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1、行政部门配置土地资源的效率与公正研究,徐振宇 北京工商大学经济学院副教授 杨俊峰 中国人民公安大学法学博士,基本逻辑与主要内容,基层和民间的策略性行为（有些是纠错机制）,行政部门对土地领域各种策略性行为的打压,“剩余”错置,基本结论与政策建议,行政性配置土地资源,土地资源的性质,土地既有竞争性，又有排他性，是典型的私人物品，但也具有部分公共性质（如所谓公益目的、规划等），应以市场制度为配置资源的基本制度，辅以非市场制度。土地资源的特殊性：不仅是产品，也是基本的生产要素，对经济社会有全面的影响。,一、行政部门配置土地资源的基本特征,行政部门制定规划，限定用途国家规定和管制城乡土地用途，严格“保护
2、”耕地，划定基本农田保护区，耕地“占一补一”；建设用地使用必须经过行政部门行政审批，获得许可，否则为违法用地。同时，国家拥有高度集中分配土地资源的规划指标控制权力。行政部门垄断土地一级市场土地管理法第63条明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。,行政部门对用地指标实行计划配额管制“18亿亩耕地红线”；相配套的是，1）全国中长期的新增建设用地总量控制指标，由中央政府在编制全国土地利用总体规划时一次性确定，各地区的中长期新增建设用地控制指标，由中央到地方层
3、层分解分配，直至下达到乡镇。2）全国的年度新增建设用地总量控制指标由国土资源部会同有关部门确定，各地区的年度新增建设用地控制指标实行“统一分配、层层分解、指令性管理”。行政部门配置土地的双轨制无偿划拨有偿出让,小结,第一，“农业用途”的集体土地，以“承包制”为核心，大体上形成了一个平等的农村土地的使用权、收益权和转让权（仅限于“农业用途”）的交易市场，市场化程度较高，本报告基本不予关注。第二，集体土地由“农业用途”转变为非农业用途（主要是非农建设用地），必须由政府通过“征收”途径（其本质是行政审批手段），“民土”变“国土”。与此相关的制度还包括，通过“保护基本农田”限制农地转用数量，不允许农民
4、自己改变土地用途。农地征收过程由行政部门主导，因而是本报告关注的重点。第三，“国有”土地使用权，政府通过土地批租制度，在较长的时期内出让给用地单位或个人，大体形成了一个批租使用权的土地市场。但市场化程度非常有限，行政部门的意志深刻影响着市场的结构、行为与绩效，是本报告必须关注的另一个重点。,中国土地制度的简要概括,“土地不得买卖和涨价归公”（征地制）“国家工业化”（超低补偿）人民公社制（惟有“集体”成为农民合法代表）“香港经验”（土地批租制）,二、土地领域中的策略性行为 及其所耗费的资源,（一）地方政府针对中央政府的策略性行为地方政府大规模的“土地违法”地方政府主导的“打擦边球”式的农地制度“
5、创新”通过“异地占补平衡”抵消中央刚性指标的不利影响利用“土地复垦”维持所谓耕地总量动态平衡 滥用“规划”权力做文章,违法成本,2001年至2005年间，土地违法只有1%的党政纪查处风险，0.1%的刑事责任追究风险。2006年公布的一项查处土地违法行为的报告，全部131077件土地违法事件中，平均下来，每261.6件土地违法，才有一人遭到刑事处罚。,利用“土地复垦”维持所谓耕地总量动态平衡,地方政府可以一方面占有优质耕地去招商引资，然后另一方面又不断努力对那些劣质土地进行开发“复垦”，或者根本就没有进行任何“复垦”，只是在统计数字上做文章。很多调研发现，许多地方出现了基本农田“上山、下水”的现
6、象。国务院发展研究中心等人在上海、浙江、天津等10个省级单位进行调研的过程中发现，各地纷纷出现了基本农田“上山、下水”的现象。以浙江省为例，19972003年，该省已通过土地开发整理补充耕地234.85万亩，连续8年实行了占补平衡有余，累计占补节余43.65万亩，超过国家要求浙江规划期内占补平衡有余16万亩目标任务的173%，然而通过占补平衡补充的耕地大量是鱼塘、河滩、坡地。课题组在山东、河南、安徽等华北地区的调研中，也发现了类似现象，但由于华北地区基本已经没什么水面，基层的同志戏称他们按要求“保护”的耕地指标都已经“进山”了。,二、土地领域中的策略性行为 及其所耗费的资源,（二）农民针对行政
7、部门的策略性行为集体土地大规模的“违法”非农化流转 所谓“违法建筑”（尤其是“小产权房”）的蔓延 农民的上访、静坐、下跪、自焚等个体或集体行动,集体土地大规模的“违法”非农化流转,在广东省南海市，农民集体选择了将土地出租或者建好厂房、仓库、店铺连同土地一道出租。为避开土地管理法第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出租、转让或者出租用于非农建设”的强制性规定，他们采取的应对办法有：（1）“以假乱真”。在办土地转用手续时，上报的合同是合作、合资合同，而背后的合同都是土地使用权租赁、转让合同，合同期少则5年，多达50年。也有的表面是自用，由集体经济组织提出申请用地办企业，土地使用权证办在申请方的
8、名义下，出资人实际是承租方，他凭一纸租赁合同取得了土地的使用权，政府管理部门很难发觉。（2）“无证用地”。集体在出租土地和厂房店铺等时，根本不到国土部门办理登记转用手续。,所谓“违法建筑”（尤其是“小产权房”）的蔓延,国土部门不完全统计，截至2007年上半年，全国小产权房面积已达到66亿平方米。据羊城晚报援引深圳市查处违建部门向媒体公布的数据，截至2011年12月，深圳小产权房违法建筑达到37.94万栋，建筑面积达4.05亿平方米，是深圳市总建筑面积的49.27%。,农民的策略性行为,在中央电视台“焦点访谈”节目2005年电话记录的74000多起群体性事件中，有15312起与土地有关。其中多数
9、是政府低成本征收征用农民土地导致的冲突（于建嵘，2006）；后来土地引起的冲突上升到约60%（于建嵘，2009）。根据2013年中国社会形势分析与预测披露的最新数据，中国群体性事件的形成原因，以征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳动争议为主。其中，征地拆迁引发的群体性事件占一半左右（汝信、陆学艺、李培林 主编，2012）。,二、土地领域中的策略性行为 及其所耗费的资源,（三）房地产商针对行政部门的策略性行为 拿地后再“修改容积率”，已成为成熟的权力寻租利益链。北辰长沙项目以92亿元的价格拍下了长沙新河三角洲地块，按最初拿地时的标准，该项目楼面地价为3721元/平方米。在与长沙市反复沟通之后，相关规划
10、部门同意北辰方面增加楼栋的规划高度。按新规划，北辰长沙项目的楼面地价降至1671元/平方米。另外为补偿北辰方面的拿地损失，长沙市将项目内的市政路网工程承包给北辰。另外，北京的万科长阳半岛项目，申请调整规划也获得批准，其中03地块建筑控制高度由45米调整为60米，容积率由2.0调整为2.49；04地块建筑控制高度由60米调整为80米，容积率由2.2调整为2.41。,三、行政部门对土地领域 各种策略性行为的打压,中央部委对地方政府违法行为的打击 行政部门对民间对策性行为的打击中央政府要求各地强化保障房建设因为管制，所以管制,中央政府要求各地强化保障房建设,面对不断高涨的商品房价格（很大程度上作为行
11、政部门配置土地资源的必然后果），一种以香港廉租房和新加坡“组屋”为经验蓝本的强化保障房建设的应对措施，其重要性似乎在近些年来被提高到无以复加的地步。由于保障房的建设与分配都为各级政府官员所控制，在当前的行政体制下，与保障房建设与分配相关的腐败不可避免。在深圳市常务副市长吕锐锋看来，“问题的严重性，已经导致整个政府的公信力遭到很大质疑！”。更重要的是，大量保障性住房所占用的土地也极大地扰乱了商品房市场秩序，甚至是引发商品房市场供应紧张和房价泡沫进一步积累的重要因素。在新增建设用地中，房地产用地占比不到总量的六分之一，而房地产用地中还分为商业、办公、公共建筑、保障性住房和房地产开发等多类，真正用于
12、商品房住宅建设的土地十分有限。以2009年和2010年的住宅建设用地为例，开发商购置的商品住宅用地只有住宅建设用地的三分之一或四分之一。所以，保障房是典型的错上加错，不仅不能弥补市场失灵，反而进一步导致政府失灵。,因为管制，所以管制,政府对农地非农化的种种管制，导致非农建设用地资源配置的低效率，以及种种“违法”现象，而这往往又成为政府有关部门进一步管制的理由。正是由于政府对土地配置的过度干预，不允许土地自由交易，导致了农地转用时的过低价格。过低的转用价格恰恰是农地被大规模征占的基本原因。政府有关部门以农地被大量征占为由进一步加强土地用途的管制，进一步重申“最严格的耕地保护”。在限制农村集体土地
13、价格（即征地补偿水平）的情况下，对土地的管制就是数量管制。这时就会出现“租”。这一租金就可以在相关政府部门和开发商之间瓜分。为获得一块土地，开发商就有动力贿赂政府官员。中央政府担忧基本农田保护和粮食安全，但又拿不出具体办法从根本上解决问题，只是一味地加强管制。而管制的结果，不仅使中央政府的政策目标无法实现，而且使已经出现的问题更加严重：一方面政府限制甚至侵犯了农民和集体对农地的种种权利，另一方面也引发了各行为主体普遍的寻租、合谋与机会主义行为，于是形成了管制制造管制的恶性循环。进一步管制的需求，正是最初的管制所引发的。,四、行政部门配置土地资源的结果,对土地配置总量的影响 对土地配置结构的影响
14、 从人际维度看：恶化收益在人群间的配置 从时间维度看：导致延迟土地开发,对土地配置总量的影响,全国600多个城市人均建设用地已超过133平方米。即便按照中国统计年鉴公布的城市建设用地来计算城市人均建设用地面积，按照全国平均也达到102.32平方米。作为发达地区的江苏省、浙江省分别达到132.97平方米和124平方米（参见附表），远高于全国平均水平。比较一下国外相当一部分人多地少的国家和地区的人口密度或人均用地情况（如1992年汉城人均用地为55平方米，开罗仅31平方米，东京76平方米，雅加达只有80平方米，而香港地区尚不足25平方米）,用地结构的扭曲,对城市空间的扭曲,一些超大城市制定了明显不
15、符合中国国情的低容积率标准。上海规定：“中心城规划和建设应当与人口疏解、功能提升、环境改善和景观优化相结合，增加公共绿地和公共空间，控制建筑容量和高层建筑。”至此，“降低建筑容量，控制高层建筑”以地方法规的形式写入了修改后的规划条例，并于2003年12月1日起实施。与之配合的明文规定是，上海市中心城区住宅的净容积率控制在2.5以内，办公楼控制在4以内。目前，虽然“降低建筑容量，控制高层建筑”已极少提起，但显然规划条例中的这一规定并未正式修改。与上海市曾经的规定类似，北京很多中心城区甚至CBD功能区（如金融街），对容积率的限制（包括限高）显然导致了效率的损失。2009年，重庆市规划局副局长扈万泰
16、透露，按照市委、市政府打造“宜居重庆”、严格控制、并降低容积率、提升城市品质的要求，将对主城区控规作修编，意味着主城中心区小区容积率将下调到3.5，外围地区控制在2左右。具有可比性的香港岛普通地块的容积率在8-12，美国纽约曼哈顿地区的建筑容积率是12-21。,根据国外大城市中心区的用地比例，工业用地一般不超过城市面积的10%。比如在1990年代，美国大中城市为8.8%，美国小城市为5.7%，纽约为7.48%，芝加哥为6.9%，东京都仅为2.64%，大阪为15.35%，横滨为7.34%，新加坡为2.4%，伦敦为2.7%，英国一般城市为7%，英国工业城市为10.7%，英国新城为13.9%。而且，
17、从趋势上看，几乎所有国际化大都市的工业用地面积占建设用地的比例都在不断降低：其中纽约从1988年的7.5%下降到1995年的7.0%，2001年的4.2%，2006年的3.8%；东京从1957年的31.9%下降为1972年的22.9%，1994年的4.2%，2007年的3.5%；香港则从1991年的5.96%下降为2007年的3.86%。,但是，根据可比口径的比较，中国大多数大城市的工业用地占建设用地的比重明显偏高。2004年，上海、天津、广州、苏州工业用地占建设用地的比重分别高达27.90%、22.97%、24.54%、29.98%，深圳2006年的这一比例也高达29.58%（石忆邵 等，2
18、010b，第16页）；而纽约、伦敦、巴黎分别只占5.89%、6.45%和7.96%。我国工业用地占城市建设用地的比重，2007年的平均值为20.48%。无锡、苏州、厦门、宁波竟分别高达31.44%、28.30%、31.78%和46.68%（根据中国城市建设统计年鉴（2007）计算）。而且，改革开放以来，中国几乎所有大城市（包括北京在内）的工业用地占建设用地的比重，即便没有上升，也没有出现明显的下降趋势，一些城市甚至还出现明显的上升趋势（如上海、苏州、深圳）。作为中国经济的一个缩影，上海市的建设用地结构值得深入探究。就工业用地而言，上海市2008年的工业用地规模已达到793.28平方公里，而纽约
19、、东京等国际大都市在其工业化高级阶段的工业用地最大规模也只有其十分之一左右；即使扣除6个远郊区县（松江、青浦、金山、南汇、奉贤、崇明）的工业用地面积，上海中心城区和近郊区的工业用地规模仍达到422.91平方公里，约为纽约、东京等国际大都市的5倍多。,国外居住用地一般占城市面积的45%左右。而我国所有城市的平均值仅为28.88%。厦门、宁波、广州竟然分别只有19.05%、22.72%和21.31%。一些中等规模城市的居住用地甚至更少。如孝感、德州、滨州、金昌、咸阳、潮州、三亚等市分别仅为7.7%、11.7%、15.9%、16.2%、17.9%和18.9%。其实，从全国东部、中部、西部的数据均值看
20、，西部地区城市居住用地是最高的，均值达到33.76%，中部为31.68%，东部仅为26.19%。而工业用地所占比重，正好颠倒过来，东部地区最高达到21.12%，中部地区为20.52%，西部为17.98%。,土地市场的双重垄断,影响效率：从微观层面；从区域与产业层面；从宏观层面影响公正：影响土地收益的正常分配；影响了房地产市场的公平公正运行,五、主要结论,应允许农村集体等土地所有者，在符合城市规划的前提下，自由地进行改变用途的土地交易，而不应由行政部门先征地，再改变用途。只有真正符合公共用途的情况下，行政部门才能在按市场价格进行补偿的前提下，征收农村集体的土地。行政部门仅应代理政府进行原国有土地的产权的拍卖。政府对国有土地上拥有使用权的土地征收时，也应按该使用权的市场价值进行补偿。停止保障房投资和建设，代之以低收人家庭的租房补贴。行政部门原则上不应管制土地资源的价格，只有在定价机制失灵时，才应在说明特殊原因时，经立法机关批准，对特定领域的服务或资源进行价格管制。,
