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1、公正客观认定职工的连续工龄陶某诉某区社会保险中心劳动保险行政管理案【裁判要旨】社会保险法立法之前，劳动者只有在达到一定的缴费年限(15年)，在退休之后才能够按月领取养老金。如果已达退休年龄时未达十五年缴费年限，还可以根据其连续工龄的计算，视为其已经缴费满十五年。对于既不符合连续工龄计算条件，又没有达到十五年缴费年限的，只能将其个人账户存储额一次性支付给本人，同时终止基本养老保险关系。连续工龄渊源于我国计划经济时代的工龄制度，劳动法、劳动合同法实施后，我国建立了新的劳动保障法律体系，在新法中连续工龄已不再具有原来的含义。特别是即将于2011年7月日起施行的社会保险法已经摒弃了连续工龄的概念。在审
2、理涉及养老保险行政案件时，不应机械地理解和适用有关工龄、连续工龄的政策规定，人为的将劳动者从事的社会劳动区分为小集体、大集体、临时工和长期工，继而为其设定不同的劳动保障待遇。劳动者从参加工作第一天起就应有与其劳动时间相对应的工龄，劳动者的工龄是客观存在的事实，没有理由人为地去剥夺劳动者的工龄。既不应将劳动者的工龄一笔勾销，也没有理由不累计计算工龄。我们应当按照社会公平公正、尊重事实、尊重劳动者合法权益的社会主义国家基本原则，使广大人民群众共享改革发展的成果，使他们的养老保险有基本保障，无后顾之忧，充分体现造福于人民的社会主义优越性。【索引词】劳动者 养老保险 连续工龄 基本保障 【案情】原告陶
3、某，女，1945年11月7日出生，汉族，太原市某厂退休职工。被告太原市某区社会保险中心。原告于1964年4月至1977年12月在太原市北城区杏花岭纸品塑料厂工作，任保管员。1977年12月底按照固定工招录分配到集体所有制企业太原市花炮厂工作。原告档案资料显示，1990年9月4日，太原市礼花厂在太原市集体企业计算工龄登记表中盖章同意将原告1964年4月至1977年12月在杏花岭纸品塑料厂的工龄同现在工作单位作连续工龄计算，并经主管部门太原市工艺美术公司核准同意连续工龄。1993年9月，原告以身体多病为由提出退休申请，太原市礼花厂核准同意其“内退”。同年10月13日经主管部门太原市工艺美术公司核准
4、同意其办理退休手续，同时根据其1964年在杏花岭纸品塑料厂连续工作至被礼花厂录用的实际，按照连续工龄29年（其中1964-1977年13年，1977年12月-1993年16年），根据国务院国发号关于工人退休、退职的暂行办法中“中华人民共和国成立后参加革命工作，连续工龄满二十年的，按本人标准工资百分之七十五发给”的规定，核准退休费比例按75%，生活补贴10%，总比例85%计发退休金。此后，原告以此核准的连续工龄和退休金比例标准领取退休金。1999年3月，原告所在企业纳入太原市基本养老保险范畴后，其退休金改由通过银行领取。2008年山西省劳动和社会保障厅下发关于2009年调整企业退休人员基本养老金
5、的通知（晋劳社厅发2008142号），规定：“根据国家人力资源和社会保障部、财政部关于2009年调整企业退休人员基本养老金的通知（人社部发2008102号）精神，经省政府同意，并报人力资源和社会保障部、财政部批准，从2009年1月1日起，调整企业退休人员基本养老金。其中关于退休人员的调整标准为每人每月增加30元，再按本人缴费年限每满1年增加2.5元，缴费年限不满10年的按10年计算。同时规定，缴费年限含视同缴费年限，不含折算工龄，不满1年部分按1年计算。”原告经与调整前的退休金比对，认为被告核算其缴费年限和视同缴费年限未按29年连续工龄计算，直接导致了基本养老金数额的减少。并要求依照调整企业退
6、休人员基本养老金的规定，重新核查29年连续工龄和16年视同缴费年限，并请求增发和补发视同缴费年限的养老金。被告认为，根据政策规定，临时工最后一次在本单位当临时工连续工作的时间，可以与被录用为长期工以后的工作时间合并计算为连续工龄。也就是说在某一单位做临时工，同时被这一单位录用为长期工后，其工作时间方可计算为连续工龄；若不是同一个单位录用，则不能认定为连续工龄。【审判】被告作为社会保险经办机构，属于事业法人，具备独立承担法律责任的能力。根据劳动法、国务院社会保险费征缴暂行条例的规定，社会保险经办机构担负着对缴费单位送达的申报表和有关资料进行审核、社会保险费的登记、征缴、管理和发放等工作，属法律、
7、法规和规章授权的行使社会保险行政管理职权的法律主体，具备被告主体资格。被告对原告在杏花岭纸品塑料厂参加工作定性为临时工与客观事实不符；其对原告作出的“在某一单位做临时工，同时被这一单位录用为长期工后，其工作时间方可计算为连续工龄，若不是同一单位录用，则不能认定为连续工龄”的认定有失偏颇：首先，原告于1964年4月至1997年12月间，在太原市杏花岭纸品塑料厂工作是不争的客观事实。根据国务院关于改进对临时工的使用和管理的暂行规定和国务院发布的全民所有制企业临时工管理暂行规定的有关规定，临时工是指企事业单位因临时性、季节性的工作需要，从社会上招用的职工。并将临时工界定为“期限不超过一年的临时性、季
8、节性用工。原告在太原市北城区杏花岭纸品塑料厂从事的是保管员工作，并非临时性、或季节性工作。无论是客观实际还是依据行政法规的规定，将原告当初所从事的工作定性为临时工是缺乏事实根据和法律依据的。其次，根据我国有关工龄认定立法规定，认定工龄的主体主要有人民法院、劳动争议仲裁委员会、劳动者和用人单位。除此之外的其他主体不得对劳动者工龄进行认定。劳动者从建立劳动关系之日起，只要符合以工资收入为生活资料之全部或主要来源的工作时间应当计算工龄。原告初始工作的纸箱塑料厂和现在的花炮厂的档案资料显示了原告同企业建立劳动关系的时间，其现在所在企业根据档案资料已经主管单位审核同意在1990年为其计算了连续工龄，该认
9、定既符合客观实际，也不违反有关法律规范的规定。应当是合法有效的认定。第三，关于连续工龄问题。工龄泛指国家机关、企事业单位工作人员，自参加工作时起至到达退休年龄办理退休时止的实际以工资、薪金收入为生活来源的工作年限。工龄的长短标志着职工参加工作时间的长短，也反映了它对社会和企业的贡献大小和知识、经验、技术熟练程度的高低。国务院颁布的关于工人退休、退职的暂行办法中首次使用了“连续工龄”的概念，并规定连续工龄按中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案（下称草案） 计算本企业工龄的规定办理；草案规定：“一般工龄系指工人职员以工资收入为生活资料之全部或主要来源的工作时间而言。在计算一般工龄时，应包括本
10、企业工龄在内。”“本企业工龄应以工人职员在本企业连续工作的时间计算之，如曾离职，应自最后一次回本企业工作之日算起。但有下列情况之一者，不在此限：凡经企业管理机关、企业行政方面或资方调动工作者，其调动前后的本企业工龄，均应连续计算。”连续工龄渊源于我国计划经济时代的工龄制度，劳动法、劳动合同法实施后，我国建立了新的劳动保障法律体系，在新法中连续工龄已不再具有原来的含义，并且摒弃了连续工龄的含义，取而代之的是更为人性化的工作时间、工作年限和连续工作年限，且连续工作的起始时间自用人单位用工之日起计算，且包括劳动合同法施行前的工作年限和劳动者在原用人单位的工作年限，消除了实践中的误读。如果仅因为原告不
11、是被同一个单位录用，或者认为其原先是集体或小集体企业就不予计算工龄，对其此前十多年的工作一笔勾销不予计算工龄显然有失公平，也不符合我国劳动法立法宗旨。在实行养老保险个人缴费的制度之前，按国家规定计算的连续工龄视同劳动者已经缴纳养老保险费用的缴费年限，简称“视同缴费年限”。按照规定，劳动者只有在达到一定的缴费年限(15年)，并且在退休之后，才能够按月领取自己的养老金。由于我国实施社会保险制度的时间并不长，实践中有大量的老职工在达到退休年龄时，其缴纳养老保险费的情况达不到上述规定要求。为了使这一部分退休职工能够公平合理的享受国家养老保险制度待遇，国家制定了特殊的过渡性政策。这项政策就是在实行养老保
12、险个人缴费的制度之前，按国家规定计算的连续工龄视同劳动者已经缴纳养老保险费用的缴费年限，简称“视同缴费年限”。综上所述，按照社会公平公正、尊重事实、尊重劳动者合法权益的社会主义国家基本原则，为了构建和谐社会，对于劳动者的工龄计算应当本着实事求是的态度，对劳动者参加工作时间做出公正客观的认定。无论在哪个单位、从事何种职业，他们多年的劳动付出和为国家、社会的贡献，应当得到社会的承认，并享受社会养老保障。劳动者从参加工作第一天起就应有与其劳动时间相对应的工龄，劳动者的工龄是客观存在的事实，没有理由人为地去剥夺劳动者的工龄。既不应将劳动者的工龄一笔勾销，也没有理由不累计计算工龄。他们应当平等的享受改革
13、开放的成果，对其实际工作时间做连续工龄认定，既符合劳动法立法宗旨，也是构建和谐社会的要求，有利于减少社会不公，促进社会和谐。故原告基于1964年始不间断的工龄请求被告给予重新核算按29年连续工龄核定基本养老保险数额的诉讼请求具有合理性，被告应对此请求作出具体行政行为。依照中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第（三）项、第五十五条的规定，判决被告太原市迎泽区社会保险中心于判决生效后三十日内，对原告关于按29年连续工龄重新核算核定基本养老保险及增补增发事项作出具体行政行为。（宣判后双方均未上诉，判决已生效）【评析】一、背景情况介绍社会保险是指国家通过立法、征集保险基金，实行国民收入再分配，为劳动者人
14、身风险和失业风险提供基本基金保障的一种保险制度。社会保险制度由基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五大险种组成。其中基本养老保险制度是社会保险中的基础性险种。由于其地位上的重要性和覆盖面上的广泛性，同社会劳动者的关系息息相关，其贯彻落实的如何，会直接影响到现行企业劳动制度的稳定和社会稳定。同时又体现社会的公平，对促进社会的和谐稳定具有不可替代的作用。我国的养老保险制度经历了一个漫长的演变过程，传统的养老保险制度实行的是现收现付模式，养老金统一筹集劳动保险基金，由财政拨款，企业负责实施。同时，对劳动者的身份有着苛刻的要求，并非所有劳动者都能享受退休金，只有达到退休年龄的一定属
15、性的企业职工才有资格领取一定比例的退休金。随着适应市场经济体制要求的保障体系的建立，保险基金筹集模式从现收现付模式逐渐向部分积累模式转变，支付模式从收益确定制度转变为缴费确定制，资金来源从劳动者不缴任何费用转变为政府、企业和个人三方共同负担，直至1997年国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定为标志，统一了养老保险制度，并在2000年12月25日国务院发出关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知，标志着养老保险改革开始趋向完善。而自2011年7月1日起施行的社会保险法更是确立了我国社会保险的制度框架，把城乡各类劳动者和居民分别纳入了相应的社会保险制度，做到制度上没有缺失，覆盖上没
16、有遗漏，衔接上没有缝隙。使全体人民在养老、医疗等面都能做到有基本保障，无后顾之忧。本案发生于2010年，根据当时的养老金政策规定，领取养老金的条件是养老保险最低交纳年限满180个月即15年时间，职工在退休时可以按月领取基本养老金；如果职工在退休时累计缴费年限不满十五年，只能将其个人账户存储额一次性支付给本人，同时终止基本养老保险关系。对于在实行养老保险新政时已达退休年龄但却未达十五年缴费年限的退休职工，国家针对养老保险改革前后体制衔接问题也作出了相应的规定，只要退休职工符合连续工龄计算的情况，就视为其已经缴费满15年。如果不属于连续工龄，缴费时间又不能达到领取养老金的年限，将肯定会影响养老金的
17、领取。而对于如何认定劳动者的连续工龄，直接影响到退休职工享受养老保险待遇的权利，退休职工合法权益得不到保护，将引发一系列的社会不稳定因素。连续工龄的认定是司法实践中常见的难题。二、案件的焦点问题本案的基本事实表明，原告于1964年参加工作至1993年退休，参加工作时间共计29年。期间1964年至1977年是在社区企业就职，1977年12月至退休时在集体企业就职。因前后两个企业性质不同，如果将原告在社区企业工作定性为临时工，根据当时的政策规定，在某一单位做临时工，同时被这一单位录用为长期工后，其工作时间方可计算为连续工龄；若不是同一个单位录用，则不能认定为连续工龄。对于原告在前后两个不同属性企业
18、的就职如何定性，能否将原告在两个企业的就职时间累计为连续工龄成为案件的焦点问题。三、确立裁判要旨的理由养老保险制度自从建立以来，就在不断地经历调整和演变。从整体上来看，中国养老保险制度正在从传统的单位保险向现代的社会保险演变，目标是建立科学合理的责任共担机制。同时，养老保险立法更加体现尊重劳动者对社会的劳动，不在苛刻其身份和就业主体的属性。也正是由于国家在立法中的这些原则的体现，为涉及劳动者养老保险行政案件的审理奠定了法律基础。作为司法审判工作者，在涉及劳动者养老保险待遇行政诉讼案件的审理过程中，应当紧随国家立法进程，不应把思维局限于陈旧、不能适应当代社会发展需求、不能客观反映劳动者价值的政策
19、规定之中，而要以发展的眼光、以客观公正的态度，正确审视劳动者对社会的付出，继而对他们的“工龄”、“连续工龄”作出客观、公正的认定。养老保险行政案件涉及面广、政策性强，社会影响大，主要是由于我国特殊的国情所决定。建国以后，我国在社会主义经济建设发展过程中，形成了多元化的劳动机制，劳动者的身份与其所在就业主体的属性息息相关。形成了街办企业、小集体、大集体、国营、事业等多种形式，导致劳动者身份的多重化、待遇的多极差，这是历史发展过程中不可回避的客观现实。但是，随着依法治国的不断深入，国家正通过逐步的立法在改变这种现状。在审理此类案件时，应当充分注意到国家有关此类立法的动向和立法宗旨。在尚未颁布新的法
20、律时，可以依据宪法原则和已有的涉及劳动者权益保障的法律精神指导案件审理。法官虽然没有创设法律的职权，但却有选择适用法律的空间。本案审理时，新的社会保险法尚未颁布，国务院于1951年颁布的中华人民共和国劳动保险条例和劳动部颁布的中华人民共和国劳动保险条例实施细则仍然是现行有效的行政法规和规章。国家在劳动者社会保险方面虽然没有没有颁布新的法律，但是在国务院于1951年颁布的劳动保险条例之后颁布的宪法中和劳动法中，都确立了对劳动者实行社会保险的基本原则。本案审理中在确立裁判要旨时，主要从宪法和劳动法的立法目的、立法宗旨出发，根据立法本意正确理解和认定劳动者的有关工龄和连续工龄。首先，正确理解宪法中有
21、关劳动者权益保障的规定。中华人民共和国宪法规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”宪法在此规定中明确了一个关键词，“中华人民共和国公民”。这一点非常重要，意味着国家在发展社会保险时并没有将公民分为等级层次，只要是“中华人民共和国公民”，就有权享受国家社会保险。这一点与劳动保险条例将劳动者分为不同类型、享受不同待遇相比，是重大突破和进步。表明国家对劳动者采取了一视同仁的态度，鄙弃了对劳动者分等级层次的陈旧观念。其次，在中华人民共和国劳动法中，也明确规定了“为了保护劳动者
22、的合法权益，调整劳动关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度，促进经济发展和社会进步，根据宪法，制定本法。”以及“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”这里更明确强调了劳动者在社会保险和福利享有平等权利。无论是宪法还是劳动法，与劳动保险条例相比，在保障劳动者权益方面都有了较大的变化。劳动保险条例在设计社会保障制度时，将适用范围限定在了“雇用工人与职员人数在一百人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位与业
23、务管理机关。”条例同时明确规定，“凡在实行劳动保险各企业内工作的临时工、季节工与试用人员的劳动保险待遇，在本条例实施细则中另行规定之。”这实际上是授权劳动部在制定实施细则时对临时工、季节工与试用人员进行细化确认。而劳动部制定的保险条例细则中，则对于上述内容更是进一步的进行了明确。在此后劳动部涉及社会保险方面的规章与批复中，一直沿用了保险条例和条例实施细则中的一些原则规定，而没有将宪法和劳动法中有关劳动者权益保障的立法本意细化在有关规范中。这样一来，造成了涉及劳动者社会保险权益保护的法律规范滞后性的客观情形。特别是对劳动者从事社会劳动时间的认定方面，行政机关仍然沿用五十年代立法中的规定，视劳动者
24、客观劳动付出于不顾，机械教条的适用法律规范，造成了劳动者与政府间的矛盾和对立情绪，影响了宪法、法律的贯彻执行。综上所述，养老保险因其影响范围的广泛性和深刻性，成为社会保险中最重要的一个险种。养老保险制度关系到整个社会保障制度改革的兴衰成败。在处理涉及养老保险行政诉讼案件时，必须同国家有关保障劳动者权益的立法宗旨保持一致。本案审理期间，人大常委会已全文公布了中华人民共和国社会保险法（草案），向社会征求意见，这对本案裁判要旨的确立起到了积极地作用。在公布的草案中，已不再使用工龄、连续工龄这样的词语，也不再区分劳动者的身份和就业单位属性，把城乡各类劳动者和居民分别纳入了相应的社会保险制度，体现了制度上没有缺失，覆盖上没有遗漏，衔接上没有缝隙。使全体人民在养老、医疗这些方面都能做到有基本保障，无后顾之忧，将宪法中劳动者权益保障的法律原则具体化，体现了国家要造福于人民的立法宗旨。正是基于这样的大背景，本案确立了上述裁判要旨。
