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1、地方政府创新实践：政府与社会的共同作用浙江温岭民主恳谈实践的案例启示20l0年11月第8卷第4期总3O期北京联合大学学报(人文社会科学版)JournalofBeijingUnionUniversity(HumanitiesandSocialSciences)NOV.2O10Vo1.8No.4SumNo.30地方政府创新实践:政府与社会的共同作用浙江温岭民主恳谈实践的案例启示陈朋(华东政法大学政治与公共管理学院,上海200162)摘要温岭民主恳谈是富有重要价值的地方政府创新实践.在这场实践中,政府和社会发挥着共同推动的作用.政府的积极推动是实践得以产生,发展的导航仪,社会的不断发育则为实践奠定基
2、础.对于创新实践而言,二者的作用缺一不可.基于政府与社会共同作用的创新实践,其价值是非常明显的:开辟基层民主的新空间;促进公众的有序参与;夯实基层民主的社会基础;推动政府与民众之间的良性互动.温岭实践显示,推动创新实践的动力何以持久是地方政府创新实践能否巩固的重要基础.这是影响当前诸多地方政府创新实践面临的共同问题,值得深入思考.关键词地方政府创新;民主恳谈;政府;社会;浙江温岭中图分类号D67文献标识码A文章编号1672-4917(2010)04-0066-09创新是中国改革发展的基本经验.面对日益增多的问题,地方政府不断采取积极的态度予以应对.于此,地方政府创新实践得以产生和发展.根据中国
3、地方政府创新奖的组织者的数据统计,从2001年到2009年,向其提交中国地方政府创新奖申请材料的案例总计超过1500余个(实际存在的创新实践案例毫无疑问更多).结合这些创新实践案例,有人提出了地方政府创新的宽泛概念:地方政府创新即是政府或公共组织为其绩效提升而采取的一系列组织改革活动,它包括公共服务项目的增加,公共服务质量的提升和公共服务的公开性,参与性和公平性.随着地方政府创新实践的不断推进,无论是学界还是实践工作者,都对这些实践予以了积极关注.这些成果主要集中在:介绍地方政府创新实践的基本运作过程;分析其基本特征;关注其未来走向;探讨创新过程中的热点问题等等.实际上,作为地方政府创新实践研
4、究的重要内容其生长,发展的机理,更应该受到关注和重视.通过对其成长机理的分析,将会明晰地方政府创新实践发展的内在逻辑,继而为其深入发展提供智力支持.本文即以笔者长期调研的温岭民主恳谈实践为参照,对地方政府创新实践的成长机理作一简略分析.一,温岭民主恳谈实践的简要描述温岭民主恳谈实践萌发于1999年.当时出于对乡村治理的诸多困境的考虑,中央领导在一次讲话中提出沿海地区要加快农村现代化的总体要求.后来,浙江省委决定在全省进行一次农业农村现代化教育.于是,各级党委宣传部门便按照既有的工作路径层层落实下去.经过多次沟通,协商,温岭市委宣传部与松门镇党委达成了一致意见,在松门创设了民主恳谈的最初形式农业
5、农村现代化建设论坛.1999年6月15日,以社会治安综合治理与现代化建设为主题的首期松门镇农业农村现代化教育论坛正式召开.100多名自发赶来的群众与镇领导进行了平等对话.恳谈的内容涉及方方面面,大到镇村规划,投资环境改善,小到邻里纠纷,生活琐事.镇领导对群众提出的问题予以了现场周详的答复和耐心讲解.有的问题当场予以解决,当场不能解决的则给出了具体的解决时间和措施.这是温岭第一次推行的相当成功的农业农村现代化建设论坛.这种不花大钱就能把事情办好的活收稿日期20100910作者简介陈朋(1979一),男,湖北黄冈人,华东政法大学博士后,主要从事基层政治与社会发展问题研究.第8卷第4期陈朋:地方政府
6、创新实践:政府与社会的共同作用67动深受群众欢迎.据资料显示,像这样的活动,松门镇当年共有600余人参加,提出问题110余件,答复84件,承诺交办26件,被群众誉为松门的焦点访谈.随后,温岭市委迅速总结了松门的做法,要求在全市推广,并将恳谈的范围由镇,村两级向企业,社区,事业单位,政府部门延伸.紧接着,在2000年下半年,温岭市委将各地开展的民情恳谈,农民讲台等活动形式统一命名为民主恳谈.自此,民主恳谈开始在乡村迈出成长发展的步伐.民主恳谈实践发展起来后,先后引起了学界和实际工作者的广泛关注,国务院总理,国家副主席,省市委书记均给予过充分肯定和重要批示.不少地方纷纷前来来温岭观摩,取经.民主恳
7、谈实践在乡村萌发以后,逐渐成长起来.参与式预算试验即是其深化推进的直接体现.温岭参与式预算试验,即是通过预算恳谈的初审,小组讨论,大会审议等环节,让人大代表及其他民众认真地相互交流,理性妥协,改变偏好,最终就政府预算方案趋于达成一致意见.温岭参与式预算试验萌发于2005年,至今运行了5年,每年都有提升.总体上看,温岭参与式预算试验是在两种模式和两个层面上有序展开.两种模式即泽国模式和新河模式,两个层面即乡镇层面和市级政府部门层面.对于泽国模式,这里以2009年泽国实践为例进行简要说明.2009年初,泽国镇政府便借鉴前期经验,综合经济社会发展的现实需求和专家给出的预算分析说明,列出了2009年政
8、府预算明细表,随后,立即将细化说明提前发放给民意代表(在全镇人口中随机抽样产生.考虑到工作的连续性,泽国镇没有重新抽签产生新的民意代表,而是沿用了2008年的197名民意代表),鼓励民意代表与其他村民交流.与此同时设计出预算计划项目的调查问卷,在197名民意代表中进行问卷调查.2009年2月21日,176名民意代表(包括2名外来人口)和30名人大代表参加了民主恳谈会(人大代表列席旁听).民意代表又以随机抽样的方式被分成11个小组展开讨论,围绕预算执行计划发表看法.小组讨论的气氛很热烈,绝大部分民意代表的发言都比较理性,提出的意见,建议很少是偏狭的追求个人利益.小组讨论结束后,民意代表和人大代表
9、参加了大会集中讨论.大会发言者重在提出有关意见,建议的理由.对于发言者的意见,建议,其他民意代表若持不同看法,则可以当场予以驳斥.大会讨论结束以后,再进行同样程序的第二次小组讨论和大会集中讨论.第二次大会集中讨论后,民意代表再次填写与第一次问卷内容相同的问卷.对于两次不同结果的问卷,镇政府要进行数据处理以分析讨论之前后民意代表态度,取向发生的变化.在此基础上,镇政府再对预算计划执行项目进行修改,提出新的预算计划.民意代表的预算恳谈结束后,在2月23日,泽国镇人大主席团组织召开人大初审会议.全镇107名人大代表对修改后的预算执行计划项目展开进一步讨论(民意代表列席会议).讨论采取分团讨论和大会集
10、中讨论相结合的方式.参加分团讨论的人大代表按其生产生活所在的区域组成.分团讨论重点关注的问题是民意代表认为要调整预算计划投入的项目.之后,所有人大代表参加大会集中讨论.大会集中讨论首先要听取各团团长的初审讨论报告,报告的主要内容是介绍小组讨论情况,重点则是汇总讨论的意见和结果.对于人大初审会议的讨论结果,镇人大主席团将提交人大会议讨论,按照人大会议的程序采取票决方式进行表决.对于新河模式,可用会前初审,大会审议,会后监督来概括.会前初审:在召开人大会议的前五天,人大财经小组发出民主恳谈的公告,并举行普通民众也可参与的初审会议.政府的预算草案和细化说明提前两天发放给人大代表,让人大代表有更充裕的
11、时间与村民展开交流或调研.人大代表分成工业,农业和社会三个小组(其他民众可以自愿参与),对细化的预算草案进行初审.通过充分的讨论,磋商,最后由各小组组长形成初审报告(主要内容是介绍小组讨论情况,重点是汇总讨论意见和结果),初审报告将提交人大会上宣读.大会审议:首先由一位政府负责人作预算草案报告(内容一般包含当年财政收支预算安排的指导思想,收支情况说明和应做好的工作)和预算细化说明,各初审小组组长作初审汇报.然后,人大代表就预算安排进一步各抒己见.会后监督:新河镇在2005年就通过了设立人大财经小组的决议.人大会闭会期间,人大财经小组可以作为财经监督的常设机构,对政府预算执行情况进行实况监督.在
12、市政部门预算试验层面,2010年1月l7至23日,温岭市人大常委会相继举行了交通,建设和水利等部门的预算民主恳谈.具体预算恳谈的过程如同以前的经验,但从总体上看,这次部门预算试验具有三大特征:其一,互动性更强预算草68北京联合大学学报(人文社会科学版)2010年11月案提前发放.这样做的主要目的就是让参与者有充足的时间来提前了解预算情况,并且可以作出相应的准备.其二,参与范围更广参与者人数有很大扩展.2010年,参加每个部门预算恳谈的人员扩充到了市人大常委会成员,相关部门负责人,镇(街道)党政负责人,市人大代表,政协委员,老干部,以及自愿报名,组织推荐,邀请参加的中介机构,行业协会,社团组织和
13、群众代表(包括4名新温岭人)等,共有250多人.其三,操作技术刷新借鉴调查问卷了解民意.市人大专门制发了温岭市2010年水利建设重点项目民意调查问卷,在水利部门预算民主恳谈前和恳谈后,分别请代表们对水利重点工程按其重要性和紧迫性打分.通过恳谈前后数据上的对比,了解其想法有哪些改变和调整,从而为预算决策的作出提供依据.总体上看,温岭参与式预算试验暗含着一系列内在运作逻辑就是:回归公共预算;确保信息公开;力求细化周详;组织规范有序.相比较参与式预算试验在纵向上不断深化着协商合作实践而言,行业工资集体协商则在一定程度上从横向上积极拓展了协商合作实践.行业工资集体协商实践以化解劳资矛盾为切入口,通过面
14、对面的协商,工人和老板实现了坦诚交流和理性谈判,就工资达成一致性意见,并签订具有法律效力的协议,从而保证双方的合法权益.行业工资集体协商有力地促进了政府,老板和工人的三赢.2008年是温岭行业工资集体协商积极推进的一年:行业工资集体协商逐渐从新河镇推广到泽国,大溪,城西等乡镇(街道).2007年11月16日,温岭市政府办公室向浙江省政府办公厅上报了温岭市新河镇羊毛衫行业工资集体协商构建和谐劳资关系的主要做法的信息材料.随后,令他们意想不到的情况出现了:浙江省政府将温岭市新河镇羊毛衫行业工资集体协商构建和谐劳资关系的主要做法的信息材料转报至国务院办公厅,受到了温家宝总理的批示:温岭的做法可以总结
15、推广.不久,浙江省委书记和省长分别批示:要认真落实温家宝总理的批示,配合全总做好工作总结事宜.另外,这样的做法首先在浙江逐步推广,要很好总结并推广温岭新河镇的做法.2008年3月,浙江省委,省政府特意在温岭市召开现场工作会议,试图将温岭行业工资集团协商经验推广至全省.二,政府的创新策划:实践的导航仪改革开放以来,随着中央政府向地方政府不断放权,地方政府获得了前所未有的独立处理辖区内公共事务的权力.与此同时,市场经济的发展也使得很多地方政府初步具备了推进创新实践的条件和基础.再加上,相对于中央政府而言,地方政府能更加方便的感知到民众的需求和意愿,也能够直接体会到创新带来的预期收益,更能方便的借用
16、正式制度安排中的允许与禁止之间的模糊空间,从而在不违背宏观政治制度规则的条件下作出实践探索.从温岭民主恳谈实践来看,无论是其初期的民意沟通,还是逐渐发展到民主决策,参与式预算,行业工资协商,乃至以后的新发展等等,都可以体现政府创新的推动作用.在温岭民主恳谈实践中,政府的创新动力是现实而又强劲的,在此基础上作出的创新实践也是显见的.(一)创新动力它主要体现在四个方面:其一,对客观现实问题的正视.温岭民营经济发展非常迅猛,但很多问题也随之产生,尤其是囿于民众参与需求难以得到满足,地方社会稳定因此面临一些挑战.在民主恳谈实践诞生之前的10多年里,由政府动员并把农民组织起来听讲座或说教式的运动,已显得
17、很不合时宜,不仅农民自身难以接受,而且政府官员自己也深刻认识到其作用之有限性.为此,一些地方官员,从感受到社会利益分化和社会分层加剧的情况出发,萌发出顺应民意,扩大参与的创新实践的冲动.如面对严峻的劳资冲突,温岭市,乡镇两级政府不是回避,而是积极想方设法推动协商实践的发展:推动组建行业联合工会,并努力使其与行业协会相对应.其二,满足政府利益追求的需要.客观而言,同其它地方政府一样,温岭市的市,镇两级政府也有推动经济迅速发展.从而获得更大更多收益的冲动.但经济发展不是经济单方面作用的结果,它需要诸多外在条件的配合和支持.其中,和谐,稳定的社会环境即是一个重要支持因素.而和谐,稳定的社会环境不会凭
18、空产生,它维系于社会成员,经济运行主体之间的良性互动关系.要产生这种良性的互动关系,理性的办法就在于建构出各成员,行动主体之间的协商,沟通渠道.精明的温岭官员看到了这一点.在他们看来,经济发展很重要,但切不可作竭泽而渔的事,相反,应该让民众在心情第8卷第4期陈朋:地方政府创新实践:政府与社会的共同作用69舒畅的情况下推动经济发展.这样的发展对政府和民众而言才是真正的双赢.如在泽国镇进行的城镇建设项目恳谈和预算试验中,政府认识到要获得民众对政府工作的大力支持,就应该让其知晓政府的钱是怎么花的,预算是如何做出来的,这样,全镇的经济社会发展的格局才会稳定和有序.所以,政府乐意把建设项目的决定权和预算
19、审查权,决定权交予民众.其三,政府官员个人的政绩追求.政治在某种意义上说意味着是官员的竞技场,在对政绩的考量中,地方官员事实是处于一个竞争环境中,竞争对手即是他们的兄弟乡镇,竞争的胜负往往与个人的升迁晋级直接相关,他们更靠近基层,更接近民生,更熟悉本地的实际情况,因而也就更善于发现和利用民主中的变量.客观而言,实现这一价值的途径有很多.但是,作为地方官员而言,他们似乎并不非常乐意仿效他人,而是总希望能创造出富含自己特色的东西.经过改革开放实践的洗礼,温岭市不少官员逐渐意识到,单纯的通过对市场开拓的争夺,进而实现GDP的增长似乎不是最佳选择.因此,有人逐渐意识到:通过走制度创新竞争的道路,进而获
20、得政治升迁资本也是一条不错的选择.从现实来看,有些官员在其任期内实施了一些有价值的制度创新,一旦成功并得到上级政府的肯定,他也会得到嘉奖或仕途升迁.这对温岭市一些地方官员是一个不小的激励.其四,对中央政府政策,号召的积极响应.中央政府与地方政府之间自始至终的存在着博弈关系.这种博弈关系对地方政府创新实践有内在的规制作用.当中央政府作出一项决策或制度安排后,地方政府要予以积极贯彻落实.当中央政府明确提出政治文明的新理念后,地方政府应该予以积极配合和贯彻.这在民主恳谈实践中有直接的体现.比如,早在2000年11月,中央政府就作出了积极推动和谐劳资关系建构的文件规定工资集体协商试行办法.这个办法对行
21、业工资集体协商的详细内容作了周全规定.此后,各地方政府围绕构建和谐劳资关系积极探索良策.温岭市委市政府同样如此,积极响应中央政府的这项决策和安排.于是,便借用民主恳谈实践这个平台来试图解决日益严峻的劳资冲突.(二)创新表现这主要体现在三个方面:其一,审时度势的加以引导.如在松门镇的焦点访谈渐次形成气候之际,松门镇党委,政府因势利导,就如何做好全镇的民主恳谈工作作了进一步的制度安排.松门的经验对全市都是一个启发.为此,温岭市委及时总结松门镇的经验和做法,并对进行规范,进而在全市的各行各业,各条战线上应用这种民主恳谈实践在民主决策,民主管理和民主监督等方面的做法,让群众在依法行使民主权利,参与公共
22、生活中进行自我教育,自我管理和自我服务,化解干群矛盾和冲突.在民主恳谈实践逐渐走上正规之际,温岭市委要求各地各部门把民主恳谈实践作为重大决策的必经程序,并指导乡镇,村居,企业,事业单位制定了符合各自实际的民主恳谈的操作规程.如有数字显示,到民主恳谈实践刚刚萌发的头三年,温岭市参加民主恳谈实践的群众就达30万人次,占全市人口的1/4以上,提出的意见有1.5万余条,当场答复的有近万条,解决落实的已经占到1/3.其二,开放,积极地寻求外界智识的帮助.温岭市委,市政府的可贵之处还在于它高度重视外界智识的重要智囊作用.自温岭民主恳谈实践产生以来,就有诸多学者,媒体记者,政府官员前来淘金.对此,温岭市,镇
23、两级党委和政府基本上没有回避,而是采取一种开放,积极的欢迎姿态,为各路而来的专家,学者和媒体提供广泛,重要的资助和方便,并且时常积极寻求其帮助和咨询.对于双方来说,这个过程基本上都是双赢的:专家,学者和媒体获得了其想要的研究素材和研究灵感,温岭市则获得了大量而又宝贵的智识和技术指导.如在1999年松门的焦点访谈刚刚诞生不久,温岭就举办了由官员和专家学者参加的民主恳谈实践研讨会,与会者在观摩松门的民主恳谈以后,对其实践进行了充分肯定,并从基层民主发展的角度提出了诸多宝贵意见,为民主恳谈实践的后续发展作出富有客观性的指导.2002年,温岭再次举办了民主恳谈实践高层次的理论研讨会,学者和专家再次专门
24、从基层民主发展的角度,对其价值作出了肯定,并就实践与人大制度相衔接的问题提出了对策性建议.这些建议为后来的泽国镇城镇建设项目恳谈,预算民主作出了前瞻性探讨.这些努力无不反映了温岭两级政府的积极尝试和开阔胸襟.其三,努力实现实践的制度化和规范化.自从民主恳谈实践诞生以来,温岭市官员和民众就一直在努力寻求推动其制度化建设.首先是重视民主恳谈的组织,领导机构建设.一般而言,各乡镇(街道),村(居)都成立了以书记为组长的民主恳谈领70北京联合大学学报(人文社会科学版)2010年11月导小组,小组的任务是确定民主恳谈会的主题(在没有收集到其他主体提出相应议题的情况下),时间,地点,组织者,参与者,负责民
25、主恳谈会的具体运行过程,监督,落实民主恳谈的结果.其次是文本制度建设逐渐完善.民主恳谈实践正式获得统一称呼以来,温岭市,镇两级党委和政府就在积极建构其文本制度方面作出了努力和尝试.2009年1月,温岭市人大常委会作出了关于开展预算初审民主恳谈,加强镇级预算审查监督的指导意见的通知,为进一步深化民主恳谈与基层人大工作的结合,加强预算审查监督,促进预算审查监督由程序性向程序性与实质性并重转变,规范政府预算行为作出了指导意见,并对预算试验的具体开展情况作了详细规定.再次是积极推动民主恳谈实践与既有制度的衔接.温岭市委市政府在民主恳谈实践的创新过程中,在每个阶段都及时总结经验,使相关的制度建设呈现出连
26、续性进程,将创新的成果予以巩固.特别值得强调的是,民主恳谈所应遵循的基本原则,议题和范围,基本程序,结果的实施和监督等都构成了民主恳谈完整的制度框架,为民主恳谈作为不以领导人的改变而改变的公民参与路径和决策必经程序的进一步发展完善提供了良好的制度起点.最后是保障机制不断推进.从总体上看,民主恳谈有四大推进机制:工作例会机制旨在完善民主恳谈的实施落实,商讨研究全镇,村居经济社会发展的重大事项;重要建议论证和决策机制旨在增强民主恳谈的教育,民主服务功能,实现民主决策科学决策;挂牌销号处理机制旨在拓宽民意沟通渠道,解决民众反映的热点难点问题,进一步密切干群关系;反馈监督机制旨在确保民主恳谈的结果得以
27、有效落实.其四,积极寻求上级政府的支持和认可.地方政府在推动政府创新实践时虽然考虑过实践在地方层面的适用性,绩效性等现实问题,但也将是否能够获取制度层面,尤其是上级政府乃至中央政府的认可考虑在内.温岭民主恳谈实践在其萌生之际,虽然其政府官员并没有想到要获得上级政府的认可,但随着实践的发展,尤其是在学者和专家的指点和帮助下日渐披上有助于基层民主发展的外衣以后,上级政府逐渐给予了关注,以至中央政府的高度赞美.能获得这些美誉,同温岭市政府的积极努力是分不开的.从民主恳谈实践产生到今天,先后有国务院总理,国家副主席,省委书记,省长,台州市委书记等高层领导予以观摩,调研和批示,并给予了高度肯定和称赞.三
28、,社会发育:实践的基础如果说国家推动成为其成长,发展过程中不可或缺的重要条件,那么为其提供生长土壤的社会发育则是这一重大实践的基础.单纯依赖政府的独立力量是不足以催生这场民主实践的,它离不开社会因素的重要推动.国家和社会的共同力量和作用才能推动实践的成长和发展.在当代中国,社会主要是指市场经济领域以及建立在市场经济基础上的非政治的社会关系领域.这种界定有利于准确把握当代中国社会变迁的过程及意义.具体到本文的分析主题而言,社会发育因素主要包含发达的民营经济,民众日益增长的民主意识等方面.(一)发达的民营经济:实践的源动力关于市场经济与民主政治的关系,当前确实存在诸多争议.但是,对于二者之间正相关
29、的关系,人们还是无法回避的.李普赛早在上个世纪中叶就率先提出了民主政治与经济发展正相关的命题.随后,阿尔蒙德,勒纳,罗伯尔?达尔,亨廷顿等学者采用实证研究的方法对这一论题进行了佐证.他们的共同观点是,经济发展与民主政治之间的正相关概率很大.从温岭市民主恳谈实践及笔者在其它地方调研的比较感受而言,以之为然并认为,其民营经济的积极因素确实为民主发展提供了三个层面的基础性支持.首先,民营经济的发展培育了日趋成熟的实践主体.温岭市的调研经历使笔者切身感受到,在市场经济条件下,狭溢,偏见,依赖,血缘,依附性,束缚性的思维观念和行为模式必然会日趋被打破,走向瓦解.人们的自我意识因此显着增强,每个人都会意识
30、到自己作为一个独立的社会人的存在价值,并以此为行为准则,作出相应的行为选择.在反对别人干涉自己行为自由,自己也不干预他人行动自由的过程中,维护和发展着自己的合法权益.这样,独立的人格主体得以产生,成长起来.这也许就是在温岭调研的两年多中,笔者经常听当地民众说我的事情我自己做主的深刻原因.对于温岭人来说,鼠目寸光和小富即安的思想是大忌,因此会受到人们的摈弃.温岭人当初创业积累下来的广阔思维,至今依然得以保留下来,并且日益坚定.在他们心里,做好,做强温岭这一个地方的市场不是根本目标,根本的追求在于做强全国乃至全球.第8卷第4期陈朋:地方政府创新实践:政府与社会的共同作用71在市场经济的洗礼下,人们
31、日益摆脱狭隘地域观念,逐渐培养出开阔的思维.而开阔的视野,使人们见多识广,善于辨别比较,兼收并蓄,博采众长,从而为提升参政议政,提升政治素质前设了条件.市场经济还教会了温岭人在交易活动中如何讨价还价,与人合作,沟通协商,实现共赢,善于经营,精心组织管理.这些都是成熟的实践主体所应该具备的综合素质.其次,民营经济的发展为实践的有序运作提供了充足的动力源泉.人们所奋斗的一切都同其利益有关.温岭的民主实践从来不否认利益.相反,它把利益的实现和获得看作是它自身得以有序运作的动力源泉.没有利益因素的考虑,民主恳谈实践的主体几乎不会走到一起进行沟通和协商.置身于利益世界的温岭人,也不可能不做出以利益为中心
32、的行为选择,而且总是想方设法的去获取,维护最大化的利益.在现代社会,通过政治途径,或者说在政治生活领域分配资源是客观的必然需求,这既同政治的本质属性有关政治在一定意义上就是对资源进行权威性分配的方式,也同利益诉求日益多元化有关.对于很多温岭人来讲,参与民主恳谈实践的主要出发点也是为了保障个人利益和公共利益都不受到损害.这可以从各个层面的民主恳谈会的主题上看出来.温岭是民营经济聚集之地,民营经济带来了民众利益诉求的井喷,他们不仅关注自身的利益,而且还迫切了解公共资源的分配及其使用情况,越来越关心取众人之财的公共支出是否行众人之事.此时,如果干部因势利导,就会充分调动群众的积极性和创造性,推进民主
33、政治建设;相反,如果犯主观主义和官僚主义的错误,就会严重脱离群众,脱离实际,引起群众反感,使问题复杂化.(二)增长的民主意识:实践的内驱力伴随着民营经济的发展和社会资源自由流动空间的增大,具有独立利益和自由,平等,参与意识的多元利益主体在温岭市场化过程中逐渐形成.民众民主意识不断的增长结果就是其民主素质的逐步提高,继而为政府创新实践奠定不可或缺的主体基础.这主要表现在以下两个方面.首先,充分展现民众的主体地位和作用.这可以从民众积极提出民主恳谈主题,积极参与民主恳谈过程等方面体现出来.就民众积极提出民主恳谈主题而言,不仅有十分之一以上的村民或五分之一以上的村民代表可以联名提出议案,五分之一以上
34、镇人民代表联名提出议题等文本规定,而且在实际运作过程中,由普通民众自主提出恳谈议题的民主恳谈会也不在少数.在温岭民众看来,社区的公共事务也会关涉到其个人利益,因此,当然要让他们A身来选择议题展开讨论.政府预算用的是纳税人的钱,纳税是公民应尽的义务,但是税款当然也应该用之于民,取之于民,因此,它也应该由民众来恳谈确定该不该花,如何花.就民众积极参与民主恳谈过程而言,可以用激情,理性,有理,有节来概括.笔者在不少场合向未曾观摩过温岭民主恳谈会的人们介绍说,在温岭的民主恳谈会上,组织者不必担心没有人参与,不必担心恳谈会会冷场,不必担心恳谈时间过长参与者会厌倦.在民主恳谈会现场,随时可见:视金钱如生命
35、的生意人,打扮人时的年轻男女,蹒跚迈步的五旬老翁,一幅幅男女老少齐上阵,农工商贸都参与的民主场景经常上演.如在2009年2月在温岭市人大常会办公楼举行的温岭市政府部门财政预算民主恳谈会上,不少分会场的参与者也都有一个感受:倘若恳谈的时间能更长一点,或许有更好的效果.激情的讨论,也不排除理性的交锋.其次,不断激发公共参与的要求和动力.从一般意义上讲,公共参与会从根本上改变传统的政府与民众之间的关系.它使政府与民众之问的交往由封闭转为公开,透明,由政府和官员主导一切变为公众能主动参与,公众也能在决策中发挥很大的作用.如果借用治理的概念,就是说有助于实现政府与民众之间的互动合作,进而实现善治.这应该
36、是公共参与的最大功效.民营经济的发展带来民主意识日益增长的直接结果之一就是,温岭人公共参与的要求不断增强,要求在基层社会事务的决策和管理方面有更多的发言权.在这种情况下,参与不是被看作社会控制的工具,不再附有执政党政策宣讲的政治功能,而是真正完全的基于扩大公共参与的选择需要,成为公民表达意见,提出意愿,实现利益诉求的平台和机制.从民主恳谈实践的实际运行来看,因民众民主意识增强而直接带来的公共参与需求的扩大,是非常明显的.这可以看作是公共参与的内在动力.民主意愿的增长可以反映民众的民主能力,它直接推动了民众积极参与公共生活.因为,对于任何一个民主主体来说,他深知参与公共生活既是其权利,也是其作为
37、一个公民的基本义务,而且在公共参与的过程中,还可以继续维护和获取所要得到的利益诉求.实际上,公共参72北京联合大学学报(人文社会科学版)2010年11月与需求越强烈,其发展的势头就越发强劲,二者之间形成了一种良性循环.四,创新实践的价值:政府与社会的双赢总体上看,温岭的创新实践无疑可以看作是它为中国地方政府创新实践注入的一种有效激素.这表现在四个方面.其一,开辟基层民主的新空间.作为基层民主的重要内容,民主选举虽然赋予了农民一定的自主权,但是这并不等于有了它,就能解决乡村民主发展过程中遇到的全部问题,或者说它能涵盖乡村民主的全部内容.仅仅依靠民主选举不可能解决乡村民众日常生产生活中的诸多问题,
38、努力探索能有效落实民主决策,民主管理和民主监督的创新实践是乡村民主发展的强烈要求.温岭民主恳谈实践为中国基层民主发展开拓的新空间主要表现在:它大大解决了基层民主建设中的投完票就走人的尴尬境地.通过切实有效的参与,决策的民主化,科学化得以大大提升,因此也实现了决策的经济化减少了因决策失误而来的成本浪费;积极鼓励群众参与管理,公益事务不再无人问津,人人都在公共事务的治理上建言献计;大力促动群众参与监督,为乡村基层政治腐败装上了一道防火墙.其二,促进公众的有序参与.从温岭民主恳谈实践看,它可以看作是生长在中国乡村土壤中的本土化的公共参与实践.首先,从合法性来看,民主恳谈的发展过程正是探求参与结果具有
39、合法性的过程.其次,从理性的角度看,民主恳谈实践中的协商参与者表现出了极其鲜明的理性特质和追求.再次,从公平性看,民主恳谈实践为每个行为主体提供了超越不同社会背景和从属关系以参与公共事务的机会.从实践看,这场实践对公共参与的积极鼓励和大力推崇,能培育出具有公共意识的政治人,还带来了参与者民主意识和民主技能的提升,对促进社会和谐稳定也具有明显的积极作用.其三,夯实基层民主的社会基础.一定的社会基础是地方政府创新实践能够诞生和向前发展的必备条件.这种社会基础就是这场实践中的参与主体能够在宽松,自由,相互信任和支持的氛围中,在公共精神的指引下,遵守基本规则,积极参与公共生活,与他人合作.温岭民主恳谈
40、实践正是在这些社会基础要素的框架下诞生和成长起来的.反过来,民主恳谈实践又会进一步增强社会基础的存量,藉此夯实地方政府创新实践的社会基础.首先,进一步引导实践参与者形成良好的,积极的心理基础.其次,进一步训练了参与者理性反思和批判的品质,进而能提高公民的道德素养.再次,为地方政府创新实践构建了积极的输出和参与网络.最后,推动参与者成为经济人和社会人的有机结合体.其四,推动政府与民众之间的良性互动.基于国家与社会关系的视角,温岭民主恳谈实践的诞生,成长和发展正是政府与民众互动合作的结果.而反过来,这种互动合作的结果实际上也在民主恳谈实践的过程中得以反映出来.作为一个重要的民主价值体现,民主恳谈实
41、践积极推动了政府与民众之间的良性互动.温岭民主恳谈实践窥见出,实现政府与民众之间积极互动的内在机理蕴涵于信息对称,主体多元,议题宽泛,参与面广,效果实在等方面.五,创新动力何以持久:政府和社会面临的共同问题在诸多地方政府创新实践中,有的得以不断巩固和刷新,而有的则在不经意之间名存实亡.为什么出现这种情况呢?其中一个非常重要的原因即在于政府创新的持续力不够强.所谓政府创新的持续力,简而言之,就是促使政府创新实践得以继续维持下去,并且不断得以巩固和提升性的力量.在当前诸多地方政府创新实践中,政府推动创新实践的动力何以持久是其实践能否巩固的重要基础.温岭民主恳谈实践是在国家与社会共同作用下萌生和发展
42、起来的,政府的力量不可或缺.然而,从其实践来看,政府推动其创新实践继续前进的动力也面临着一些无法回避的问题.这些问题纠葛在一起,对民主恳谈实践的深入发展产生着复杂影响.首先是如何促进政府官员的价值追求与其两级政府推动民主恳谈实践持续,深入发展的有机结合?在一定程度上说,地方政府创新实践是在地方政府官员以追求政绩目标为价值取向的过程中进行的.在这两种因素的共同作用下,官员不断突破已有制度的限制,开创出新的制度空间.然而,现实生活中,囿于地方官员任期规定的制度安排不够科学,从而导致不乏出现借创新实践为名而行获取个人资源(主要是职务升迁)之实的官员创新实践行为.在这种情况下,与其说是地方政府的创新实
43、第8卷第4期陈朋:地方政府创新实践:政府与社会的共同作用73践还不如说地方政府官员个人以追求政绩为主要目标的创新实践.一旦出现这种情况,创新实践的持续性将面临严重的挑战:它会随着官员的离去而面临人走政息或至少人走政难兴的危险.泽国,新河及箬横镇的参与式预算试验都曾遇到过这样的问题.目前民主恳谈实践至今未能向更高级别的政府推进,也在一定程度上受到政府官员更迭和政绩追求不同的影响.这是摆在温岭市,镇两级政府官员与创新实践之间的第一道难题:是如何促进政府官员的价值追求与政府推动民主恳谈实践持续,深入发展有机结合起来?其次是如何减少宏观政府体制改革的不确定性对地方政府推动创新实践深入发展的负面影响.温
44、岭民主恳谈实践的发展正处于国家推动宏观政府管理体制改革的过程之中.政府创新与政府管理体制改革两个要素叠加在一起,使政府创新成果制度化过程的复杂程度加剧政府创新本身就是政府管理体制改革的一部分,但这个部分既不能太快于政府管理体制改革的整体步骤,又不能游离于政府管理体制改革的思路之外.再加上,政府管理体制改革本身就是政府不断试错的过程.期间,它带有诸多不确定性,它既需要地方政府的积极探索,也需要地方政府与中央政府保持较高程度的一致性.这既是对地方政府推动创新实践的考验,也是对中央和地方关系调整的一次检验.然而,如同任何生命有机体一样,地方政府推动创新实践的精力也是有限的.更何况,在创新实践得到一定程度发展以后,还面临着如何进步巩固其稳定的问题.因此,在面I临诸多不确定因素和维护创新实践稳定性的情况下,地方政府还要能在试错的过程中实现创新实践的推进,实非易事.温岭民主恳谈实践尽管在其萌生,成长和发展之际,占据了天时和地利,?
