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1、关于诉调对接的实践报告柳州市鱼峰区人民法院课题组 诉调对接是人民法院有效缓解社会矛盾、实现和谐司法的重要手段。柳州市鱼峰区人民法院为贯彻落实最高人民法院下发的关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见（以下简称若干意见），从2009年10月开始尝试和探索诉调对接机制，通过一年多的努力，诉调对接机制在解决矛盾纠纷机制中发挥了巨大的作用，取得了明显的成效，但同时也暴露一些问题和困难，为总结经验，完善对接机制，柳州市鱼峰区人民法院成立本调研课题组，由院长黄志强任课题组组长，相关部门的负责人任课题组成员，由负责诉调对接工作的法官欧阳九林执笔。为此，课题组采取收集数据、实习考察、问卷调查
2、、召开座谈会、走访相关部门等方式进行专题调研。2011年1至3月，本课题组深入到辖区55个社区及部分单位收集相关资料500多份，约200万字，课题组成员还多次与柳州市鱼峰区司法局的局领导、辖区7个司法所的所领导商讨诉调对接机制相关事宜。通过调研分析和论证，对诉调对接这一命题有了更为深刻的认识，对当前我国诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的现状有了更为客观的了解，对前景的展望也更加实际和理性，在此基础上形成了本调研报告。一、鱼峰区法院探索诉调解对接的必要性分析。2006年以来，柳州市鱼峰区实施“文化立区、工业强区”再造一个新柳州的发展战略，与此同时，鱼峰区社会矛盾纠纷也呈现量大、多发、累积的态
3、势，仅靠司法手段无法解决所有矛盾。鱼峰区法院践行“为大局服务、为人民司法”工作主题，拓展诉讼程序与人民调解、行政调解等非诉纠纷解决方式的对接，构建司法调解、人民调解、行政调解三位一体的大调解格局，树立人民调解的威信，使大量矛盾纠纷化解在诉前，有效控制了民商案件增长过快的势头。2010年辖区民间纠纷同比上升38%，而同期法院收案下降6%，出现纠纷总量上升但成讼率下降的良性发展局面。（一）法院案多人少，出路首选诉调对接。近年来，鱼峰区法院招录了一大批工作人员，案多人少的矛盾有所缓解，2010年底，柳州市区域调整，原鹿寨县雒容镇划归鱼峰区管辖，城区面积增加了三分之二，相应案件大幅度增长，矛盾纠纷上涨
4、指数增长，相应案件增长过快，案多人少的矛盾仍然突出。鱼峰区法院现有在编干警75人，具有法官资格47人，从事审判一线的法官（刑事、民一、民二、行政、执行庭）37人，审结各类案件3479件，审判一线的法官人均结案94件，2010年诉讼案结案最多的法官237件，执行案执结最的法官261件。近年来，鱼峰区在经济快速发展的同时，社会矛盾也进入了易发、多发、高发时期，诉讼案件每年以12%以上的速度攀升，2009年增幅高达17%，案多人少、案繁事难的矛盾困扰着法院工作的科学发展。柳州市是广西的工业重镇，而鱼峰区是柳州市的工业老区，随着企业改制的不断深入，旧城改造步伐不断加快，一些长期累积的深层次问题集中显现
5、，群体性利益冲突更加突出，诸如房屋拆迁补偿与安置、集体土地征收与补偿，出嫁女承包土地、下岗职工的安置、事故赔偿、资金流转、劳资矛盾等包含经济内容的新型矛盾取代传统纠纷，呈现多样化、复杂化、跨行业趋势。尤其是农村土地征用补偿费分配、集体自留地开发等案件，此类案件群体性纠纷上升很快，处理不慎就会引发不稳定现象，要达到“法律效果、社会效果、政治效果”的统一难度增大。现行体制下的司法功能和手段相对有限，与人民群众日益增长的司法需求不相适应；加上法律法规的相对滞后以及法律法规与现行政策、乡规民约的相互冲突，如集体经济组织成员的资格认定、山林承包利润调节问题等，给法院审理带来了很大难度和不确定性。许多群体
6、性矛盾纠纷仅靠法院一家难以解决，不宜进入司法诉讼程序。（二）社区淡化调解，纠纷量大累积期盼诉调对接。2010年鱼峰辖区人民调解组织基本情况统计表人民调解员人数专职兼职文化程度初中高中大专以上天马办事处581572749荣军办事处9719653062驾鹤办事处7817713245箭盘办事处6916872240五里亭办事处91190112159麒麟办事处56155101630白莲办事处15114339合 计4647457391312942006年至2010年鱼峰区民间矛盾纠纷调解受理及调解情况统计表2006年2007年2008年2009年2010年受 理582344292307424调 解5583
7、27278293416调解成功率95.8%95%95.2%95.4%98.1%从鱼峰区人民调解组织基本情况统计表和2006年至2010年鱼峰区民间矛盾纠纷调解受理及调解情况统计表可以看出：1、组织机构虽然健全但专职从事人民调解工作人员很少。人民调解组织虽然很庞大，人数达到464人，但专职从事人民调解的工作人员很少，除办事处司法所长是专职人员外，人民调解组织全部是兼职人员，都是由办事处成员、社区工作人员、社区协管员兼职；人民调解组织成员文化程度相对较高，具有大专以上文化程度占63.36%，但具有调解经验、法律知识的人员相对欠缺。2、辖区民间纠纷呈现稳中有增的趋势。由于社区淡化调解工作，辖区民间纠
8、纷呈现稳中有增的趋势，从2006年至2010年辖区受理的民间纠纷案件走势呈波浪形，反映人民调解工作时紧时松，调解工作抓得紧，案件就上升，抓得不紧，案件就下降。2006年至2010年鱼峰辖区人民调解组织共受理民间纠纷案件1949件。3、人民调解组织调解成功率较高，但人民法院受理的民商案件居高不下。人民调解组织调解民间纠纷案件达到95%以上，说明民间纠纷是完全可以在基层化解，不必通过诉讼程序解决，但为何人民法院民商事案件居高不下呢？除社会矛盾上涨指数外，最根本的原因是诉调对接不够，解决矛盾纠纷的方式方法单一。（三）推进“三项重点工作”，需要诉调对接为实现中央政法工作会议提出的深入推进“三项重点工作
9、”的目标，创新人民法院化解社会矛盾机制，发挥人民法院在建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制方面的积极作用，努力将矛盾纠纷化解在基层、消化在萌芽状态。1、强化调解工作，在司法“和谐”上需要诉调对接。突破调解理念，创新工作机制，整合内部资源，实行全员、全程、全面调解，努力构建立体联动调解格局，力求人人能调解、案案能调解。实行调解告知制度，法院与当事人联动。实行调解工作绩效考评制度，开展“调解能手”评比活动，管理与激励联动，实现法官与法官联动、立案法官与审判法官联动、法院与领导联动。强调调解与执行有机衔接，调执结合，尽量做到当场履行，要求法官调解回访、跟踪当事人履行调解协议，降低案件申请执行
10、率，并在执行过程中大胆做和解工作，努力追求办案效果与当事人权益实现的最大化、最优化，调解与执行联动。对合同、相邻、损害赔偿等纠纷案件，若当事人的诉讼请求与未起诉的诉外要求有关联，则不拘泥于法律规定，实行诉讼案件与尚未提起诉讼纠纷联动，两个纠纷一并协调处理，实行此案与彼案联动。2、法官进驻社区，在司法“能动”上需要诉调对接。法官进驻社区不仅是能动司法的体现，同时也是法官参与社会管理和服务，提高法官整体素质的重大举措。法官进驻社区及单位担任调解工作指导员主要工作职责是：（1）指导人民调解工作，对人民调解员进行法律业务指导和培训，提高人民调解业务水平和调处纠纷的能力，明确指导原则，即要求法官对人民调
11、解工作的具体指导要依法进行，不得越位，只能针对一般性法律问题、调解技巧、调解文书制作等方面进行指导，不得直接介入正在进行的调解个案，或对个案的具体处理发表意见；（2）实现诉讼调解与人民调解、行政调解的有效对接，即社会调解（含人民调解、行政调解）受理的调解纠纷需要法官进行指导的，社区法官指导员在法律的范畴内实施指导但不得亲自参与调解，避免该纠纷形成诉讼案件导致回避情形的发生；需要法官对接为诉讼案件管理的，可由法官指导员引导至法院立案庭进行处理；如调解不成的，直接引导进入诉讼程序；（3）协助社区和单位开展普法活动，提供法律咨询服务；（4）协助社区开展缓刑犯的社区矫治工作，有效防止缓刑犯重新犯罪。3
12、、建立“三位一体”的调解格局，需要诉调对接。建立和完善司法调解、人民调解、行政调解“三位一体”的“大调解”格局，实现诉讼调解与人民调解、行政调解的有效对接，努力将矛盾纠纷及时有效化解。这需要人民调解、行政调解从思想层面、工作程序、调解效力等方面与诉讼调解加强衔接；人大代表、律师、基层群众自治组织、工会、妇联等社会力量发挥各自的优势，引导当事人树立正确的诉讼心态和诉讼观念，协助法院做好诉讼调解工作。4、加强民意沟通，需要诉调对接。通过设立案件语音查询、触摸屏、LED显示屏、互联网等公开案件信息、让当事人享有最大限度知情权；公开便民信箱、公开举报电话、院长大接访、公开裁判文书、发放廉政监督表等多种
13、形式，广泛听取社会各界意见和建议，畅通民意沟通机制。办好法院网站，全面、及时、正确引导社会舆论，充分借助网络传播范围广、速度快的优势，加强法制宣传，增强民众法律意识，努力营造群众知法、守法、护法的良好社会氛围。加强对网络民意的分析整理，提高舆情网络引导和应对能力，防止不法分子恶意炒作法院事件，误导广大网民。通过公示服务承诺、做好诉讼引导、简化旁听审批程序、推行判前释法和判后答疑等方式，促进法院与当事人之间的沟通与理解。建立法官轮值制度，推行首问工作责任制，完善信访机制，努力引导人民群众信“法”不信“访”。二、诉调对接模式的选择 近几年，各地法院对“诉调对接”进行有益探索，主要有六种模式： 1、
14、“诉前和解模式”：该模式以北京市朝阳区人民法院为代表。2006年11月，北京市朝阳区司法局、朝阳区人民法院共同建立“诉前调解联动工作机制”，对于物业、劳务等案情简单、事实清楚的纠纷，法院立案人员将指导当事人暂缓起诉，建议当事人先找人民调解员进行调解，并将当事人材料移交给相关街、乡司法所。担当人民调解员的有法官、法院特邀调解员，以及街道、司法所的工作人员等。对于人民调解员调结的协议书，如果当事人申请，法院可以对调解协议进行确认，然后由朝阳法院按照庭前和解程序依法出具调解书，如果一方当事人拒不履行调解协议，另一方当事人可以向法院申请强制执行。 2、“人民调解室模式”：该模式以南京市钟楼区人民法院为
15、代表。2007年1月，南京市钟楼区司法局与钟楼区人民法院联合建立了“人民调解工作室”，其调解过程是：首先，由法院立案庭工作人员对纠纷经过初审，在征得当事人同意后，将该纠纷移交至人民调解工作室；其次，由人民调解员召集双方当事人进行调解，一般在7个工作日内完成调处；最后，调解成功的，人民调解工作室以区人民调委会名义出具民事调解书或根据当事人要求由人民法院出具调解书；调解不成功的，调解员将原因及调解经过移交立案庭，这也为法院的诉讼调解和审判提供了帮助。2010年柳州市柳南区人民法院在院内设立人民调解工作室，由该区司法局人民调解员在法官的指导下开展诉前调解工作。法院建立诉前劝导机制，立案接待时对争议不
16、大、案情简单的案件引导当事人选择人民调解，调解成立由双方自行签订调解协议或经当事人申请由人民法院出具调解书，调解不成立再由法院立案受理。 3、“小额民事诉讼速裁模式”：该模式以福建省厦门市思明区人民法院为代表。该院通过优化整合审判资源、规范再简化审判程序、完善健全各项审理制度，构建了具有自身特色的民事审判调裁机制小额民事诉讼调裁机制。通过在司法的有限度介入干预下，促成当事人及时达成和解，从而从纠纷的根源上促成纠纷的有效解决，实现案件的快速审结；同时强调“能调则速调，不能调则速裁”，以司法审判权为保障，对案件纠纷作出快速裁决，快速地“定纷止争”。通过调裁机制，每年以2名审判人员的力量分流了100
17、0多件的较简易案件，保障了全院绝大部份审判力量得以集中审理其他的较为复杂的案件，初步达到了案件繁简分流，简案求效，繁案求质的目标。 4、“组合拳模式”：该模式以北京市朝阳区人民法院为代表，主要包括法官助理庭前调解制度、特邀调解员参与调解制度、律师主持和解制度、诉调对接制度等组合。案件的当事人在该院立案时，都会得到一份庭外和解申请书。如果自愿庭外和解，就可以在申请表上的“三项制度”中任选其一。庭前调解的具体内容是：案件自移送审判庭到进入庭审前，由法官授权的法官助理作为庭前调解人员进行调解。调解成功的，自动息诉或在法官指导下达成调解协议；调解不成，则移送庭审。朝阳法院还制定了律师和解工作规定，对律
18、师主持和解既提倡又加以规范。同时，与北京市律协签订了推广律师和解制度意向书。如果律师在主持和解中业绩突出，法院会致函司法局或律师协会，进行业绩报送和表彰。 5、“特邀人民调解员模式”：以浙江省慈溪市人民法院为代表。该院各人民法庭在镇乡（街道）人民调解委员会中聘请部分人民调解员为特邀人民调解员。承办法官接手案件后，先行审查，认为纠纷性质宜由特邀人民调解员先行调解的，征询双方当事人意见，获得同意后，由承办法官填写调解移送登记表，将案件移交给特邀人民调解员调解。特邀人民调解员一般应在接受委托后一个月内调解完毕。若当事人达成调解协议的，由法院根据协议内容制作调解书，加盖法院印章后交当事人签收；若调解不
19、成，由法院对案件继续进行审理。6、“委托代收案件先行调解”模式。柳州市融水县法院委托县司法局授权各乡镇司法所代收各类民商事诉讼案件，司法所在代收案件材料时可由人民调解员主持先行调解，双方达成调解协议的，可经当事人申请由人民法院出具调解书。同时，融水县法院规定了人民调解协议的审理程序。对人民调解协议的司法确认主要适用简易程序，以书面审理为原则，审理期限一般在15日以内。协议内容清楚、合法的以调解书形式予以确认；协议内容不清或违法强制性规定的，认定协议无效，在双方当事人自愿的情况下法院可重新组织调解；如果在制作调解书前，双方当事人撤回申请的，则裁定撤销案件，一方当事人撤回申请或不同意法院调解的，应
20、驳回申请，告知当事人可另行起诉，原人民调解协议在诉讼中仍然具有合同的效力。以上六种模式，选择其一，还是综合利用，还是另辟蹊径。鱼峰区法院党组带领中层干部兵分四路先后到北京市海淀区、朝阳区法院、辽宁省大连市甘井子法院、成都青白江区法院、福建省厦门市思明区法院、广东东莞法院进行考察、经调研分析后，根据鱼峰区是工业城区,文化素质和法律知识相对较好,人民调解工作等情况，选择“法官联络室”、“特邀人民调解员”和法官下社区相结合的模式，并相应制定指导人民调解制度、法官联络室制度、法官担任社区指导员工作制度等，力促“诉调对接”良性运作。 三、鱼峰法院整合资源，规范有序的无缝对接为实现中央政法工作会议提出的深
21、入推进“三项重点工作”的目标，鱼峰区法院院根据最高人民法院颁布若干意见，创新人民法院化解社会矛盾机制，发挥人民法院在建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制方面的积极作用，努力将矛盾纠纷化解在基层、消化在萌芽状态。 一是建立法官社会调解联络室，尝试进行诉调对接。2009年7月，经鱼峰区政法委批准，鱼峰区法院先后在鱼峰区劳动执法监察大队、阳和街道办事处、荣军街道办事处设立法官社会调解联络室，指派法官每个月到联络室办公时间不少于两个工作日，其他时间如需处理纠纷的，由联络单位与驻室法官联系，由法官进行指导或委托调解组织进行处理；驻室法官严格依照法律规定的程序进行调解，经调解达成协议并及时履行，不
22、需进入诉讼程序，纠纷不需要缴纳任何费用；经调解达成协议当事人需要法律文书的，两日内制作调解书并送达；调解达不成协议或者达成协议后不能即时履行的，法官还将对纠纷当事人进行法律释明和诉讼指导。2009年9月，陈家凯等七户居民，在柳州市公安局交警支队阳和大队拟建办公楼的征地上种植农作物，影响了阳和交警大队办公楼施工进程，施工方要求七户居民自行清除施工用地上的农作物，遭到老人拒绝。施工方强制清除部分农作物，为此双方发生冲突，居民四处上访，经过政府协调未果，工期拖延近一年。鱼峰区法院驻阳和街道调解联络室成立后，阳和开发区的领导请求调解室的法官进行调解，联络室的法官组织社区工作人员，街道办事处人员多次与居
23、民、施工方、建设方沟通，最终促成七户居民与施工方、建设方和解，居民自行清理了农作物，双方握手言和，陈家凯等七户居民分别给鱼峰区法院、阳和交警大队，阳和街道办事处写了感谢信。鱼峰区法院自成立社会调解联络室以来，调解各类纠纷183件，实现了法律效果与社会效果的统一。二是建立法官进驻社区及单位担任调解工作指导员制度，实现诉讼调解与人民调解、行政调解的全面对接。2010年5月19日，鱼峰区政法委、综治办在鱼峰区法院举行法官进驻社区及部分单位担任调解工作指导员启动仪式，鱼峰区法院36名法官正式进驻鱼峰辖区55个社区和单位担任调解工作指导员。法官进社区担任调解工作指导员目的是进一步健全和完善司法调解、人民
24、调解、行政调解“三位一体”的“大调解”格局，充分发挥人民法院在人民调解中的指导作用，实现诉讼调解与人民调解、行政调解的有效对接，努力将矛盾纠纷及时有效化解。其主要职责是：指导人民调解工作，对人民调解员进行法律业务指导和培训；实现诉讼调解与人民调解、行政调解的有效对接；协助社区和单位开展普法活动，提供法律咨询服务；协助社区开展缓刑犯的社区矫治工作，有效防止缓刑犯重新犯罪。在此之前，鱼峰区法院从2003年起开展“法官五进活动”，即进机关、进企业、进学校、进社区、进村屯，主要以开展送法送温暖活动为主，加强人民法院与群众的血肉联系，法官从政治层面开展活动。2010年，法官进驻社区担任调解工作指导员，从
25、职能上进行的扩展，方式方法上更加灵活。2010年9月，鱼峰区水南村委顾氏兄弟姐妹因土地补偿款分配问题闹到法院，因该案不是法院的受案范围，于是协调水南村委处理，于是，水南村委组织顾氏兄弟姐妹在村委开了一个家庭会议，法官应邀参加了该家庭会议，不仅解决了纠纷，而且兄弟姐妹和好如初。法官进驻社区担任调解工作指导员，不仅拓宽了视野，调处大量非传统的民间纠纷，而且赢得人民群众对法官的信任。三是特邀人民陪审员协助人民调解组织调解，实现诉调对接。选派一些调解经验丰富，工作责任心强，热心从事调解工作的人民陪审员协助基层人民调解组织进行调解，双方当事人达成调解协议后需要法院出具法律文书的，由立案庭法官进行审查后，
26、符合法定条件的，给予案号，出具法律文书进行确认，进入法院的司法统计范畴。对不符合法定条件的，给予释明。2010年8月，鱼峰区白去社区调解委员会与鱼峰区人民法院人民陪审员共同调处两起因漏水产生的相邻纠纷，此两起纠纷的成功调解，为解决类似的纠纷提供了很好的借鉴作用。家住鱼峰区白云小区2村唐女士，为房屋漏水伤透了脑筋，房屋漏水近两年，厨房、卫生间如同水濂洞，装修的木质材料全部腐烂，墙面乳胶漆全部脱落，找楼上的邻居庞先生协商解决，可庞先生的不理、不修、不让进门的“三不主义”使唐女士望而却步，此事反映到物业管理部门，物管部门比较热心，可是庞先生的“三不主义”，使物管部门无能为力。唐女士遇到这样的邻居真是
27、无可耐何，想把自己的房屋卖掉，可是又有谁愿意买呢？既然房屋卖又卖不出去，那还得要住，于是，唐女士出于试试看的心理找到了白云社区调解委员会，请求社区调解委出面调解，唐女士给社区调解员说：“只要庞先生同意维修，自己愿意出全部维修费用，并给庞先生误工费按每天100元计算”。由于庞先生不配合，社区多次组织调解未能成功，于是，社区把此纠纷反映到鱼峰区法院，法院派了一名人民陪审员配合白云社区调解组织，不知是社区调解员多次上门调解打动了庞先生还是其本人的良心发现，庞先生同意让自己认为的“专家”进屋察看漏水之处，经“专家”察看，最终确定为洗手间洗手瓷盆漏水，庞先生更换了瓷盆，唐女士近两年之苦总算圆满解决。家住
28、鱼峰区白云小区2村的吴先生同样遇到房屋漏水的问题，可他比唐女士就要幸运得多，因房屋渗水不是很严重，渗水的时间不过半年多，找楼上的邻居唐小姐协商，唐小姐都愿意配合，可是就维修的部位、费用、时间等问题很难达成协议，此纠纷提请白云社区调解委，社区曾三次组织双方当事进行调解未能达成调解协议，社区调解委向担任该社区调解工作指导员的陈敏诤法官反映情况，8月9日下午，周媛、陈敏诤两位深入白云社区指导调解，双方当事人达成了如下协议：于8月20日前，双方共同请施工单位或个人进行维修，维修费用及材料费各承担50%。为表达双方对解决纠纷诚意，9月2日，双方当事人又在白云社区调解委达成补充协议，双方各出人民币600元
29、放在白云社区调解委，待施工完毕，验收合格后付款。9月20日上午，双方根据协议，将上述款项支付给施工人员，纠纷圆满解决。2010年，鱼峰区法院确认人民调解组织调解的民商案件175件。四是依托网络技术优势，规范诉调对接工作管理。“徒法不足以自行。”有一套好的制度固然重要，但重要的是把制度贯彻执行下去，最大限度地发挥它应有的作用。为此，鱼峰区法院依托网络技术，对诉调对接工作采取以下措施进行管理：一是将诉调对接的案件纳入本院案件管理范畴，建立专门的管理模块，实行“分别对接、分类管理”，按照鱼峰区法院案件质量评查规定，对诉前调解、联动调解的案件进行案件质量评查，对评查发现的违反法律规定调解结案的案件予以
30、纠正，并扣发相应的绩效分值。为加强对诉调对接工作的管理，由一个中层干部具体负责抓落实，每月给院绩效办汇报诉调对接情况。二是对法官担任调解指导员工作进行动态管理，设定专门管理模块，建立法官工作业绩台帐，进入绩效考评，未完成工作任务的法官将被扣罚相应的绩效分值。三是建立法官网络联系工作室，为每位担任调解指导员的法官配置QQ号，通过互联网信息传递平台，实现对社会调解组织即时进行指导。四是发挥网络信息化管理的优势，构建鱼峰区社会治安综合治理网络平台，实现信息共享，更加优化社会管理资源的配置，更加方便党委、政府及相关部门及时掌握矛盾纠纷的信息，及时启动联动机制进行处置。四、诉调对接所取得的成效（一）、完
31、善制度为落实诉调对接工作提供制度保障。鱼峰区法院根据“诉调对接”工作的广泛性、灵活性与多样性的特点，着力加强“诉调对接”工作的制度化建设，确保“诉调对接”工作有序开展。相继制定了鱼峰区调解事务和管理中心管理暂行办法）、法官社会调解联络室工作职责、关于构建法官与社会调解机制的实施方案等20项规章制度，为规范诉调对接工作机制，统一了人民调解与诉讼调解衔接的文书格式14种，内容包括人民调解建议书、人民调解申请书、司法确认建议书、司法确认申请书、委托调解函、不予确认人民调解协议通知书等。自治区高级人民法院印发的诉调对接制度，柳州市中级人民法院、柳州市司法局关于建立诉调对接工作机制实施意见，中共柳州市鱼
32、峰区政法委员会关于委派法官进驻社区及单位担任调解工作指导员的通知，鱼峰区财政局、司法局关于印发鱼峰区人民调解个案补贴管理办法（试行）的通知等制度，为鱼峰区诉调对接工作有序有效的全面顺利推行提供了制度保障。鱼峰区法院将诉调对接工作的文件资料汇编成册，2010年8月，全区政法工作会议在柳州召开，鱼峰区法院作为汇报单位之一，诉调对接制度建设得到与会代表的充分肯定。（二）通力合作实现诉调的全面对接。2009年以来，鱼峰区法院先后在鱼峰区劳动执法监察大队、阳和街道办事处、荣军街道办事处设立法官社会调解联络室，2010年5月法官进驻社区及单位担任调解工作指导员，实现了司法调解、人民调解、行调协调的“三位一
33、体”的有机结合。 鱼峰辖区有55个居民委员分别建立了人民调解组织，共有人民调解员464人。与鱼峰区人民法院的3个法官联络室，36名法官担任调解工作指导员，构建了全区诉调对接机构人员调解网络。同时，鱼峰区司法局下属的7个司法所相应配备了工作人员，录用了14名大学生专司调解工作，形成村（社区）、街道、区三级诉调对接。在网络健全的基础上，鱼峰辖区诉调对接制度更加有序。建立了信息通报制度，由鱼峰区政法委统一协调，建立诉调对接联度会议制度，及时通报诉调对接制度落实情况，协调相关诉调对接事宜，共同商讨解决诉调对接过程中遇到的困难、问题，协调处置大的矛盾纠纷，总结诉调对接工作经验，表彰诉调对接工作的好人好事
34、。建立因调解不成可能起诉的案件预先通报案情制度，确保快速通过诉讼程序解决纠纷。 鱼峰区法院的诉调对接工作得到区高院的充分肯定，自治区高院罗殿龙院长6月25日在广西法院信息第93期信息鱼峰区法院加强四项诉调衔接化解基层矛盾成效明显上作出重要批示：“加强诉调对接工作有利于借助外部平台和调解合力，及时把大量矛盾纠纷化解在诉前，解决在基层，有效减轻法院的受案压力。鱼峰区法院创新模式加强诉调对接工作的做法值得肯定”。2010年8月5日，全区社会治安综合治理工作会议在柳州召开，鱼峰区法院紧紧围绕三项重点工作，积极创建多元化矛盾纠纷调解新机制的经验做法得到与会代表的充肯定，会议期间自治区党委常委、政法委书记
35、温卡华，自治区副主席、公安厅厅长梁胜利，自治区政协副主席蒋培兰，自治区高院党组书记、院长罗殿龙等领导到鱼峰区人民法院视察指导工作，对鱼峰区法院开展诉调对接工作给予充分的肯定。2010年12月16日上午，司法部法制宣传司司长李志陆，在广西自治区司法厅王荣华副厅长、柳州市司法局龙荣生副局长以及鱼峰区区长张彬的陪同下视察了鱼峰区岩村小学、荣军街道办事处司法所，李志陆司长对岩村小学针对小学生的特点开展多种形式的法制宣传教育，对鱼峰区人民法官进驻社区担任指导员所起的作用给予充分的肯定。（三）关口前移将矛盾化解于立案之前。为进一步整合司法资源，及时快捷化解各类矛盾纠纷，构筑社会和谐稳定的新防线。鱼峰区政法
36、委通过联席会议的形式，与法院、公安、司法局、街道党委政府、综治及其他相关部门密切配合，搭建融司法调解、行政调解、人民调解于一体的三级联调机制，进行联动排查调解，努力促使当事人双方互相让步、消除隔阂，自愿化解纷争、和睦相处。如果调解不成，则及时引入诉讼程序。尽量把纠纷化解在诉前，既避免了当事人一旦涉诉，就一条道走到底，付出过高成本，同时也节约了司法资源，提高了司法效率，还避免了当事人对簿公堂可能造成的矛盾激化，使很多矛盾的解决更方便、更顺利。2010年1至10月，鱼峰区各级人民调解组织共受理各类民间纠纷424件，调解成功416件，调解成功率98.1%，调解未成功的均由人民调解组织帮助当事人理性转
37、诉；通过关口前移，将矛盾纠纷化解于萌芽状态，有效地促进了社会的和谐稳定。同时，让当事人明白：诉讼是最后选择，而不是最佳选择。”（四）能动司法将司法触角扩展到矛盾最前沿。要有效地减少社会矛盾和化解社会矛盾，就要面向社会，走出机关，走进社会，深入基层，能动司法，把司法行政职能有效延伸到社会基层管理，通过调解活动引导社会形成学法、知法、守法，依法理性表达诉求和维护合法权益的良好氛围。让人民群众广泛参与司法、接近司法、监督司法，认可司法，在人民群众中树立起司法公正高效、便民亲和、干净勤廉的形象。通过近年来的创新工作和司法实践，鱼峰区法院牢牢掌握矛盾纠纷的产生发展规律，意识到在初始阶段和萌芽状态是解决纠
38、纷的最佳时机。规定每位社区法官要主动深入群众开展矛盾预防和化解工作，使纠纷获得更加便捷、经济的解决。为加强社会化宣传，针对广大群众关心的现实问题，采取法律宣讲、发放宣传资料、公开调解、法律咨询、法制讲座等形式，广泛进行法制宣传教育，向群众宣传法律知识、人民调解工作先进经验和“诉调对接”新机制。2010年，鱼峰区人民法院法官共下社区270人次,其中带案下访66人次，指导社区成功调解案件37次，提供法律咨询28次，提出意见和建议22次，为社区居民和中小学生上法制课9次，了解社情民意65次，走访人大代表、政协委员37次，参加社区接访6次，邀请社区工作人员协助法院执行案件6次。使人民调解工作赢得群众信
39、任和社会认同，“诉调对接”机制深入民心。 （五）诉调对接机制的建立，法院各项审判指标变化明显。诉调对接机制的建立，大大减轻了法院的审判压力，主要体现为案件“三降一升，收结案和信访开始进入良性循环：一是诉讼案件收案下降。2006年至2010年鱼峰区人民法院受理民商事案件统计表2006年2007年2008年2009年2010年收案14791766169319172064结案140714991501186320012010年收案3610件，结案3479件，同比上一年少收37件，结案率高1.27个百分点；2010年民商事案件收案2064件，其中包含了诉调对接的民商事案件175件，实行诉调对接后，法院实
40、际受理的民商事案件应是1889件，比2009年少28件。二是执行案收案下降。2006年至2010年鱼峰区人民法院受理执行案件统计表2006年2007年2008年2009年2010年收案89490211931237994结案7495617711114931从2006年至2010年鱼峰区人民法院受理执行案件统计表中可以看出：2010年执行收案994件，结案931件，同比2009年，收案少243件，结案率高3.65个百分点；三是信访案件逐年下降，步入良性循环。2008年信访75件，2009年信访件为42件，2010年信访件为27件；同比上一年少15件。四是民商事案件调解率逐年上升。2006年至201
41、0年鱼峰区人民法院民商案件调撤率统计表2006年2007年2008年2009年2010年调解26.31%22.46%22.50%25.41%41.83%撤诉12.5812.64%18.77%16.20%15.84%合计38.89%35.10%41.27%41.60%57.67%从2006年至2010年鱼峰区人民法院民商案件调撤率统计表中可以看出：2009年全年民事案件调撤结案768件，调撤率41.67%，2010年民商事案件调解、撤诉结案1136件，调撤率57.67%。调撤率同比高15.99个百分点。五、实行诉调对接存的问题和困难鱼峰区人民法院在诉调对接方面虽然取得了一定的成绩，但离制度的设计
42、的初衷还有很大的距离，使用率并不高，应用价值没有体现出来。柳州市十个基层人民法院只有鱼峰、柳南、融水三个基层法院实行诉调对接，其他法院尚未实行诉调对接，但各院的做法不尽相同，效果也不一样，实行诉调对接与同期人民法院收结案总量相比，几乎微不足道。从调研情况看，诉调对接看好不看座主要存在以下四几个方面的问题和困难。（一）对诉调对接制度的重要性认识不到位。2010年以来，鱼峰区法院认真贯彻落实最高法院提出的构建“三位一体”大调解格局的要求，积极探索多元化纠纷解决机制，实行诉调对接，通过立案前的引导调解，审理中的委托、邀请调解，发挥社会调解优势，就近、及时、高效地将矛盾纠纷化解在源头，化解在萌芽状态，
43、取得了一定成效。但是，诉调对接机制的建立，是一项需要长期努力、多方协作、创新完善的社会系统工程，目前，法院在开展此项工作中在认识方面就遇到了一些突出问题：一是法官对诉调对接存在争议。一方面，由于鱼峰区法院人少案多的矛盾仍十分突出，法院审判工作压力较大，没有充足的时间参与诉调对接工作；另一方面，对该种方式持谨慎态度，认为法院作为维护当事人权益的最后一道防线，又具有“不告不理”的行业特性，过早“越位”调处矛盾的有损司法的权威。应当说，从目前审判人员直接参与诉前调解的效果来看非常好，但因审判工作任务依然繁重，且确有“越位”之嫌，这项举措不宜过度提倡。二是人民调解组织对诉调对接有不同看法。从理论上说，
44、委托调解应是“诉调对接”的重头戏，实践却不容乐观。1、法官及人民调解员对委托调解的合法性和合理性存有疑异，认为进入诉讼后，委托调解行使的也是审判权，而审判权不宜委托的，因此，在该问题上比较慎重。2、对委托调解的规定过于原则，可操作性并不强，不少法官到当事人住所地办案时，仍沿袭邀请有关组织人员协助调解的老办法，不愿采取委托调解方式。3、有的社会调解组织对它认识不到位。当前群体性纠纷较多，农村土地承包经营权纠纷、劳动争议纠纷、婚姻家庭纠纷、相邻关系纠纷不断上升，有的人民调解担心矛盾激化，不愿介入纠纷调处，法院委托调解的案件一般成功率较低，2010年鱼峰区法院有7件案件委托人民调解组织调解，因各种原
45、因均未调解成功。三是当事人认为诉调对接公正性难以保证。当事人极少愿意通过人民调解员进行调解。当事人普遍认为将案件诉至法院是对司法权威和法官专业水平的信任，对人民调解充满陌生，因此只相信法官的案件处理能力，而对人民调解员调解能否达到平息纠纷的效果表示怀疑。人民调解组织由于受到编制等诸多因素的影响，协助调解的人员大多是从社会招聘的临时性工作人员，他们的政治素质、业务水平、法律知识和调解能力等方面相对较低，再加之监督管理机制不够健全，很难保证在调解案件过程中，都能公平、公正、公开地进行，时有损害当事人利益、侵犯国家、集体和其他第三人的合法权益的事件发生。（二）诉调对接缺乏法律制度支撑。诉调对接目前来
46、看，还是一个新生的事物，虽然有最高院关于调解工作的相关司法解释作为基础，但其内容大多为原则性规定，对于如何开展、具体操作、诉调对接过程的具体程序等均没有作明确的规定。现行的法律又没有对何种性质案件必须进行诉前调解的强制性规定，对于人民调解组织通过调解促使双方当事人达成的调解协议如何进行司法确认，还有待进一步进行探索。人民调解法的出台，虽然解决了程序的合法性问题，但仍缺乏与民事诉讼法的衔接，程序性运行规则缺乏难以操作。1、法院如何对人民调解组织进行业务指导。人民调解法第五条第二款规定：“基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。”。一种观点认为，法官指导人民调解组织调解案件，只能做人
47、民调解组织的是幕后高手，即通过电话、QQ等方式进行指导，此种指导类似于法律咨询的性质，避免“越位”之嫌，保持着不告不理的行业特性。另一种观点认为，法官指导人民调解案件可以直接参与调解，优点是调解的成功率比较高。缺点是：法官参与调解占用了司法资源，虽然纠纷解决了，但与诉调对接的初衷不符；法官是代表法院参与调解的，或多或少有自己的意见和看法，一旦调解不成功，此案诉到法院，法院是否要回避，参与调解的法官是否要回避？这是一个值得探讨的问题，人民调解法和最高人民法院下发的若干意见都没有规定人民法院如何对人民调解组织进行业务指导。2、人民法院如何对调解协议进行审查和确认。人民调解法第三十三条规定：“经人民
48、调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。”该条规定过于简略，以下六个方面没有明确，难以操作。（1）审查范围。人民调解法和若干意见同时规定人民法院对调解协议进行审查，但未明确规定是程序审查，还是实体审查，或以程序审查为主、实体审查为辅；或以实体审查为主，程序审查为辅？多数法官担心当事人恶意利用司法确认程序获取非法利益，认为应以实体审查为主。（2）以何种法律文书进行确认。人民调解法和若干意见均未明确规定采用何种法律文书进行确认。实践中有调解书、裁定书、决定书等三种形式。但从若干意见的文义解释，应采用决定书的形式，然而，根据现有的法律规定，据以执行的法律文书有判决书、调解书、裁定书、支
