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1、公路行业经济责任审计评价指标体系探析 公路行业经济责任审计评价指标体系探析雷增弟摘要本文立足于公路行业实际，从公路行业经济责任审计涉及的主要内容出发，通过对公路行业经济责任审计评价指标体系的设置原则、评价指标的分类和构成、评价标准和评价等级的确定、审计评价方法和步骤等的分析，探索构建相对完善的公路行业经济责任审计评价指标体系的途径。 公路行业经济责任审计，是依据2006年2月28日修订后公布的中华人民共和国审计法、2010年2月11日修订后公布中华人民共和国审计法实施条例（国务院令第571号）以及国家有关规定，结合公路行业特点，由上级审计主管部门对下级公路企事业单位负责人（包括按照有关规定需要
2、进行经济责任审计的单位部门负责人和基层单位负责人，下同）任职期间，其所在单位资产、负债、权益和损益的真实性、合法性和效益性及重大经营决策等有关经济活动进行的审计监督和考核评价活动。国务院曾在2008年4月16日印发了经济责任审计条例（征求意见稿）公开征求意见，充分体现了经济责任审计在审计体系中的突出地位。在公路行业经济责任审计的长期实践探索中，经过广大审计工作者的共同努力，经济责任审计工作取得初步的可喜成效。但由于缺乏规范的评价考核指标体系，在一定程度上影响了对负责人客观公正地评价和责任分析，是经济责任审计亟待解决的重要问题之一。抓紧建立适应公路行业实际的经济责任审计评价指标体系，准确把握经济
3、责任审计的关键点，通过定性与定量分析相结合的方式，准确客观地评价公路行业被审计单位负责人任期经济责任是审计制度创新，加强经济责任审计规范化建设，控制审计风险的迫切要求，也是本文研究的侧重点。 本文立足于公路行业，结合多年来开展经济审计工作的经验和体会，拟从经济责任审计评价指标的设置原则、分类、构成、评价标准和评价方法等方面，对构建公路行业经济责任审计评价指标体系进行必要探索。 一、公路行业经济责任审计的范围（一）从公路行业经济责任审计实践来看，经济责任审计应当包括任期经济责任审计、离任经济责任审计和专项经济责任审计等具体内容。 公路行业领导人员经济责任，反映了公路行业企事业单位负责人在任职期间
4、对其所在单位资产、负债、权益经营损益以及财务收支情况的真实性、合法性、效益性以及重大经营决策等有关经济活动应承担的责任，包括主管经济责任和直接经济责任。 （二）经济责任审计的范围。根据国家有关规定，公路行业经济责任审计的范围包括：1.单位负责人任职期间单位经营成果的真实性和财务收支核算的合规性。主要反映了单位负责人任职期间公路养护、通行费征收与使用、公路建设及企业经营等会计核算是否准确，财务收支管理是否符合国家有关法律法规的规定，会计核算是否符合国家有关会计核算制度，财务决算编报范围是否完整全面，经济成果是否真实可靠，以及国有资产总量与资产质量是否相匹配。 2.单位负责人任职期间单位资产质量变
5、动状况。主要反映了单位负责人任职期间各项资产质量是否得到改善，是否存在严重损失、重大潜亏或资产流失等问题，国有资产是否安全、完整，以及对单位未来发展能力的影响。 3.单位负责人任职期间对单位有关经营活动和重大经营决策负有的经济责任。主要反映了单位负责人任职期间做出的有关对内对外投资、经济担保、出借资金和大额合同等重大经济决策是否符合国家有关法律法规规定，及其单位内部控制程序，是否存在较多问题或者造成重大损失。 4.单位负责人任职期间单位执行法律法规情况。主要反映了核实单位负责人及单位有无违反国家财经法纪，以权谋私，贪污、挪用、私分公款，行贿受贿和挥霍浪费以及弄虚作假、蓄意编制虚假会计信息等重大
6、问题。 5.单位负责人任职期间单位经营绩效变动情况。主要反映了审计应在全面核实单位各项财务基础资料和分析公路养护投资、通行费预算执行情况等的基础上，依据经营绩效评价规定，对单位负责人任职期间经营成果和经营业绩以及单位资产运营情况进行客观、公正和准确的综合评判。 二、建立经济责任审计评价指标体系的设想（一）建立经济责任审计评价指标体系的目的1.本文认为，经济责任审计是对单位负责人任期内主要经营指标完成情况、资产质量、重大决策及决策执行情况等关键环节进行考核的依据。通过建立一整套适应公路行业各单位实际的审计评价指标，按照定性分析与定量考评相结合的方法，依据单位负责人任期内在公路管理、公路养护、公路
7、建设、通行费征收与使用以及企业管理等方面的目标责任，通过对相关的经济指标进行分析考核，客观、公正、全面评价考核单位负责人任期业绩，为正确评价和使用干部提供依据，有利于干部更好地履行职责。 2.对公路行业被审计单位而言，利用经济责任审计指标体系，可以对被审计单位重大经营和资产状况进行纵向对比，还可以与兄弟单位进行横向比较分析，找出被审计单位负责人在公路养管建各方面履行职责的基本状况和变化趋势，为上级主管部门强化管理提供有益参考。 （二）经济责任审计评价指标体系的设置原则本文认为，设置评价考核指标体系应当考虑以下原则：1.与公路行业主要经济活动相一致原则。公路行业是交通运输行业的重要组成部分。本文
8、所涉及的公路行业，是指承担干线公路建设、养护与管理的企事业单位所形成的群体，包括承担建设、养护与管理经营性公路职责的公路经营企业，承担建设、养护与管理政府还贷公路的高等级公路管理部门以及承担建设、养护与管理不收费干线公路建设与管理职责的公路管理部门。长期以来，我国公路行业主要从事国省干线公路的养护生产、公路改扩建和应急抢险、路政管理、通行费征收及相关企业生产经营活动。随着公路养护体制改革和养护机制改革的不断深化，公路行业养管分离、事企分离的力度不断加大，在公路行业内部逐步形成了以公路管理为主的公路管理部门，以公路养护为主的养护专业公司，以公路改扩建等为主的公路建设机构和附属于公路行业的各类公司
9、制企业，包括公路施工企业、公路经营企业等等。在构建公路行业经济责任审计评价指标体系的过得中，必须对从事不同业务的单位进行分类，按照单位类别建立相适应的评价指标，以确保经济责任审计评价的客观和公正。 2.与经济责任审计主要内容相一致原则。公路行业经济责任审计评价指标必须立足于经济责任审计的主要内容，立足于上级主管部门和审计机构普遍关注的内容，如财务信息的真实性、任期经营业绩目标完成情况、单位资产质量和净资产变动情况、重大决策及其执行结果等，并将之列为重要考核指标，才能抓住审计重点，客观评价被审计单位领导人员经营业绩和应承担的经济责任。 3.重要性原则。公路行业经济责任审计评价指标必须与经济责任审
10、计应遵循的原则一致。坚持重要性原则，就是指评价指标必须紧紧围绕被审计领导的相关经济责任进行，也就是必须围绕公路养建管等主要业务开展，与审计无关的事项不设置评价指标，审计评价对一般性问题可以不评价。 4.定性分析与定量考核相结合的原则。公路行业经济责任审计的难点在于对被审计单位负责人的客观评价，因此，设置指标时要统筹考虑定性与定量指标的具体方法，否则会失去审计评价指标的合理性。 （三）经济责任审计评价指标的主要内容 按照公路行业经济责任审计的主要内容和基本原则，评价指标主要包括：1.财务信息真实、合规性指标。财务信息的真实性和合规性是财务和审计工作的基石。在设置审计评价指标时，必须首先评价被审计
11、单位公路养护、建设和管理，通行费征收与使用或企业经营等各类财务信息的真实度或失真率，然后建立相应的评定标准和评定等级。 2.任期经营业绩目标完成情况指标。此指标是对单位负责人业绩评价的重要指标。对不同类型的单位，任期经营业绩会有所不同，如公路施工企业主要考核收入和净利润等；养护生产单位主要考核养护成本、养护任务完成情况、好路率等；公路管理部门主要考核好路率、投资（预算）完成情况等；通行费征收单位主要考核通行费收入等，依据考核结果，赋予相应的标准值或等级进行评价。 3.资产质量变动情况指标。本指标主要是考核公路行业被审计单位资产构成和变动情况，如资产负债率、净资产变动率、流动比率；此外，为考核单
12、位不良资产构成和变动情况，可以设置不良资产率、养护设备闲置率等指标。依据考核结果，赋予相应的标准值或等级进行评价。 4.重大决策及决算执行效果指标。重大决策是指被审计单位负责人在其任期内做出的对本单位当前或以后发展有深远影响的决策，主要包括重大投资项目、重点建设项目、大额资金使用、非投资类大额债权债务等。该指标属定性评价指标，可以通过问卷调查、综合研判等方式对涉及的重要内容逐项评价，并根据评价分数，赋予相应等级。 5.历史遗留问题处理和审计整改落实情况指标。是指被审计单位是否建立了处理历史遗留问题和审计整改的工作机制，相关的内控制度执行是否有效，单位负责人和业务部门对历史遗留问题和审计整改意见
13、是否足够重视、各类问题处理是否及时有效等（四）经济责任审计评价指标的分类按公路行业经济责任审计主要内容能否数量化评价，可将审计评价指标分为定性评价指标和定量评价指标。 1.定性评价指标。定性评价指标难以用绝对值或相对比率进行比较和评判，比如重大决策及决策执行情况、历史遗留问题处理情况、审计整改意见落实情况等指标。此类指标在审计过程中极易受到审计人员的知识、经验、判断能力和对评价标准把握程度以及外部环境的影响。 2.定量评价指标。定量评价指标是可以数量化的指标，它是经济责任审计的主要考核指标，比如任期经营业绩目标完成情况、资产质量变动情况、财务信息真实合规性等指标。此类指标在审计过程中可以通过专
14、门的数据审核和计算，按照一定的评判标准较客观、公正地确定评价等级。 三、运用经济责任审计评价指标的方法探索（一）细化和建立审计评价子指标组。利用经济责任审计评价指标进行审计评价，必须针对公路行业不同类型单位的特点，对构成经济责任审计评价各主要指标按照重要性原则进行细化，建立相对应的子指标组。对各子指标按照确定的评价标准和等级进行评判。如对任期经营业绩进行考核，其子指标按不同单位可以细化为公路投资完成比率、营业收入、净利润、小修保养成本降低率、通行费收入完成情况、好路率等；财务信息真实合规性考核指标，可细化为流动资产失真率、负债失真率、总资产失真率等。 （二）确定评价等级。经济责任审计评价指标体
15、系的每个单项指标或子指标，通常可以划分为四个等级。如经营业绩类指标评价等级可分为超额完成、完成、基本完成和未完成；资产质量变动类指标评价等级可分为资产质量优秀、良好、一般和较差；财务信息真实类指标评价指标可分为真实、基本真实、不真实和严重失真。 （三）确定等级标准。评价等级标准是划分不同等级的依据。等级标准确定后，应保持相对稳定，但对不同类型单位其等级标准的选取应有所差异。公路行业经济责任审计总体上讲是对领导人员任期经济责任的定性评价，而大多数定量评价指标在公路审计实务中往往缺乏历史数据的积累和支持，其等级标准通常根据审计单位的考核规定、被审计单位相关评价指标的实际状况及不同期变动情况，由审计
16、部门统筹分析确定。如对资产质量变动指标考核审计评价时，主要评价公路行业领导人员任期内不良资产的构成情况、新增不良资产金额和公路养护施工设备闲置情况等，不良资产比率为其主要评价指标。审计部门可以根据公路行业和被审计单位资产管理的特点和要求，划分比率变动的范围或标准，按照不良资产实际比率在区间分布情况作为评价指标标准，如可将不良资产率小于1%定为优秀，1%5%之间为良好，5%10%为一般；大于10%为较差。 定性评价指标由于无法对指标本身进行数据计算判定指标等级，因此，在实务中通常采取调查表或审计分析表的方式，将定性评价指标涉及的主要内容罗列在一张表格中，并给每项指标内容赋予相应的分值，得出本指标
17、的总体得分；然后按得分建立评价指标标准。如得分大于90分为优秀，9085分为良好，8560分为一般，60分以下为较差。 （四）指标评价。根据业已确定的评价等级和等级标准，不同类型的指标按不同的方法进行评价：1.定量评价指标。首先核实指标的基础数据，然后计算指标实际值，将指标实际值与评价标准进行对比，得出该指标相对应的评价等级，然后确定被审计单位负责人任期内单项指标是优秀、良好、一般还是较差的等级。如对某公路管理局领导任期经济责任审计，评价资产质量变动情况时，以不良资产比率为评价指标分析其变动情况2.定性评价指标。首先确定指标的主要内容，逐条填入设计好的调查问卷或审计分析表中，然后由被调查人员或
18、审计人员参考各指标内容的标准赋值填写该内容的相应得分，计算评价指标的总分；最后将该评价指标实际得分与评价标准对比，得出该指标相对应的评价等级，确定被审计单位负责人任期内单项指标是优秀、良好、一般还是较差的等级。如对某公路管理局领导任期经济责任审计，评价重大经营决策时，方法如下：（1）设计审计调查问卷或审计分析表，填列涉及重大决策的主要指标内容，并打分（如表3所示 五）总体评价。根据公路行业经济责任审计评价指标体系内各项审计评价指标的得分和确认的评定等级，可以最终实现对公路行业企事业单位领导人员任职期间单位在公路养建管和生产经营等方面成果的真实性、财务收支核算的合规性、单位资产质量变动状况、单位
19、有关经营活动和重大经营决策以及任职期间单位执行法律法规情况和经营绩效变动情况做出客观公正的评价，并在此基础上分析单位领导人应承担的责任，达到公路行业经济责任审计预期目标。 四、建立经济责任审计评价指标体系应关注的问题（一）运用经济责任审计评价指标审计应综合考虑公路行业领导人员任期内与任期前相关指标的变动情况。在审计中，既要看到具体评价指标的实际状况，还应该考虑不同时期内该指标的变动趋势，从而有助于审计人员掌握被审单位的原有基本情况、公路行业部分经济事项发生的历史条件和公路养护、管理、运营、通行费征收等政策的变迁，从而把对单位负责人的责任评价放在动态的发展过程中来考察，通过纵向比较可以全面客观反
20、映任期内经济责任的全貌，从而使审计人员能够准确客观公正地对被审对象进行评价。 （二）运用经济责任审计评价指标体系审计时应对单位财务收支的全面审计与必要的调查询证相结合。通过对现有数据账表的核查，除掌握经济活动的真实资料外，还要对单位涉及重大经营决策、大额合同签订、大额涉路材料和公路养护设备采购、大额公路养建资金拨付等重大经济行为进行询证或调查，然后运用公路行业审计评价指标进行评价分析，全面掌握领导个人全面履行职责情况和单位生产经营的演变趋势和经营效果，确保评价结果客观公正。 （三）建立健全经济责任审计档案信息库。 经济责任审计评价指标体系中的大多数指标，尤其是定量化评价指标，多需要翔实的数据支撑，但在审计实务中往往又缺乏历史数据和资料的支持，影响了审计质量。建立公路行业经济责任审计档案信息库，既可以强化被审计单位领导人员业绩的纵向与横向比较，又可以有效分析和把握领导个人在公路养建管和通行费征收等方面各项经济责任审计评价指标的变动趋势，可以使审计人员根据具体情况及时调整评价标准，有助于客观准确评价被审计领导个人的经济责任。 参考文献1国务院国有资产监督管理委员会中央企业经济责任审计管理暂行办法（国资委第7号令）S.2004.2交通部交通企事业单位领导人员任期经济责任审计规定S.20013赵志新.浅议经济责任审计评价指标标准值设计方法J.中国内部审计，2010（6）.
