我国公共景区特许经营制度改革研究基于美国案例的经验借鉴.doc

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1、我国公共景区特许经营制度改革研究 _ 基于美国案例的经验借鉴 论 文 摘 要 我国公共景区的经营管理问题是现阶段公共景区经营改革的争论点之一,特别是一些景区将经营权整体转让或部分转让后带来一系列后续影响的现象出现,引起学界的广泛讨论。总之,公共景区经营改革方向的定位与措施的提出是指导全国公共景区经营发展的当务之急。 国家教育部课题公共景区产权管理及其制度改革研究?基于政府有效规制的视角以系统研究旅游景区如何构建合理、公平、有效的产权制度,提出旅游景区产权管理谱系、资源资产评估参照系、景区经营权流转机制、景区经营管理模式等理论应用创新点。本文基于国家教育部课题公共景区产权管理及其制度改革研究的研

2、究基础上,对国内公共景区的经营制度问题做推进研究,在分析国内公共景区经营制度演变历程、现存问题的基础上,借鉴国外公共景区特许经营制度的成功经验,确定公共景区经营权转让制度改革方向,探索国内公共景区特许经营制度的改革措施。 本文首先从公共经济学、公共产品等方面对公共景区的性质等方面进行梳理和界定,并运用现代产权理论,政府规制理论,政府特许经营理论,确定对公共景区根本宗旨,主要职能,管理运营原则等方面做出基本判断,得出公共景区是具有特殊属性的准公共产品,其公平性和可持续发展是管理经营中首要遵循的原则。其次,通过对国内现阶段公共景区经营制度的研究综述,确定了经营权能否分割,能否转让等争论领域的答案。

3、针对国内现阶段公共景区经营管理的几种基本模式,提出了国内公共景区经营管理模式存在的不足,并提出了改革方向。通过对美国公共景区特许经营制度的研究及美国约塞米蒂国家公园案例的研究,获得美国国家公园特许经营的成功经验借鉴。然后再挑选国内公共景区特许经营的案例千岛湖景区进行分析,得出在我国实行公共景区特许经营的优劣,并在两个国家经验的对比下,总结出国内公共景区特许经营制度的改革方向。 本文在理论研究和案例研究的基础上,得出我国公共景区管理制度改革应坚持公益性宗旨和可持续发展的原则,提出加强政府规制实施中国特色政府特许经营管理制度是改革的基本方向,管理体系和相关法规的健全是改革的基础,兼顾社区经济发展程

4、度,设置独立监督职能是确保改革成功的关键因素。 关键词:公共景区、政府特许经营、政府规制 VABSTRACT The business management of the national park in China is the hot issue of business management reform. Especially for the appearances of some national park transferred whole or part of their property rights to private company, the affect of these

5、 phenomenon have aroused the discussion in all areas. In a word, putting forward the proposal about the direction and the measure of reform is urgent to conduct the development of national park in ChinaMinistry of Education project The reform of the management of property right of ?National park man

6、agement Based on the perspective of effective government regulation is make system research on how to build reasonable, fair and effective system of property rights in tourism attractions, put forward the tourism property rights management system, reference of resource assessment system and so on. B

7、ased on the ministry of educations issues to do advance research on the issues of the operating system of domestic national park, learn from the successful experience of abroad franchise system, then explore the reform measures of franchise of domestic national parkThis article first sort out and de

8、fine terms of public economics, public goods and other aspects of the nature of the national park, make use of modern property rights theory, government regulation theory, theory of government franchising, make basic judgments of the fundamental purpose of national park, the main functions and the o

9、perating principles of management etc. Come to the national park is a special property of national park so that Fairness and management of sustainable development is its primary management principles. Secondly, through the review research of the national scenic area management system at this stage t

10、o determine whether the franchise division and transfer. for the several basic patterns of domestic management of the national park At this stage, carried out the research based on the basic criteria of sustainability and fairness, proposed shortcomings and the mode of operation and management of do

11、mestic national park. Through research of franchise system of the American national park and the U.S. case of Yosemite National Park, get the success experience of the franchise of U.S. National Park. Then pick the Qian Dao Lake National Park for example, to analyze the franchise of Domestic nationa

12、l park, come to our countrys strengths and weaknesses of national park franchise. And contrast the experience in two countries, determine the reform direction of domestic public area franchiseIn this paper, based on theoretical research and case studies. come to our public area management system ref

13、orm should adhere to the public welfare purposes and principles of sustainable development, strengthening government regulation and implement the franchise management system with Chinese characteristics is the basic direction of reform. Perfect of management system and relevant laws and regulations

14、is the basis of all the reform, Take into account the level of community economic development, and set up an independent oversight function are key factors in success of the reform Key Word: National Park, concession management, government planning VI目 录论 文 摘 要.V ABSTRACTVI 1 绪论 1 1.1 研究背景与问题提出1 1.1

15、.1 课题研究任务.1 1.1.2 重点问题1 1.2 研究路径.2 1.2.1 研究方法2 1.2.2 研究思路3 1.3 相关概念界定与解析4 1.3.1 公共景区4 1.3.2 政府特许经营.5 2 理论基础和研究综述7 2.1 相关理论基础7 2.1.1 公共经济学理论.7 2.1.2 现代产权理论.8 2.1.3 政府规制理论.9 2.1.4 政府特许经营理论11 2.2 国内公共景区经营管理制度研究综述13 2.2.1 国外公共景区经营管理经验研究13 2.2.2 国内公共景区管理经营制度研究15 2.2.3 综述评论18 3 国内公共景区经营制度发展现状20 3.1 国内公共景区

16、经营制度演变历程.20 3.1.1 国家统一经营阶段?经营管理停滞.20 3.1.2 地方自主经营阶段?多头管理事业型经营.20 3.1.3 经营权市场化阶段?效率提高公益受损.22 3.2 国内公共景区经营制度改革探讨.23 3.2.1 现阶段三种经营模式的缺失.23 3.2.2 改革途径探讨.24 4 美国国家公园特许经营制度案例研究 27 4.1 高度中央集权的国家公园管理体系.27 4.1.1 典型成熟的公共景区政府特许经营制度28 4.1.2 基于公共景区特性的制度设计.30 VII4.2 特许经营制度现状?以约塞米蒂国家公园为例.38 4.2.1 约塞米蒂国家公园概况.38 4.2

17、.2 约赛米蒂特许经营项目介绍.39 4.2.3 高水平的特许经营者资质40 4.2.4 高品质的游客综合服务项目供给41 4.3 美国国家公园特许经营制度的经验总结.42 4.3.1 高度集权、确保公益性的政府特许经营模式.42 4.3.2 发展成熟,构架完善的特许经营制度设计.42 4.3.3 以提升服务质量,扩大公众利益为宗旨的广泛合作.43 4.3.4 美国国家公园特许经营制度的特殊性.43 5 特许经营制度在我国的发展?以千岛湖风景区为例 44 5.1 总体概述44 5.2 产权明晰的属地政府管理制度框架.44 5.3 项目划分明晰的政府特许经营模式.45 5.4 景区经营管理现状分

18、析46 5.4.1 核心景区范围及经营项目概况.46 5.4.2 核心景区的经营管理制度47 5.4.3 沿湖岸线的经营管理.49 5.4.4 周边景区概况.50 5.5 景区经营管理经验总结.50 5.5.1 高度集权,体系明晰,职责分明50 5.5.2 分区管理,目标明确,运营有序51 5.5.3 景区主管基本运营,保证公益性和可持续性.51 5.5.4 特许经营项目立足服务,形式多样,灵活多变52 5.5.5 整体转让项目边缘化,补充市场开发,带动社区经济。.52 6 比较、分析与结论. 54 6.1 基于案例的国内外特许经营制度的比较与分析.54 6.1.1 宏观社会发展环境的差异54

19、 6.1.2 景区背景及管理状况差异56 6.1.3 政府特许经营制度差异.57 6.2 案例经验的借鉴结论.58 6.2.1 政府集权规制下的特许经营是国内公共景区经营管理改革的方向.58 6.2.2 管理体系的完善和法规的健全是特许经营有序开展的基础.58 6.2.3 社区经济发展程度是非盈利性实施特许经营制度的决定因素.59 6.2.4 设置独立监督机构是确保特许经营制度完善的关键因素59 后 记 64 VIII1 绪论1.1研究背景与问题提出 我国公共景区的经营管理问题是现阶段公共景区经营改革的争论点之一,特别是随着部分景区经营权整体转让或部分转让后带来的一系列后续影响,已经引起学界的

20、广泛讨论,总之,公共景区经营改革方向的定位与措施的提出是知道全国公共景区经营发展的当务之急。 本文基于国家教育部课题公共景区产权管理及其制度改革研究的研究基础上,对国内公共景区的经营制度问题做推进研究,在分析国内公共景区经营制度演变历程、现存问题的基础上,借鉴国外公共景区特许经营制度的成功经验,确定公共景区经营权转让制度改革方向,探索国内公共景区特许经营制度的改革措施。 1.1.1课题研究任务 本文通过调查研究(实地考察与间接资料研究)把握现阶段国内公共景区经营制度的优劣,并依据对国外公共景区经营制度的案例分析和比较研究,提出特许经营制度是国内公共景区经营制度改革的方向,并试图提出国内特许经营

21、制度完善的措施,以期推动国内公共景区经营制度的改革研究。 1.1.2重点问题 1.1.2.1 国内公共景区经营制度改革的方向何在国内公共景区的经营制度研究是过去几年内此领域中的争论与研究重点,本课题得出的结论是公共景区的产权与经营权必须分离才能保证国内公共景区健康持续的发展,本论文基于此结论拟解决的问题是:在公共景区经营权与产权分离的制度基础上,在现存众多类型的经营制度模式下,公共景区经营制度优化改革的方向是什么,应该采取哪种形式的经营制度最适合公共景区的发展。 11.1.2.2 国外公共景区特许经营制度对国内公共景区经营制度发展的借鉴作用 国外公共景区制度发展历史较长且制度体系比较成熟,对国

22、外公共景区制度的研究与借鉴的研究也比较多,在此我们主要研究和探讨国外公共景区的特许经营制度的优势何在及其对我国公共景区经营是否具有借鉴意义。 1.1.2.3 国内公共景区特许经营制度的改革措施的提出 在总结国内公共景区经营制度现存问题并提出特许经营制度改革方向的基础上,进一步基于对国外经验和我国现阶段国情的分析下,提出国内公共景区特许经营制度的改革措施。 1.2研究路径 1.2.1研究方法 1.2.1.1 文献综述法 文献综述法是针对某一方面的专题搜集大量资料并进一步综合分析的一种学术研究方法,是论题研究必不可少的一个环节。通过文献综述法,研究者可以了解到当前某一领域中某分支学科或重要专题的最

23、新进展、学术见解和建议,以便能准确把握有关问题的新动态、新趋势、新水平、新原理和新技术等。本文通过运用文献综述法对国内公共景区经营制度的现状、国外公共景区特许经营制度研究进行综述,为后来进一步提出国内经营制度的改革方向及措施提供理论依据。 1.2.1.2 案例研究法 案例研究法是对现有的相关典型案例进行全面,客观,深入的分析研究,总结出规律,特点等,为研究提供经验借鉴。本文通过对国外公共景区经营制度的典型案例进行研究分析,总结出国外公共景区经营制度的模式和特点,客2观分析其优劣及适用条件,为我国公共景区经营制度的改革提供借鉴。 1.2.1.3 比较研究法 比较研究是根据一定的标准,对两个或两个

24、以上有联系的事物进行考察,寻找其异同,对比优劣,由此探求普遍规律与特殊规律的方法。 本文通过国内外的公共景区经营制度的现状对比,考量国内外公共景区经营制度的差异及优劣,探求市场经济下的公共景区特许经营制度的优化途径,为国内公共景区经营制度的改革方向和措施提供科学借鉴。 1.2.1.4 实地调研法 课题组与浙江千岛湖国家风景区旅游局取得联系,前往景区进行实地考察,考察内容主要涉及到该风景区经营管理制度的变迁历史,现行的经营管理制度及发展方向,特许经营制度的实施情况,及现阶段景区在该经营制度模式下的发展成就与待解决的问题。这次实地考察帮助我们深入了解了特定区域内实施特许经营制度的公共景区的现状与问

25、题,非常有利于我们对国内情况的分析总结和在此基础上对国外经验的选择性借鉴。 1.2.2研究思路 研究背景 研究综述 研究核心 研究结论 问题提出 文献分析 比较研究 经验借鉴 课题任务 问题导向 案例分析 模式归纳图 1-1研究思路演示图 31.3相关概念界定与解析 1.3.1公共景区 公共景区,在本文中特指公共资源依托型景区,是指经政府审定命名并划定明确范围,以国有资源为主的,具有观赏、文化或者科学价值,自然人文景观比较集中,环境优美,具有一定旅游条件,供人们游览、休闲或进行科学、文化【 】1活动的地域。 具体到我国国内公共景区,主要包括世界遗产地,各级风景名胜区,自然保护区,森林公园,地质

26、公园,文物保护单位等一批具有鲜明的公共属性,以社会公益为建设目的的旅游景区(见图 1-2)。我国现已有各类旅游景区 2 万多家, 其中 90%以上都属于公共景区。在全国旅游行业中,公共景区无疑是最主要的旅游吸引物和目的地。 公共资源依托型景区涵盖的森林公园旅游景区点地质公有动公园植物园风景名胜区公有园林 自然保护区公有城市公园公有文保单位历史文化街区历史文化村镇公有博物馆1图 1-2 我国公共景区涵盖的旅游景区点构成2表 1-1 我国国家公园汇总 1资料来源 吴文智 博士论文 4 概况归纳,公共景区具有两大鲜明特点,特点一是普遍依托的是公共旅游资源。公共旅游资源是从产权角度来划分得出的一类旅游

27、资源,指的是产权归国家所有的,可用于旅游业开发和利用的自然资源与人文资源。特点二是公共景区的设立根本上是基于社会公益性目的,如风景名胜区是经政府审定命名的风景名胜资源集中的地域,我国建立风景名胜区,与国际上建立国家公园一样,是要为国家保留一批珍贵的风景名胜资源包括生物资源,同时科学地建设管理,合理地开发利用。同时,根据我国自然保护区管理条例,自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区,有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积于以特殊保护和管理的区域。因此从我国法律法规对公共景区的概念界定来看,我们基本确定了公共景区设立的根

28、本宗旨是社会公益性质的保护资源的可持续发展和全民共享的权利。 1.3.2政府特许经营 在中国,政府特许经营和商业特许经营常被混为一谈,实际上,由上可见,【2】两者的经济学含义有着明显的区别 。 商业特许经营,因为近代在商业领域应用的十分广泛,通常成为“特许经营”的代名词。其实,商业特许经营本质上是一种专营特许许可,授予的一般是商业专营权,且形式多样,经营涵盖的范围也比政府特许经营广。根据中国商务部发布的商业特许经营管理办法2004规定,商业特许经营是指通过签订合同,特许人将有权授予他人使用的商标,商号,经营模式等经营资源授予受让方使用,受让方根据合同约定在统一的经营体系下从事经营活动并向特许人

29、支付特许经营费用。 政府特许经营,英文为 concession,是指政府通过特许经营合同的签订授予私人使用某项公共资源或提供某种公共产品的特殊权利进行经营的模式,这项权利是通过特许经营合同的签订,限定在一定时间和范围内的,并且具有一定的排他性和垄断性。政府和私人企业分别为授予方和受让方,授予的这项权利就是特许经营权,他们之间的关系通常由特许经营合同(协议)来约束。 由上可见,政府特许经营与商业特许经营在既定特许人性质,特许经营权 2李经龙,张小林,郑淑婧 地理与地理信息科学 2007年 3 月第二期 23卷 5范围等方面都有着明显的差异,政府特许经营更为强调私人参与投资或承租政府项目以向社会公

30、众提供公共产品的契约制度安排。 【3】同时,政府特许经营也有别于一般的行政许可 ,首先,由于特许方与受让方签订平等的特许经营合同,因为双方是平等的法律地位,且双方都是以自愿为前提,达成契约关系。这与一般的上下级命令关系的行政许可是有差异的。其次,整个政府特许经营的缔结过程具有较强的公开性和竞争性,不同于行政系统安排的行政许可。最后,政府特许经营制度下,特许方与受让方行为准则和调控手段是双方签订的特许经营合同,不同于一般行政许可的政府采用强制命令和行政权力作为调控和监管受许人的手段。 62 理论基 础 和研 究 综述 2.1相关理论基础 2.1.1 公共经济学理论 2.1.1.1 公共产品 公共

31、产品是相对于私人产品而提出的经济学概念。最初由兰度尔提出此概念,并在萨缪尔森后来的论著中加以发展。历史上,奥尔森(集体行动的逻辑)和布坎南(民主财政论)都对此概念的学术界定有过论述和贡献。目前,为现代经济学界所广泛接受的是从两大特征去界定公共产品概念,一个是消费的非排他性,另一个是消费的非竞争性。 所谓的消费的非排他性,是指某项产品的消费效用在不同的消费者之间是不能分割的,因此,任何消费者都可以无偿的消费此项产品。而消费的非竞争性,是指当消费某种产品的消费者越来越多时,不会影响之前消费者对此产品的消费效用,也不必增加社会成本,即新增的消费者使用该产品的边际成本是零。 由此可见,完全的公共产品具

32、备非竞争性和非排他性。由于公共产品的特殊经济属性,往往需要由公共开支看安排,但是现实生活中,纯粹的公共产品【 】4少之又少 。根据产品具有的非竞争性和非排他性的程度,对公共产品的判别可以根据图 2-1所示步骤进行。3图 2-1 判别公共产品的步骤 3谢茹 国家风景名胜区经营权研究 北京 人民出版社 2006 72.1.1.2 公共景区产品性质 公共景区产品,即依托公共旅游资源而建立的公共景区为社会公众提供的观赏,休闲,科研教育和可持续利用的旅游产品,是旅游经济学的概念。根据以上公共产品理论的判断,公共景区产品在环境容量和旅游承载力的限制下,具有一定排他性和在一定范围内非竞争性的准公共产品(又称

33、俱乐部产品),但同时,我们也要注意的是公共景区产品其依托资源所有权的国有属性及产品供给的公益性质,这就决定了不能如一般准公共产品一样纯粹以市场化手段来对待其经营权问题。 2.1.2现代产权理论 2.1.2.1 公共产权理论 牛津法律大词典中将产权的定义为: “财产权包括占有权,使用权,出借权,转让权,受益权,消费权以及其他与财产有关的权利。即产权是与财产有关的各种权利的集合。产权中的独立权利可以在不丧失所有权的情况下予以转让。 经济学家对产权的定义存在纷争,但总的来说,可以确定的是:产权是一个边界不确定的权利束(所有权,交易权,收益权,支配权,经营权等),其具有普遍性,排他性,可分割性,可让渡

34、性的属性特点。 因此本文所研究的经营权只是产权束中众多权利的一部分(如图 1-2),根据产权的可分割性和可让渡性的属性,经营权具有从产权(表现为一个权利束)中剥离出来进行转让的可行性。图 2-2 产权与经营权的关系 8 而从产权的形式来分,可以分为公共产权与私有产权两类。公共产权同样具有排他性,即共同体内的任何个人或集体不能任意取得个人的那份权利去收益,处置或者转让。公共产权的排他性特性决定了其具有公共产权的公共产品具有强烈的排他性,即享有公共产权的共同体内的任何人和集体都不能以处置、转让等形式利用公共产品谋取私利,即公共产品的公平性和公益性是至高无上的。 2.1.2.2 公共景区的产权与经营

35、权 公共景区的产权属于公共产权的范畴。中华人民共和国宪法相关规定:矿藏、水流、森林、山岭等自然资源,都属于因为其所依托的资源是属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林,草原,滩涂等除外。此外,根据中华人民共和国土地法、 中华人民共和国文物保护法 中华人民共和国森林法 中华人民共和国水资源保护法等相关法律规定,我国公共景区氛围内的具有实物形态的自然资源绝大部分都属于国家所有或者集体所有,小部分属于个人所有。根据产权理论,国家或者集体拥有公共景区的产权,即公共景区的产权属于公共产权,由国家或集体代表公众持有公共产权。因此公共产权的排他性决定了全民或者集体内部,任何个人或者部分集团都不

36、能以自己的部分产权利用公共景区收益、处置或转让,也就是说公共景区具有较高的公益性和共享性。 公共景区的经营权属于产权所包含的权利束,因此公共景区的经营权同样具有产权所有的可分割性和可让渡性,因此为本文所研究的公共景区经营权转让提供了理论基础。 2.1.3政府规制理论 2.1.3.1 现代政府规制理论 政府规制,最早是 Government Regulation 的翻译词,国内对同一个概念还有其他的名称,如政府管制,政府监管等,但“政府规制”一词是近年国内学【 】5者用得最为频繁,也是赋予内涵最多的 。 9同样,政府规制的概念在不同的经济学家和经济论著中也有着不同的解释,本文基于课题研究的基础上

37、,倾向于综合性的概念描述,即政府规制是政府利用国家强制权包括法律与行政权等直接干预市场配置机制或间接影响企业或消费者供需决策,克服市场失灵、优化整体福利的行为政策集合。 规制政治经济学是 20 世纪 70 年代以后在西方经济学中逐渐发展起来的一门学科,研究在市场经济体制下,政府如何制定规制对市场经济行为进行适当且必要的干预,制约和管理。也就是说政府规制理论的形成主要为了解决市场机制本身存在的自然垄断,外部性等市场失灵等问题,而这些问题是市场经济体制自身难以有效解决的,因此要凭借公共利益的代表政府利用政策工具来实现资源优化配置和社会福利最大化。 政府规制的政策工具主要有三大类:经济规制,质量规制

38、和资助性规制,其中包含着禁止、特许、价格、产品标准、补贴等政策手段。 2.1.3.2 公共景区政府规制 因为公共景区依托资源的特殊性及其准公共产品的属性,代表公众利益的政府对其既有规制的必要性,也具有规制的可行性。 公共景区政府规制,即政府利用行政和法律强制权直接干预公共景区在市场经济体制下的经营与管理,以推动公共景区社会使命的实现,创造最大的公众福利。 公共景区作为一种以公共资源为依托的社会公益事业、公共服务行业和旅游经济产业,在市场经济体制运营中,存在三类利益主体关系需要得到有效的协调,因此形成了政府机构内部权利关系(公共景区所属的不同部委及上下级政府机构的利益诉求)协调的政府类规制,主要

39、利用法律和权利机制,采用立法和行政规制;政府与市场主体(企业及消费者等)关系协调的市场类规制,主要利用产权和契约机制,采用产权和特许经营规制;政府与社会公众(其他利益相关者)关系协调的社会类规制,主要利用公益机制,采用环境和社区参与规制。 因此公共景区政府规制是一个系统概念,为实现政府规制的目标,需要整个系统内三大子系统的机制互补且相互完善,也就是说任何子系统机制的改革和完善都需要其他子系统机制的配合性调整,达到整体系统内的有效与优化。 102.1.4政府特许经营理论 2.1.4.1 公共事务政府特许经营理论 特许经营方式,最早起源于 19 世纪 40 年代,当时的政府将某些专属权利通过特别许

40、可,授予私人和私营商家使用从事某些经营活动,因此可以说最早的特许经营制度本质上就是政府特许经营。德姆赛茨 Demeszt在 1968 年提出要在政府规制中引入竞争机制,建议对自然垄断产业(往往表现为公共产品的提供)的运营权进行拍卖,通过竞标的形式,让多家企业竞标争夺中期或长期的特许经营权合同,同时在规定质量要求下,最终由报价最低者获得独家提供此项具有自然垄断特征的服务和产品的权利,以此来代替政府管制,这就是我们现在提出的政府特许经营制度的雏形。这种制度获得了较好的发展,慢慢扩展到商业领域,成为某些商家通过合同的形式将商标,技术或独特的经营模式授予他人使用,从而形成了所谓的商业特许经营制度。 政

41、府特许经营制度,作为一种契约规制方式,有两点优势,一方面提高了依托垄断性资源的产业的市场竞争度,也避免了政府放松管制后过度竞争造成资源浪费。另一方面,开拓了融资渠道,降低政府为提供公共产品的建设和运营成本,提高了效率。 政府特许经营的推广需政府管制方式的革新。政府通过调整职能定位,转变管理方式,做市场监管的主体,通过制定市场规则,监督市场行为,来维护公共利益。也就是说,通过政府特许经营的建立,政府实现了政府职能的转变。 但同时我们应该强调的是,公共事务领域的改革,不论采取什么形式,都不能改变其根本的“公益性”。在政府特许经营制度下,政府从垄断经营者转变为市场经营管理者,大大提高了政府规制的效率

42、,但政府对公共事务所应担负的责任和宗旨是不可推卸的。企业则是根据政府的特许经营要求,为社会公众提供合格的产品和服务,追求合理的利润,在充分利用政府特许权得到受保护、市场稳定等优势,创造更多的经济效益和社会效益,但是根本上企业的运营不能以浪费资源,降低产品及服务的供给质量等无法实现社会福利最大化为条件。 现代的政府特许经营包括了市政特许经营、自然资源特许经营、风景名胜区特许经营等众多形式,经营范围涉及交通、卫生、公用事业、基础设施、文化教育等诸多方面。以英国为例,英国从 20 世纪 80 年代就开始对自然垄断性11产业(电信、煤气、自来水、电力和铁路运输产业)的政府管制体制进行改革。之后,在国情

43、不同的国家,如法国和智利,都在保证政府对公共事务拥有所有权的基础上,通过特许经营的方式,把公共事务的经营权授予私人公司进行市场化经营。 目前,政府特许经营在我国大部分的市政行业领域还处于试点阶段。2002年 12月 27建设部发布了建城2002272号关于加快市政公用行业市场化进程的意见,其中对公共基础设施中的市政公用行业特许经营制度做了详细的规范,包括实行特许经营制度获得者的资格、程序,特许合同中应包括的内容,特许经营合同的终止和变更等等。该意见对我国实行公用行业部门的特许经营制度可以起到指导性作用。 2.1.4.2 公共景区特许经营理论 本文所指的公共景区特许经营,是指政府在坚持公共类旅游

44、资源可持续发展与社会福利最优化的前提下,根据相关法律法规,通过市场竞争机制选择特许经营者,受让在一定范围和期限内提供某种公共景区产品或服务的特许权的制度。这个制度与一般的公共事务的特许经营制度相区别的是其公共产品或服务的供给涉及到具有特殊属性的自然和历史遗产资源,这类资源的不可再生性和垄断性要求公共景区特许经营制度必须强调公益性和社会福利最优化的制度原则。 1、公共景区特许经营是政府特许经营范围内的一种形式,是属于政府的行政许可行为,核心是由政府将公共景区的部分或全部经营权授予非国有企业。 2、公共景区特许经营的特许人必须是政府,被特许人可以是私营企业、合资企业等非国有性质企业,特许双方间是一

45、种行政许可与被许可的关系。 3、公共景区特许经营制度必须是政府通过市场竞争机制来选择景区投资者,被特许可方必须是具有一定资质的企业。 4、公共景区特许经营的双方要签订特许经营合同,特许经营合同是一种行政性质的合同,是一种“以合同方式进行管制”的政府规制行为,合同标的是景区的经营权,必须有明确的期限且一般不宜过长。 5、公共景区特许经营必须有具体的区域、范围、期限各个方面的限制。北京大学谢凝高教授认为,特许就是特别允许,要有许多限制条件,对经营的内容、范围、时间等要有明确规定,要严格按照景区的规划来办事。 126、经营企业作为被许可方必须支付给许可方即政府一定的特许经营费用。 7、政府特许经营以

46、遵从公共利益为首要准则。政府作为公共利益的代表,把关评估经营行为,如果被特许方在履行特许经营合同时存在不利于公共利益的任何情况,政府作为授权方有权变更或者解除合同。政府在整个履行期间对特许经营合同的具体履行情况都有监督权和监督责任,必要时可对特许经营企业进行强制或制裁。2.2国内公共景区经营管理制度研究综述 2.2.1对国外公共景区经营管理经验研究 国外公共景区的特许经营制度发展历史较长,目前整个体制也较为成熟,表现为公共景区的公益性宗旨得到贯彻,特许经营制度是建立在科学严格的可经营性项目和不可经营性项目的划分基础上,因此对于自然和历史资源类的不可经营类项目,得到政府集中的保护和基本运营的支持,确保了资源共享的公平性,而景区运营和服务类的可经营类项目,通过成熟有效的特许经营,实现产品供给的市场化,资源得到优化配置,并在提高效率的同时,实现了一定的经验效益和社会效益。 国外很多发达国家的公共景区的政府规制制度都表现为“国家公园”和“国家遗产”制度。这类制度在不同国家又依据各国国情的不同,表现为不同的制度内容。如果求同存异的进行分类,大概可以归纳出以美、加为代表的单一集权式