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1、提升“短板”推动专卖管理摘要：在专卖管理对卷烟市场稳定发挥着重要作用的今天，本文以烟草专卖行政执法理念及管理学中的“木桶理论”二者为基础，分析基层烟草专卖执法人员在市场管理中的不足，寻找烟草专卖行政执法部门管理卷烟市场的新方式，探索提高专卖执法效率，降低执法成本的有效途径。关键字：木桶理论 市场监管 自律 行政指导 美国管理学家彼得提出：由多块木板构成的水桶，其价值在于其盛水量的多少，但决定水桶盛水量多少的关键因素不是其最长的板块，而是其最短的板块。这就是管理学中著名的木桶原理，从中我们可以明白任何一个组织，在面对一个共同问题时，由于构成组织的各个部分往往是优劣不齐的，而劣势部分往往决定整个组
2、织的水平及发展。烟草专卖行政执法是国家从法律上赋予我们专卖稽查人员的一项神圣的职责，我们是国家烟草专卖法律法规的捍卫者和执行者，我们是卷烟市场稳定的维护者，我们是打击制假售假的行动者。所以，专卖执法不仅是我们的日常工作，更重要的是捍卫国家烟草专卖制度，维护国家利益，维护消费者利益。若要提升专卖管理工作，就要把“短板”提高，而制约专卖管理工作的主要因素是市场监管和队伍建设，我们要逐步建立专卖管理中的“两只手”，一只是“刚性的手”、“有形的手”即规范经营的市场动态管理模式；另一只是“柔性的手”、“无形的手”即充分发挥行政约束指导作用为思路的市场监管体系。这样才能改善“短板”，推动专卖管理走向一个新
3、的高度。一、市场监管方面（一） 卷烟市场现状经过烟草行业近几年不断改革发展，烟草专卖法不断深入人心，行业不断加大对假、私、非三种烟的查处力度，市场经营秩序得到逐步好转。但目前卷烟市场呈现新的一些特点：一是制售假冒卷烟的违法行为更加隐蔽，销售途径更加多样。以物流仓储、货运部为主要途径从事卷烟运输和销售。 二是非法经营卷烟案件逐年递增。三是随着地区经营发展，市场对烟草专卖许可证需求逐年递增，无证经营增多。（二）市场监管监管现状及存在的问题一是零售户终端管理：现行市场监管模式主要以集中检查为主，零售户与管理人员交流不够充分，信息反馈滞后，零售户对专卖管理有抵触情绪。二是法律法规普及率不高：卷烟零售客
4、户布局分散,信息互通不及时。尤其是广大农村地区卷烟零售户及消费者的法制意识比较淡薄，维护自身权益的能力不强。三是对市场的监管存在一定的滞后性（如：信息收集、案件的查处等）；非法制售网络越来越隐蔽，集中检查对市场信息扑捉相对滞后，对网络案件经营中容易暴露目标。没有建立一套严密的案件经营体系，造成市场网络案件的查处没有取得实质性突破。四是对市场法律、法规的宣传方式比较单一，仅仅局限于专卖管理员的日常市场走访，没有真正意义的普及到广大社会人群中。（三）市场监管体系的建立随着行业改革的不断深入和现代网络建设步伐的加快，原有的专卖管理体制逐渐适应不了新的发展要求，我们要以市场监管为重点，完成市场监管体系
5、基本框架构建，并在实践运行中不断完善，最终形成以依法行政、规范执法为中心，以组织体系、考评体系等为主线，以工作流程、联合执法机制等为板块的市场监管体系。1.充分发挥商户的自律监管意识由于人员、时间、区域等因素限制，专卖稽查人员的日常监管不能完全适应市场的需要，所以，零售户自律自管，是市场监管的一个重要组成部分。根据区域位置、客户数量等主要因素引导卷烟零售客户成立“客户之家”组织，开展无假烟示范区街建设，发挥社区联合监管作用等。这其中我们要完善“客户之家”活动章程，明确“客户之家”成员的权利义务；制定监督职责，由“客户之家”成员对本区域各零售户的经营行为、执行明码标价等情况进行相互监督。积极开展
6、无假烟示范区（街）建设，通过零售户申请，烟草部门层层审核，社区公示名单，颁发示范牌，进行优秀社区评选等措施，推动无假烟销售示范区创建工作的开展。引导“客户之家”成员对烟草专卖零售许可证办理、依法经营动态管理评定和无假烟销售社区（街道）创建进行监督。2. 建立卷烟商户经营“信用”数据库市场监管是一项长期性的工作，我们应将专卖监管的阵地前移，实施专卖管理网络化建设，按照动态管理的指导思想，建立健全卷烟商户“信用”档案，将零售户订货信息纳入电子数据库，匹配专卖与营销网络，对违规经营户的违法记录录入数据库，违规次数越多，享有的网上订货量越小。如能建立完善的数据库，可充分体现零售户数据的共享性高、冗余度
7、低、易于扩充的优点，可将零售户数据从整体角度看待和描述。因此，该数据可以被多个用户、多个应用程序共享使用，大大减少数据冗余，节约存储空间。只有把卷烟零售户一个不漏的全部纳入网内，市场监管才能深深根植于规范有序的环境下。3.规范经营动态经营管理与卷烟经营资格的动态结合市场监管中对零售户经营场所的合理性布局也是重要的一环，我们提出的新管理方式是在遵循依法行政的原则、疏密适当原则、便民原则及申请优先原则的基础上，考虑把规范经营动态管理与合理布局结合起来，实行有针对性的“末位淘汰”制。市场监管体系建设是一项庞大的系统工程，建设好、运行好、维护好这一体系建设，是当前乃至今后一个时期专卖管理对卷烟市场进行
8、有效监管的有益尝试和探索，需要全体专卖人员的共同参与，使体系建设在实践中得到不断完善，真正把县级局市场监管体系建设为推动专卖管理监督工作有效开展的助力器和催化剂。二、队伍建设方面胡锦涛总书记就依法行政提出：更加注重制度建设，更加注重行政执法，更加注重行政监督和问责，更加注重依法化解社会矛盾纠纷等“四个更加注重”，以此来规范依法行政的问题。因此，我们要紧抓这“四个更加注重”的精髓，开展行之有效的行政执法。针对行政执法的特征，从维护烟草专卖行政执法，建设烟草专卖执法队伍社会形象为出发点，全力推行行政指导制、案后回访制，实现执法程序规范化。（一）实行行政指导制在认真总结最为基层单位推行的各项行政执法
9、工作制度，突出行政执法中的行政引导、行政劝导、行政预警等行政指导制度的经验和做法，明确行政指导的适用领域和工作要求，努力构建良好的执法环境。1.行政引导的运用具有一定的权威性，带有行政手段色彩，因此，可以把该手段作为专卖执法行政手段的延伸和补充，烟草专卖行政执法主体在其职权领域内，借助行政主体自己在资讯、资源、社会角色等多方面的优势，对行政相对人提出的建议、劝告、引导、勉励等柔软手段对卷烟市场的一种管理方式。2.行政劝导指烟草专卖行政执法机关在实施行政许可、行政确认过程中，在其职权管辖范围内，运用国家赋予的烟草专卖行政管理者独有的法律、政策等优势，灵活采用提醒、提议、劝导、辅导、指点、引导等一
10、系列行政指导方式，主动为行政相对人服务，引导其在烟草专卖零售许可证申领、使用以及日常经营中规范有序。3.行政预警是指烟草专卖行政执法部门在日常监督管理过程中，对可能发生违法违规行为的倾向进行预先警示并限期整改的综合性管理制度。做到预警提示、当事人陈述申辩在先，处罚决定在后。要切实防止两种倾向，既防止利益驱动，一味重罚；也要防止以推行预警制为名，放纵严重违法行为，把预警的出发点和落脚点放到维护正常的卷烟市场秩序、促进卷烟市场健康稳定发展上来。（二）实行案后回访制在日常的行政执法中，有效的实施案后回访能及时发现行政执法中的问题，为加强案后监管服务，接受当事人的监督。在查处的涉烟案件后，案后回访主要
11、由专卖稽查员和案件处理员为主，回访的重点是大要案件当事人，回访的主要内容是听取管理相对人对行政执法的意见和建议，化解误解和矛盾，加强对执法人员的监督，减少不必要的行政复议和诉讼。通过实行案后回访制，实现了行政处罚与行政指导的统一、内部监督与群众监督的统一。（三）实现执法程序规范化烟草执法程序包含多项内容，我们要遵守最基本的“五条禁令”的同时，在行政执法方式、方法等上面都要有所规范，确保行政执法的客观、公正，具有严格的法律效力。通过加强对执法人员的技能培训，提高专卖队伍各个稽查员的综合技能素质，在严格贯彻“有法必依，执法必严，违法必究”的同时，有针对性的加强法律文书制作的规范性，做到行政执法各个
12、环节的有序、规范。1.要不断加强培养专卖执法人员的法律意识，逐步运用法律思维和法律逻辑处理涉烟违法案件，在工作中多从立法角度以及法律适用方面理解和解释问题，将法理的运用形成习惯。这才是从根本上提高烟草专卖执法人员综合素质，提高法律文书质量的关键，也是保证烟草专卖行政执法的公正性和严肃性，真正做到以事实为依据，以法律为准绳、证据确凿、定性准确、程序合法、手续完备、符合法律规定和国家局的要求，把我们的法律文书差错率降低到零。2.严格把握简易程序的适用条件，在违法事实确凿、有法定依据、被处罚的当事人适格、符合法定的处罚种类和幅度的情况下适时使用简易程序；对简易程序的适用情况及种类做出明确规定，同时加
13、强对专卖执法人员的培训以及对卷烟零售户的宣传。3.专卖执法中自由裁量权的适时适度使用，可以更好的提高执法效率，降低执法成本，教育违法经营户，也更好的维护了他们的合法权益，使得执法人员在专卖执法的过程中能用灵活多变的执法方式从容面对卷烟市场的各种违法现象。卷烟市场的多变，就要求作为一线执法人员的我们运用更加灵活有效的手段和方式去管理，充分发挥商户经营分类动态管理和行政指导这“两只手”的作用，在维护辖区卷烟市场秩序的同时，更大限度的保障商户合法权益，提升专卖管理的有效性。作为活跃在基层一线的行政执法人员，我们是烟草专卖法律法规的实施者、践行者和捍卫者，我们是打击不法烟贩的突击队，我们是捍卫国家利益和消费者利益的金叶卫士，所以我们更应该在专卖执法的工作中不断突破，敢于创新，善为人先。参考文献1中华人民共和国行政处罚法.2中华人民共和国烟草专卖法.3中人民共和国烟草专卖法实施条例.4烟草专卖行政处罚程序规定.5 潘庆云.法律文书M.北京:清华大学出版社.2008.
