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1、森林公安与林业行政处罚委托MINJINGLUNTAN纛林公安与林业行政处罚委托在实践中,森林公安机关承担了大量的非法律授权林业行政处罚案件查处工作,但对森林公安机关查处非法律授权林业行政处罚案件是否必须有其归属的林业行政主管部门的行政处罚委托,存在两种截然不同的意见.第一种意见认为,根据国家林业局关于森林公安机关查处林业行政案件的有关问题的通知(林安发20011146号)的有关精神,应当认为国家林业局对森林公安机关按照谁先发现谁办理的原则以其归属的名义查处各类林业行政案件进行了全面的行政处罚委托,不需要森林公安机关归属的林业行政主管部门另行委托;第二种意见认为,国家林业局虽F发了林安发f200
2、11146号文,但根据行政处罚法的相关规定,国家林业局无权将地方人民政府林业行政主管部门的行政处罚权委托给森林公安机关,因此森林公安机关以其归属的林业行政主管部门查处非法律授权林业行政处罚案件必须依据行政处罚法规定,经过林业行政处罚委托.笔者认为,这两种意见都是十分片面的,理南如下:一,行政机关内部委托与行政处罚委托我国法律规定由法律确权的行政机关行使行政管理职能,行政机关事实上是通过所属公务员去行使行政管理职能,理论上行政机关所属公务员均有代表该行政机关行使行政管理职能的权力,为避免引起混乱,就必须进行明确的内部分工,如上级和下级行政机关分工,内设职能机构分工,公务员岗位职责分吴鹤工等,这些
3、分工基本上是有明确的法律规定或者按照法律规定的形式所确定.但这种内部分工对于十分繁杂的行政管理事物,仍无法完全明确细化,无法作为一个刚性原则来排除行政机关所属公务员代表该行政机关行使行政管理职能的权力.否则的话,这些行政机关内设机构或下属行政机关及其所属公务员无权从事其内部明确分工以外的职责,行政机关也无权对其进行调配,故在职能分工中往往有完成上级交办的其他任务的规定.因此,为应对十分繁杂的行政管理事务,在没有违反法律前提下在行政机关及所属公务员在已基本明确职能分工基础上,根据_作需要出现了大量的临时性或调整性分工,即常见的行政机关临时安排下级行政机关,内设机构或所属公务员完成明确职责以外的工
4、作等.这些临时性或调整性分工绝大多数并没有明确的法律依据,往往是以文件形式或由行政机关负责人临时书面,口头决定,为以示区别称之为行政机关内部委托,其中行政许可委托有明确的法律依据.行政机关委托行政机关以外的组织甚至是个人行使其某一特定行政管理职能或事务,是行政机关行政管理职能对外委托.行政管理职能是行政机关及所属公务员是专属职务,按照基本的法理要求,如没有明确法律规定,行政机关不得将行政管理职能委托给行政机关以外的组织或个人.但事实上,由于我国法制建设滞后,且行政管理事务过于繁杂,在没有明确的法律依据情况下,大量的事业单位或其他组织是在行政机关默许下代行行政管理职能,行政机关也大量使用借用事业
5、编制,企业编制人员施行行政管理,而行政处罚委托却是少有的有明确法律规定的行政对外委托.什么是行政处罚委托?行政处罚法第十八条有明确规定,即行政机关依照法律,法规或规章的规定,在其法定期限内委托符合行政处罚法规定条件的组织实施行政处罚.二,森林公安机关与林业行政主管部门不能存在行政处罚法所规定的行政处罚委托关系行政处罚法第十九条明确规定受委托的组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织.但森林公安机关是国家林业部门和公安机关的重要组成部门,是具有武装性质的兼有刑事执法和行政执法职能的专门保护森林及野生动物资源,保护生态安全,维护林区的社会治安秩序的重要力量.国家林业局,公安部关于加强森林公安队伍
6、建设的意见对这一性质进行了重申,森林公安实行的是林业部门和公安部门双重管理体制,既是林业行政主管部门部组成部分,又是公安机关的序列机构,党政工作归属林业主管部门管理为主,公安业务工作归属公安机关管理为辅,同时接受上级森林公安机关的管理和指导.虽然以前森林公安机关很多使用企业,事业编制,但森林公安机关在机构三定中大多是林业行政主管部门的内设机构或下属行政机关,这是由森林公安机关的特殊性质所决定.因此,森林公安机关与林业行政主管部门不能存在行政处罚法所规定的行政处罚委托.现在,森林公安机关已核定使用政法专项40森林公安2009年第5期fpsl10263.fiGtMINJINGLUNTANE编制,其
7、行政机关的性质更毋庸置疑.三,行政处罚委托必须在行政机关的法定权限之内,国家林业局无权将地方各级人民政府林业行政主管部门的林业行政处罚权委托给森林公安机关行政处罚法第十八条第一款明确规定”行政机关依照法律,法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚.行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚”.各级林业行政主管部门林业行政处罚权限是如何区分的呢?森林法第十条规定:”国务院林业主管部门主管全国林业工作.县级以上地方人民政府林业主管部门主管本地区的林业工作,乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作.”在第六章法律责任条款中,规定由林业主管部门施行处罚;
8、森林法实施条例第六章法律责任条款中又细分为县级以上人民政府林业主管部门施行处罚;林业行政处罚程序规定(1996年9月27日由林业部发布)第八条明确规定为”县级林业行政主管部门管辖本辖区的林业行政处罚.地州级和省级林业行政主管部门管辖本辖区重大,复杂的林业行政处罚.林业部管辖全国重大,复杂的林业行政处罚”.因此,仅从委托权限看,国家林业局关于森林公安机关查处林业行政案件有关问题的通知就不能视为国家林业局对森林公安机关按照谁先发现谁办理的原则以其归属的林业行政主管部门名义查处各类林业行政案件的全面林业行政处罚委托.四,森林公安机关查处非法律授权林业行政处罚案件权力必须来自林业行政主管部门的内部分工
9、或内部委托首先,需要明确的是森林公安机关及其民警具有以其归属的林业行政主管部门名义行使行政管理职能的权利,其中包括林业行政处罚,林安发:200146号文实质上是对此的进一步重申.否则,严格依照法律规定,在没有法律明确规定的情况下,森林公安机关无权参与已明确职责之外的具体林业行政管理,林业行政主管部门也无权凋配森林公安机关进行林业行政管理.其次,森林公安机关虽有广泛参与林业行政管理(含林业行政处罚)的权利,但县级以上林业行政主管部门才是法定的实施林业行政处罚权的行政机关.森林公安机关具体施行林业行政处罚,只缘由林业主管部门的内部分工或内部委托.第三,通过林业行政主管部门的内部分工或内部委托,森林
10、公安机关只能获得查处非法律授权林业行政处罚案件的调查权.按照林业行政处罚程序规定,林业行政处罚权可以简单分为调查权,审核权,决定权.调查权包括林业行政主管部门内设机构或下属行政机关的受理调查权,组织调查权和林业行政执法人员的受理调查权,处罚调查权等.审核权是指林业行政主管部门法制部门的处罚审核权,监督权,管理权等.决定权是指林业行政主管部门负责人的立案决定权,处罚决定权,有关措施批准权等.在不少林业行政处罚委托中却没有对这些权限进行细化委托,应当视为全权委托,这样做很难进行监督管理,林业行政主管部门必须慎重或予以重视.审核权,决定权是林业行政主管部门法制部门,林业行政主管部门负责人的专属权力,
11、林业行政处罚程序规定对此有明确规定,但如何理解调查权呢?行政负责人在立案批示由某某单位(内设机构或下属机关)办理后,内设机构和下属机关再组织人员进行具体办理,这就是内设机构或下属行政机关的组织调查权,相关林业行政执法人员根据内设机构或下属行政机关的安排问接获得处罚调查权.当然也有直接批复由林业行政执法人员的,即立案批示由某某人与某某人办理,相关林业行政执法人员就直接获得处罚调查权.内设机构或下属行政机关的受理调查权实质是内部管辖权,如果有内部管辖权则可以受理后进行立案前的调查,如果没有内部管辖权则只能受理后移送有内部管辖权的机构进行立案前的调查.林业行政执法人员的受理调查权根据岗位职责来确定,
12、一般附属于内设机构或下属行政机关的受理调查权,当然也有特别的情况,通常是有谁受理谁负责的规定.这里需要进一步明确的是,组织调查权与受理调查权通常是一致的而实质是分离的,这是因为在一般林业行政处罚程序中存在受理和立案程序,而立案决定权专属行政负责人,也就反证调查权实质是来自行政负责人决定的行政机关内部委托.由此可见,通过林业行政主管部门的内部分工或内部委托,森林公安机关只可能获得查处非法律授权林业行政处罚案件的调查权.但可能享有调查权,还不是具体的林业行政处罚的调查权.调查权首先来源于机构分工,当机构分工不明确或机构分工明确却无法正常运转时才来源内部委托.对于种类繁多的林业行政处罚案件,各级林业
13、行政主管部门以往大多没有进行明确有效的内部分工管辖,造成各内设机构理论和事实上都有受理调查权,而组织调查权与受理调查权通常是一致的,只剩下想不想与能不能管的问题了,这是林业行政执法中多头执法,趋利执法的根本原因,也是林业行政综合执法想解决的问题.在实践中,一些林业行政主管部门通过内部委托方式一并将非授权林业行政处罚案件的审核权和决定权委托给森林公安机关,这样虽没有明确违反法律规定,但有违基本法理精神,有待进一步在立法中予以明确.五,对森林公安机关查处非法律授权林业行政处罚案件是否必须有其归属的林业行政主管部门的行政处罚委托,为什么会存在两种截然不同的意见并事实存在呢首先,因为森林公安机关实行双
14、重管理机制,以往编制体制又比较混乱,各地机构设置也不一样,外界乃至一些林业主管部门和森林公安机关对森林公安fpsl10263net2009年第5期森林公安41MINJINGLUNTAN的特殊性质并不了解,又对行政机关内部委托与行政处罚委托的理解不够明晰,才会产生森林公安机关以其归属的林业行政主管部门查处非法律授权林业行政处罚案件必须依据行政处罚法进行林业行政处罚委托的意见,并造成事实存在.一些林业行政主管部门要求森林公安机关以其归属的林业行政主管部门查处非法律授权林业行政处罚案件必须一案一委托,一些林业行政主管部门通过林业行政处罚委托方式将决定权委托给森林公安机关,一些林业行政主管部门未经行政
15、处罚委托安排所属事业单位查处林业行政处罚案件却要求对所属森林公安机关进行行政处罚委托等等.其次,因为一些林业行政主管部门对林业行政处罚管理不规范,才会产生森林公安机关可以自行查处并决定非法律授权林业行政处罚的意见,并造成事实存在.一些林业行政主管部门对于林业行政处罚实施没有职能机构分工和林业行政处罚决定权分工,内部法制审核也没有落实,而森林公安机关负责人由林业主管部门副职领导兼任,作为林业行政主管部门的负责人之一,自然可以安排森林公安查处各类非授权林业行政处罚案件并自行决定处罚.这虽然没有违反法律规定,但造成森林公安机关可以自行查处并决定非法律授权林业行政处罚的假象,并形成一些事实.某些林业行
16、政主管部门甚至存在将适用一般程序的林业行政处罚案件处罚决定权事实委托给林业行政执法人员,即自行领取,开具不属于当场处罚的处罚决定书,形成的更大混乱和错觉.总而言之,森林公安查处授权林业行政处罚案件是否需要林业主管部门行政处罚委托之争,其实质是林业行政主管部门法制建设薄弱的反映.(作者单位江西省宜丰县森林公安局(责任编辑刘允杰)坚持”六个提高”加强纛从事公安工作2O余载,在森林公安岗位工作也有8年之久,能够成长为一名森林公安局局长,我深感荣幸.通过这些年来在县级森林公安机关工作的实践和知识积累,我认为要提高县级森林公安局局长的能力应当从”六个提高”方面下工夫.一,提高学习转化能力学习是永恒的主题
17、,是一个人成长进步的必由阶梯.森林公安工作综合性很强,它不仅要求基层森林公安局局长具有丰富的法律知识,而且要有较强的知识转化能力和实践操作能力.我们正处在一个知识爆炸,快速更新的时代,公安工作面临的新任务,新形势,新挑战层出不穷,我深感学习的紧迫性,重要性和必要性.特别是通过自学与单位集中专门培训相结合,养成勤奋好学,积累知识的好习惯.随着网络通信的日益发达,公安工作面临许多新挑战,如情报信息建设,网上追逃,网上办公,网上审批等新的工作方法和模式.森林公安机关在这些方面与地方公安机关相比较还有一定的距离.学习才能进步,学习才能赶超这个进步的时代潮流.如果还是运用老一套,老方法,照本照搬,凭经验
18、办事,势必被时代所淘汰.县级森林公安局局长要具备全方位的素质,因此必须坚持不懈地学习,不断熟悉和掌握各种新知识,新理论,不断从实践中总结,积累经验,潜心摸索工作规律,调研新情况,解决新问题,使自己的思维方式不断趋向科学化,切实提高工作水准.要善于学习运用哲学,管理学,社会学,心理学,人才学,经济学,统计学等综合知识,把自己培养成为知识广博,一专多能的全面人才,力求达到”三熟三强”,即法律政策熟,本职业务熟,本地情况熟;政治上强,办事能力强,专业能力强,做到身能行之,口能言之,手能写之,成为精通公安业务,掌握全面知识的行家,从容应对复杂多变的各种现实问题.二,提高统筹协调能力张晓彬森林公安工作千
19、头万绪,与各方面的联系千丝万缕,但在实际工作中,有的县级森林公安局局长能在纷繁复杂的事件中游刃有余,如鱼得水,而有的局长却焦头烂额,到处碰壁,这就反映出他的协调能力和水平,同时也说明基层森林公安局局长协调能力的重要性.协调能力实际上就是一个人公关艺术,社交水平,处事能力,感情沟通等方面的综合体现.协调能力好,就是化解矛盾的润滑剂,解决问题的催化剂;协调能力差,有时会使简单的问题复杂化,复杂的问题困难化.县级森林公安局局长面临的事情很多,要处理的问题很多,既要协调上级的关系,也要协调下级的关系;既要协调内部的关系,也要协调外部的关系;既要协调兄弟单位之间的关系,又要协调社会各部门之间的关系,特别
20、是还要协调各级不同主管部门之间的关系.要通过多请示,多汇报,多参谋,做到一般问题多请示,重大问题随时请示,紧急问题立即请示,从而争取到更多的理解,支持,为森林公安工作注入更大的动力和支撑.我刚上任时.利用一个月的时间专门找上级领导和下级同志谈心,通过调查摸清情况,积极与省,市森林公安机关主要领导和市政法委,市公安局,市林业局紧密沟通,先后解决了县级森林公安机关更名,调整内设机构,办公经费保障,工资改革,公务员过渡,转政法编等制约森林公安机关发展的各项基本问题,同时也令主管领导”高看一眼,厚爱一分”.三,提高用人能力俗话说:”兵熊熊一个,将熊熊一窝”,这充分说明用人的重要性.作为一个基层森林公安局局长,不可能事事躬亲,事事经手,必须要放手让别人干,放权让别人管.这就要求用好人,留住人.首先,要以事业42森林公安2009年第5期fpsl10263net
