(土地的年收益)以及地区的最低
14、生活水平三者，进行综合化的补偿。确立所谓的补偿标准，其科学性和可测性在具体的操作过程中受到诸多现实因素的制约，是无法用固定的指标来确定的.因此，对于土地征用补偿最好方法不是确定补偿标准，而是设定补偿原则。根据2004年12月24日国务院关于深化改革严格土地管理的决定中指出的“使被征地农民生活水平不因征地而降低”的补偿思路，本文建议设立补偿下限的原则一一即保证失地农民生活水平不变的补偿原则。最低补偿原则为保持生活水平的原则以农民被征地前的收入水平为衡量标准，且收入水平涵盖了地区的经济差异，更具备灵活性。同时对于补偿原则的落实，要严格根据收入水平作为补偿依据，以免出现地方政府自由划定补偿水平导致农
15、民补偿不足的情况.(二)农民参与土地增值分配对于“涨价是否归公”所涉及的土地增值问题，我们应当根据土地使用性质进行差异化分析。对于那些用于满足纯公共利益与准公共利益需要而被征用的土地，由于其使用性质的限制，土地增值并没有在现实中发生，或者说这部分土地存在着增值的潜力，但是并未发生增值。而那些被用于非公共利益的被征用土地才是真正发生增值的。当然这部分土地被征用开发是城市化进程中必不可少的.因此对于土地增值讨论，我们应当考虑土地的使用性质，对于非公共利益用地差别于纯公共利益与准公共利益用地。其次对于非公共利益用地增值的原因，应结合土地本身的区位、行政规划带动以及开发策划等因素进行综合判断，将农民、
16、政府、开发商三者均纳入土地增值收益分配的范畴内，而不是像现在这样，完全把农民排除在土地增值收益之外.6.4.2明确征地安置责任主体，解决失地劳动力就业难题根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定第13条中强调了地方人民政府在被征地农民安置上的责任，但是并没有明确地方人民政府就是安置的责任主体。本文认为，农地征用的主体是政府，应当在法律上和政策上明确地方政府作为土地安置责任主体的地位，从而确保安置行为的监督机制具有可落实的监督对象.同时在安置方式上，广泛采用的一次性货币补偿的缺陷越来越明显。要解决失地近程农民长久的生计，最关键的还是应当解决其就业问题。在市场经济告诉运作的今天，开拓市场化的就业渠
17、道是解决失地农民就业最有效的办法。此外，结合就业技能培训、就业岗位提供，打破城乡二元的就业体制，提高失地农民在劳动力市场上的竞争力。此外积极开拓多种安置方式，对比较成熟的留地安置、农地安置等方式同货币安置、就业安置相综合，制定合理安置规划方案.6.4.3完善农村社会保障体制完善农村社会保障体系必须从农村基本生活保障、基本养老保障以及医疗保险三方面进行改进.第一，建立失地农民基本生活保障制度，把失地农民纳入到城市最低生活保障体系覆盖的范围内。最低生活保障是政府救济弱势群体的一种救助手段，主要针对社会中那些收入不足以维持最低生活需要的群体而设立的。目前各地最低生活保障覆盖面较窄，主要针对城市居民，
18、忽略了农转非后进城的失地农民。因此各级政府应当切实关注失地农民的生存问题，做好他们的基本生活安置工作，将失地农民纳入到城市最低生活保障的范围内.第二，建立、健全失地农民基本养老保障制度。加大基本养老保险在农村的宣传力度，引导农民参与基本养老保险。同时结合农民基本养老保险缴费低的问题，可从征地补偿款中拨出一部分用于支付.第三，建立与农村相适应的医疗保险制度，加大农村医疗建设投入，积极开展农村合作医疗项目.6.4.4完善司法救济制度根据土地管理法实施条例第二十五条的规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决.征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”由于土地的审批权归属省级或省级以上人民政府，当农民在征地补偿问题上权利发生侵害，而与地方政府发生纠纷时，往往只能越级上访。因此完善土地征用补偿的司法救济制度也是当前一项十分迫切的项目.司法救济制度应包括行政复议与行政诉讼两方面。根据一般的行政复议与行政诉讼程序，土地征用行政复议是当失地农民对土地征用补偿金额及安置无法达成一致时，失地农民可向上级行政主体或法定主管部门申请复议;对于复议机关的调解仍然不服的，可提出复议裁决。对复议裁决仍然不服的可向人民法院提出行政诉讼.
