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1、论我国土地征用补偿中存在的问题 1.1政府失灵导致征地目标与公共目标不符(一)由于公共利益界定不明，征地目标脱离公益目标的风险上升我国宪法规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用。”即宪法设定的我国土地征用的目的是出于公共利益的需要。何谓公共利益呢?通常“公共利益”或者叫做“公益”，是指有关社会公众的福社和利益，或者指属于社会的、公有公用的利益。公共利益是区别于社会成员个体利益的，且并不是社会个体成员利益的简单加总，而是全社会成员利益的综合体。根据土地管理法实施条例中规定:“在土地利用总体规划中规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事
2、设施等建设项目，确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，属于为公共利益需要使用土地。”由以上法律规定可以看出，我国对于公共利益的界定包括两块:一是城市规划用地需要;二是能源、交通、水利、矿山、军事设置等的用地需要。能源、交通、水利、矿山、军事设置等行业目前均属于国家垄断行业。由于这部分的物品、服务提供存在较大的正外部性和非排他性，因此属于公共物品的范畴，由政府实行垄断进行统一提供是符合社会整体需要且比私人提供更赋效率。因此对于这部分公共物品、公共服务的用地需要，由政府进行征地是符合公共目标的，与公共利益相符.城市规划建设用地需要包括“城市用地分类中的居住用地、公共设施用地、工业
3、用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿化用地和特殊用地等九大类用地”。显然公共设施用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿化用地和特殊用地以及居住用地、工业用地、仓储用地中非商业的公益部分的用地，如经济适用房、廉租房等的用地需要均属于政府提供公共物品需要用地，对这部分的土地也同样应当采用政府以公共利益为目标统一征用形式进行开发。而居住用地、工业用地、仓储用地中还包括了很大一部分的商业用地需要，这部分的用地需要往往受更多的现实因素的影响，在实际操作过程中规划与实际需要发生矛盾是十分常见的，是否开发商、投资商的用地需要是基于公共利益的需要，根据我国目前对于公
4、共利益的界定是无法直观得出结论的，需要由地方政府进行裁量。在地方政府存在部门特殊利益，追求自身效用时，这种对于用地需要的自由裁量权就可能导致寻租、腐败的行为，致使征地权滥用。数据调查表明，某省H个县2001年200个最大的用地项目中，属于公益事业如公路、学校等仅占42项，占21%;属政府机关的10项，占5%;而以盈利为目的的公司、企业项目达148项，占74%，其中房地产项目35项，占18%(陈江龙、曲福田，2002).探究这种寻租、腐败风险发生的根源，在于目前宪法授予了国家征地的权利，却未对这种权利的行使作出具体的限制，使得对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力。并且根据土地
5、管理法的规定“任何单位或个人使用土地必须使用国有土地”，即“凡是不属于农村集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权以满足其用地需要”.在这种情况下，一旦委托代理监督约束机制失灵，地方政府就可能出现征地权滥用的行为，从为了“公共利益”而征地发展成只要征地就是为了“公共利益”，导致公共利益扩大化.(二)财政分权下，集行政、监督权一身的地方政府扩大征地目标我国实行二元的土地制度，即城镇土地国有，农村土地农民集体所有。同时农村土地必须变为国有土地才能进入土地市场交易，农村土地所有者不得自行与土地需求方进行交易。唯一变为国有土地的途径就是农地征用。因此政府成为土地一级市场上唯一
6、的需求者和土地二级市场上唯一的供给者。在现行的土地征用补偿制度中，地方政府从农民手中征用农民集体土地并相应给予农民经济补偿;再通过协议出让或者招标、拍卖、挂牌方式将土地使用权出让给开发商。如图4.1所示.从图4.1的结构分析中可以发现:政府既是征地决策者，又是土地使用权出让者，同时还但任执法监督的角色。在政府是廉洁自律的前提假设下，地方政府作为中央政府的代理人，将以社会福利最大化为目标，这一过程可以被认为是无效率损失的。然而，地方政府作为一个组织，与其他部门团体一样也是由人组成的，且所有决策执行者也是人。尽管在职能型政府与公共型政府的建设中，我们一直奉信政府不该有部门特殊利益，但是在现实中，随
7、着利益结构与权利结构的重大调整与重新界定，地方政府在代表地方公共利益行使其丰富的行政资源的同时，会表现出与公共利益偏离的情况。即在公共选择理论的指引下，地方政府作为中央政府的代理者，其行为是存在价值取向的。我国经济正处在不断的转型过程中，在这一变革中，“中央政府逐步放宽对土地市场的集约配置，逐渐开始实行中央政府和地方政府“分灶吃饭”和“财政分权”的政策。尤其在1994年两级政府进行财政分权改革后，各级政府有了各自的财产和收益，在自利性的驱动下，有扩张收益的明确动机。地方政府不再是一个以执行和传递中央政府政策为唯一目标的纯政治组织，而是逐步演变成为具有自身效用函数的准市场主体(宋艳林，2007)
8、。”由于土地出让收益是属于地方财政收入中的预算外收入，直接受地方政府支配，因此要尽快实现收益的增长与积累，最有效的方法就是动用土地征用权。目前我国土地征用补偿监督体制不健全，监督主体与监督对象往往都是地方政府，从而使得这种扩张动机具备了可实现性。为了大量攫取土地非农化过浙江省2007年土地出让收益情况。尽管浙江各地土地征用补偿占地方政府征地出让收益的比例不同，但仍然可以观察出，浙江地区土地出让的净收益远远高于土地征用补偿的成本。而土地出让收益在当前政府财政收入中占有重要的比重，部分城市甚至接近预算外收入的60%。在如此巨大利益的诱惑下，同时在财政分权后，地方政府事权大过财权，财政吃紧的情况下，
9、通过土地征用出让明显为地方政府提供了十分有效的收入来源。高额的土地出让收益刺激了地方政府进行土地财政的冲动。数据研究表明，在土地征用出让的过程中，如果以收益为100，农民只得其中的5%一10%，村级集体经济得25%一30%，6o%一70%为政府及各部门所得(温铁军、朱守银，1996)。因此，地方政府在进行经济建设需要扩张用地时，一直动用土地征用权，征地几乎成为城市新增建设用地的唯一来源.在多元化投资格局下，征地目的扩大到所有的经济建设领域。在招商引资成为地方经济发展的重头戏时，地方政府最常用的办法就是运用征地等公权力，向社会提供廉价土地，为实现招商引资这一目的服务。并且地方政府期待的不仅仅是土
10、地出让所获得的收益，土地出让带来的招商引资可以带来更多的产业收入与利税收入。部分地方行政官员受“政绩”的驱动，通过以农业用地换来各种招商投资项目，大建开发区、工业园区等。土地征用成了短期换取GDP快速攀升最便捷最有效的途径之一.在这些利益的驱动下，地方政府打着发展经济的幌子，无视国家土地利用规划与法律规定，实行“项目跟着领导走、规划跟着项目走、超越审批权限批地”的违规操作。一些地方政府默许纵容甚至背后操纵违法违规用地，未批先用、以租代征，擅自设立和扩大开发区，随意调整土地利用总体规划以及违规侵占基本农田。根据清华大学土地课题组从国土资源部了解的情况，在土地违法批地案件中，地方政府和涉及政府为违
11、法主体的非法批地案占80%，其中80%的违法用地主体是地方政府.1.2被征地人法律地位弱化，权利严重受到侵害根据我国土地管理法实施条例第二十五条的规定，我国目前土地征用实行的是“两公告一登记”制度，“两公告”就是征用土地方案公告和补偿安置公告，“一登记”是指被征用土地所有权人、使用权人在公告规定期限内持证到土地行政主管部门办理征地补偿登记。具体为:国家征用土地依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有
12、关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。同时征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施.仔细研究土地管理实施条例中的内容，不难发现，在我国，土地征用、补偿公告是位于土地征用方案立项之后的一个后置程序，即先征地后公告。在地方政府确认了征用地块项目以及补偿安置标准后，土地被征用的农民才获得知情权，土地征用补偿过程完全是一个单方面进行的强制活动。在这一征
13、用过程中.征用主体为国家，各级政府作为国家的代理者为了本地区或本级政府的利益，圈占更多土地。而面临被征地风险的农民却对征地过程一无所知，收到的仅仅一个盖了公章的布告，完全被剥夺了知情权，更不要提什么参与权了。征地事件中农民在事先没有参与权，而事后同样没有异议权。“听取意见”也只是流于形式，在征地补偿意见听取实践中，农民通常是被排除在外的，听取意见的参与主体往往仅仅是征地拆迁经办人员和乡、村领导。2006年福温铁路项目在福建宁德市蕉城区漳湾镇南埋村征地，地方政府在具体操作过程中，违背法定程序，在制定征地补偿方案后未召开相关村民会议，更没有听取过村民的意见，制定了明显偏低的补偿标准，最后被人民网报
14、道出来。诸如此类事件，屡有发生见诸于媒体的.根据土地管理法实施条例的规定，被征用人对补偿标准等存在争议时，由批准征用土地的人民政府裁决。并且条例明确表示“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。这一规定，完全将农民排除在整个征用补偿过程之外.作为征地行为的第一直接利害关系人，农民被剥夺了知清权、协商权、申诉权.从土地征用的实行到补偿费的确定再到争议的解决，都由国家行政机关决定。所谓的“两公告”制度，实际上是让农民到指定单位办理手续的“通知书”，农民在土地征用补偿中的权利实际上只是空有虚名。农民知情权与参与权的缺失导致的直接后果就是农民利益流失，农民对自己权益受侵害而感到不满，有的走上了上
15、访的道路，也有部分开始寻求法律途径来维护自己的权益。著名的自贡土地征用案就是农民维权的典型案例。由于被征地农民无法与地方政府就征地补偿达成一致，自贡市被征地农民于2000年4月向自贡市中级法院提起诉讼，但法院认为这是抽象的具体行政行为，故判决不予受理。原告不服，上诉到四川省高级法院，但仍末受理。2002年，被征地人联名向建设部申请复议，但一直未获答复，2002年6月6日，被征地人向北京市第一中级法院以建设部行政不作为为由提起诉讼，但此时建设部却通知已经受理，据此北京市第一中级人民法院以建设部已受理为由做出不予受理的决定，同年9月14日，北京市高院驳回上诉，维持了第一中级人民法院不予受理的决定。
16、由于我国土地征用过程中农民法律地位的弱化导致了在土地征用补偿过程中农民维护合法权益上的艰难，加上地方政府的行政干预以及司法保障上的法律依据欠缺，使得土地征用上的司法救济态度十分暖昧.在我国在土地征用中，政府行政力量始终处于主导地位，致使被征地人的相应的法律地位被弱化，权利受到严重侵害，征地补偿作为对民事权利救济的实质也失去了其本该具有的意义.1.3征地补偿设置不合理(一)征地补偿标准不科学、简单化中华人民共和国土地管理法规定征地补偿的标准为:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费为被征耕地前三年平均产值的6一10倍;安置补助费为被征耕地前三年平均
17、产值的4一6倍;如按以上标准支付的土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费，但两者的总和最高不得超过被征耕地前三年平均年产值的30倍。”从我国的补偿标准不难看出，目前我国的土地征用补偿是建立在土地自然生产力的基础上的，土地补偿费与安置补助主要取决于被征土地的种植结构和农业产值。而实际农村土地的种植情况较为复杂，农地作物种类较多，以浙江省为例，浙江近年来效益农业发展较快，不少地区农民以种植经济作物如花木类为主，其产值要高出水稻田好几倍，在耕地上进行渔业养殖的更是如此。而部分区域由于受政策等因素的影响，必须种植低产值的农
18、业作物。在这种复杂的种植情况下，建设单位往往都是按传统粮经作物来测算前三年平均产值的，完全忽略了农民现在或者将来种植具有更高经济价值作物来发展农业的潜在收入，没有考虑到农民的经济预期。以宁波市勤州区的征地补偿标准来看，按区片综合价，最高补偿为每亩4石万元，最低每亩3.1万元，仅相当于当地农民4年的纯收入。安置补助费按安置人口计算，在一般情况下，每个安置人口，最多不会超过3万，最少只有1万左右。这样的补偿水平仅相当于宁波地区公务员一年的收入.同时，尽管国家规定了征地补偿的上限为不得超过土地被征用前3年平均产值的30倍，在具体执行过程中，往往是就低不就高;有些地方甚至故意压低农民的补偿费。辛卜偿标
19、准太低和征用范围扩大最为直接的后果是助长了政府的权力寻租。有些地区虽然执行了30倍的最高补偿标准，但仍然不能保证被征地农民的生活水平不下降.(二)“涨价归公”剥夺了农民对土地增值的分享权目前国际上普遍采用的土地征用补偿是依据市场价格进行补偿。所谓以市场价格进行补偿，就是以土地公开市场上可能形成的交易价格为依据，结合物价变化进行调整后再进行补偿，是一种以市场价格为依据的准市场价格补偿。而我国目前采取的则是法定价格补偿，是一种与市场无关的政策性补偿.由于我国的土地征用补偿制度是从计划经济时代发展而来的，在建国初期，由于城市建设与工业化发展的需要，在相应的经济体制下采取土地征用的行政定价手段是可以理
20、解的。然而伴随着计划经济向市场经济的转变，我国市场经济体制经历着不断深化与转轨的过程，在计划经济体制下形成的土地征用补偿思路逐渐与我国其他领域的经济发展不相适应，土地的征用仍然按计划经济方式或者称之为非市场方式操作的，而土地出让则是以市场方式操作，使得征地补偿水平偏离土地的市场价值. 在我国一直以来实行的是涨价归公的做法，即土地通过农转非而发生的价值变化全部归政府所有。2007年浙江省征地补偿总费用为1025038.4万元，出让土地出让收益为16794672万元，征地农民收益仅占出让收入6%。根据图4.3所示，浙江各地政府土地出让的净收益远远高于土地征用补偿的费用。来自江苏全省的调查表明，在全
21、省农地转用增值的土地收益分配中，政府大约获得60%一70%，农村集体经济组织得25%一30%，而农民只得到了5%一ro%。见表4.1.“涨价归公”的主要理论依据是农地转非不是农民努力的结果，“涨价”并不是由成本决定的，而是取决于土地的位置和土地利用规划。这种观点事实上承认了土地增值的社会经济根源，而否认了农民集体对于土地本身所拥有的所有权，这种所有权实际上涵盖了土地本身具备的如地理位置等的社会性因素。事实上，这种涨价归公的做法，是建立在忽视土地本身所具备的价值基础上的。目前我国的土地补偿，完全是按照农地前三年土地年均产值来确定的，确定征地补偿费用并没有与被征用土地所处的区位、区域经济发展状况及
22、区域基础设施条件等相联系，而土地增值正是土地本身的区位等因素条件的体现，采取涨价归公完全剥夺了农民所有权本应对土地增值收益所拥有的分配权利.(三)征地补偿款分配制度不明，管理混乱根据土地管理法实施条例对征地补偿分配的规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助支付给农村集体经济组织;由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助发放给被安置人员个人或征得被安置人员同意用于支付被安置人员的保险费
23、用。”在上述规定中，除了地上附着物及青苗补偿费的分配指向比较清楚由农民获得外，其他两项分配均没有明确指向，容易导致非法使用.目前我国土地征用补偿款在分配、管理上存在的问题主要有以下几方面:第一，乡镇参与征地补偿款的分配，违反土地管理法实施条例的规定.乡镇是政府的基层组织而非农村集体土地的所有者，却参与征地补偿款的分配.根据朱明芬(2003)年调查显示，乡镇以各种名目获得了5%一8%征地补偿款.部分乡(镇)领导把这种分配归因为“三级所有，三级分配”。这实际上是人民公社时期的农村收入分配关系，在建设农村社会主义市场经济体制的今天，仍在理直气壮地使用这一概念，实在难以服众.第二，村集体与农民之间分配
24、混乱，留存征地补偿款管理无序。有的村在征地补偿费全部留存村集体使用，有的采取比例划分，不同的分配比例导致不同的分配结果。有的农村集体经济组织没有建立规范的财务制度或者有章不循，导致土地征用补偿款被贪污、挪用的案件屡犯不止.第三，失地农民之间分配混乱。大部分村按农业户口和农龄分配，有的村在综合考虑农业户口、农龄、口粮、田亩面积等因素后进行分配，但都涉及到时间起止的问题;有的村将劳动力安置补偿按人头平均分配，由于户口迁移、承包权是否获取以及外来人口迁入等原因导致分配对象难以确定，补助是否全额或者不予补助也存在争议;此外由于婚嫁、上学、参军等能否公平享受集体土地征用后补偿也是征地中十分容易发生上访、
25、诉讼的一个问题.1.4失地农民安置机制不完善(一)安置责任主体不明确，安置方式实际选择单一由于土地管理法与土地管理实施条例仅对土地征用补偿中的原则性以及程序性的内容作了规定，但并未明确安置失地农民的责任主体，同时对于安置过程中的具体安置办法、安置后期的管理以及失地农民社会保障和就业等问题作出详细解答，这部分的职能就落到了各级地方主管部门身上。目前各地主要采取的土地征用补偿方式分为货币安置与非货币安置两种，非货币安置又有就业安置、留地安置、基本生活保障安置等多种方式。在早期，较多地采用了就业安置的方式。1982年的国家建设征用土地条例中规定的劳动力安置的途径有农业企业安置、乡村企业安置、农转非城
26、镇国有企业安置。但随着国有企业和集体企业改革的不断深化，用工制度逐步市场化，地方政府对失地农民就业安置的渠道越来越少，同时地方政府作为非法定的安置主体，没有积极地动力去寻求解决失地农民就业安置途径。因此采取货币安置成为各地普遍的选择.一次性货币安置由于运行成本低，地方政府、用地企业与被征地农民之间的关系一次性了断，因此目前各地主要采取的补偿方式是一次性货币补偿安置的方式。通过一次性货币补偿，发放给予了农民一定的经济补偿，而对农民失地后的居住安顿、再就业以及生活观念、生活习惯等问题却考虑不多或者没有考虑。并且一次性货币安置往往是根据失地农民的最低生活水平进行补偿，并没有解决失地农民养老保险、医疗
27、保险问题，缺少起码的生活保障;有的一次性货币安置甚至连最低生活水平都没有达到。不少失地农民受文化水平与技术水平的局限，往往无力从事其他行业，补偿安置款消费一空后，再度找集体或用地单位，这类问题导致的上访在不少地区已经发生，对社会的安定产生一定的不利影响.(二)失地农民再就业困难由于失地补偿水平较低，且普遍采取一次性货币安置的手段，对于广大失地农民而言，再就业成为其谋生的唯一出路。然而失地农民大部分文化技术水平有限，在当前就业压力较大的市场环境下，加之外地农民工的大量涌入，失地进城的农民在城市劳务型与服务型行业并不具有特别的优势。另外，由于劳动力市场不健全，就业信息不对称，导致了失地农民的再就业
28、机会更少。目前城市的就业政策偏向于解决城市居民就业问题，同时由于考核指标设计等因素，往往未将失地农民纳入到就业考察体系内，导致部分地方领导有意无意的忽视对这块劳动力就业的关注。在失地农民转为城市居民的同时，现行就业政策没有能够与时俱进，造成失地农民就业困难。此外由于就业信息的不充分，使得即使有适合失地农民的工作也因信息不畅而导致无法及时就业。无法再就业的失地农民只能靠土地征用补偿费和以前的积蓄为生。辛卜偿费由于国家财力有限、地方政策等种种因素制约，使得补偿较低。如果没有其他的经济收入，对于失地居民中的中下层农民来说是相当艰难.根据2005年宁波市委党校课题组对被征地农民的生活、就业情况调查显示
29、:截至2005年，宁波市被征地农民中有6%继续务农，仅有20%的失地农民找到了固定工作，而20%的人员处于失业状态，征地后失业率上升了1.9%。同时对就业稳定性的调查显示，征地农民受自身文化水平与技术能力的限制，以及经济发展中产业结构的调整、劳动力市场的形成和大量流动人口提供的廉价劳动力等因素影响，征地农民的就业形势不乐观。在有职业的人群中，人均工作2.17次.超过36%的失地农民从未持续再就业时间超过一年.(三)社会保障不健全，失地农民社会权益受损我国农村社会保障制度的推行还处在刚刚起步阶段，现在农村社会保险主要进行的是养老保险和医疗保险，没有开展失业保险，而社会救济主要是对灾民的救助和对“
30、五保户”的供养.根据农村社会养老保险基本方案中农村个人养老保险分个人缴费、集体补助、国家政策扶持三块资金来源，主要以个人缴纳为主。但在实际操作中，农民的承受能力并不能满足农民真正的养老需要。在2008年下半年曾发生过湖南一70岁的五保老人上北京抢劫，为的是享受监狱待遇以便养老，这不能不叫人心寒。实际上有很大一部分农民还没有纳入到政府规定的养老保障体系内，养老保障还没有覆盖到所有失地人员。根据宁波市委党校课题组2005年的调查显示有，60%左右的失地农民没有参加养老保障。且进一步分析发现，未参加养老保障的大部分为中青年劳动力，45岁以下的占到623%，45岁一60岁的占26.2%，60岁以上的只
31、占11.5%。由于劳动力市场以及失地农民自身素质制约，导致失地农民再就业率低，在收入水平低下且收入不稳定的情况下，仅仅依靠有限的征地补偿，难以长久维持生计。这部分劳动力一旦进入老年，其养老问题又将凸现.国务院发展研究中心农村部对100多个村庄的调查显示，2003年底农村合作医疗制度建设才刚刚起步，真正实行合作医疗的村庄还不到1%;而且中国的医疗保障只覆盖了1/4的人口，大量的公共卫生支出根本到不了农村，世界卫生组织把中国公共卫生的公平性排到191个国家和地区中的倒数第四。占全国总人口70%的农民基本上没有基本医疗保障，全靠家庭收入作医疗保障。由于缺乏医疗保障，农村中因病致贫、返贫的农民一般占贫困户数量30%至40%，有的地方高达60%以上.另外，失地进城农民下一代接受教育的权利也受到了影响。按照法律的规定，进城农民的子女享有与城市居民子女平等受教育的权利。这种平等权利包括，入学机会平等、入学条件平等，择校权利平等、交纳的费用平等。然而由于户籍等因素的影响，进城农民子女上学往往遭遇就学难、择校费高、歧视等不平等待遇.此外，进城农民由于户籍的限制，没有城市户口，而在住房贷款上受到限制。长久以来，我国城市的社会保障与社会权益覆盖仅涉及到城市居民，政策上的局限性导致大部分进城农民无法在短期内享受与城市居民同等的待遇.
