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1、社区自治背景下贵阳市社区体制改革研究-以贵阳市遵义社区为例摘 要社区自治管理是我国新时期探索实现基层公共管理和培育社区自治能力的一种新型治理模式。在社区自治的背景下，如何实施我国城市基层管理体制改革，这是一个很复杂的问题。本文将从社区与社区治理概念本身入手，通过对我国基层体制改革的论述，结合贵阳市遵义社区为案例研究，力求能对当今我国城市基层社区体制改革提出一些建设性的意见。关键词：社区自治；基层；体制改革；遵义社区一引言近年来，随着我国经济体制改革和政治体制改革的进行，社会生活的各个领域发生了翻天覆地的变化，旧有的一些社会组织、管理体制已经不能适应现代社会的发展了。社区问题正是在这种情况下得到
2、越来越多的重视。从80年代中期开始，社区的概念重新在我国城市的社会生活中被得到运用。城市社区体制改革指明要按着自治的道路发展，将城市社区的管理权回归城市社区居民，在城市的基层建立群众性的自治组织，使居民自己管理自己。实际上，我国城市的社区建设是在初始条件的限制下渐进地展开的，基本的事实是，政府对社区的宏观管理不到位，以及社区居委会过多的行政事务与社区自治的矛盾并未得到根本的缓解，长期以来居委会人员“街聘民选”或“民选街聘”的模式在新的实践中，不仅在理论层面上无法自圆其说，实际运行中的弊端也已逐渐显露。这些都是带有普遍性的问题。要从根本上解决这些问题，还必须从体制入手，通过进一步深化社区体制改革
3、，建立起一个符合社区实际和民主自治需要的现实的制度安排，让社区找到位置，准确站位，这是当前进一步推进社区建设的一个突破口。二相关概念及基本理论（一）相关概念介绍1、社区的概念“社区”一词其实是一个舶来品，它最早起源于德国社会学家滕尼斯在1887年发表的社区与社会一书中，滕尼斯认为，社区应该是指那些有着共同价值取向同质人口组成的，关系密切、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体。相对于社区而言，“社会”则是由很多不同价值取向的异质人口组成的，由社会分工和契约联系起来的、缺乏感情和关系疏远的组织和团体。人们在社区里与同伙一起，从出生之时起，就休戚与共，同甘共苦。人们在社区中得到最初的训练，为顺利
4、走向社会奠定了一个坚实的基础。人们从社区向社会发展的过程，也就是从同质社会向异质性社会发展的变迁过程。在滕尼斯提出社区理论后，社区和社区发展就成为了社会学理论研究和实践的基本概念，也是社会学经常讨论的课题之一。在社区的定义方面，20世纪30年代美国芝加哥学派代表罗伯特派克和他的学生迈坎齐认为“社区是社会团体中个人以及社会制度的地理分布，每个社区都是一个社会，但是每个社会并非都是一个社区”，戴维斯（EDavis）认为“社区”是最小的人群的地域单位，它包括了人类生活的各个方面“，在这里，戴维斯强调了地理社会因素在社区中占有相当重要的地位；而麦克维（Robert. M. Maclver）则认为，“任
5、何共同生活的国家和地区都可以称之为社区；美国学者派克给社区下了一个这样的定义：所谓社区，即是由一定数量的，按地域组成的拥有相互依赖的关系且不同程度地扎根于所生息的一片土地上的人口总称。以上这些西方学者都是基于不同的视角和不同的研究方向得出的各种结论，所以不能评判其对错，只是界定标准很难统一而已。2、社区治理的概念 治理就其本质而言具有地方性，因为在地方，治理活动是最贴近公民生活的。地方治理可以直接向公民提供公共服务。对公民而言，参与治理最恰当的领域应是与他们生活息息相关的领域，只有当个人有机会直接参与到同自己生活相关的决策中，他才算是真正掌控了自己日常生活的全过程。“可以合理地认为，社会生活中
6、直接影响到政府的方面，就是人们在其他的生活领域中获得的关于权威的经历，尤其是那些塑造人们的人格的领域和那些人们通常奉献了他们大部分生命的领域。对于城市中的公民而言，这类领域主要指社区。 较具体的社区概念(community)是由美国芝加哥大学的社会学家帕克提出的。他于1936年指出，社区是“占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群汇集”，“一个社区不仅仅是人的汇集，也是组织制度的汇集一，其中所指的组织制度包括生态体制、经济组织和文化政治体制。帕克把社区分成三类：（1）生态体系，即人口和组织的地理分布；（2）经济组织，即社区中的企业组织及其所构成的经济结构；（3）文化和政治体制，即约束社区
7、成员、组织的规范体系。 我国社会学者郑杭生教授认为“社区是进行一定的社会活动，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。”可见社区不仅代表了一个固定性的社会生活群落，还意味着一种与之相联系的社区成员的心理认同感和情感归宿地。鉴于社区的重要性，将治理理念引入社区管理过程，形成社区治理，这已成为各国政府解决繁琐的公共事务问题的有效手段之一。 社区治理是一种基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区秩序的过程和机制。它体现为在社区范围内不同的主体依托自身资源而进行的相互作用模式。社区治理的特点可概括为以下四点：(1)社区权力主体的多元化。参与社区治理的主
8、体不仅仅局限于政府，还包括许多社会性、社区性组织及社区居民。主体的多元化，使权力中心变得多元化。其中哪几方处于主导就决定了该社区的治理类型。(2)社区治理手段的多样化。主体和权力的多元化，使得不同的主体在参与手段上也变得多样。政府依靠行政命令和财政调节，社会组织通过经济驱动，社区居民通过表达意愿，参与或影响具体政策的制定与执行来协作推动社区治理活动。(3)社区治理强调参与性。社区治理的主体以不同身份参与到社区治理活动中，并分别担任不同的角色，承担了安排者、生产者、监督者等不同的职能。(4)社区治理的网络化。社区治理过程中，需要主体间的协调、沟通与合作，需要信息的共享和分工合作，因此建立合作的网
9、络化，实现社区治理的组织性和自主性是极为重要的。（二）基本理论介绍1、2、这里主要介绍你的论文研究过程中所用到的一些基本理论。如解释了相关概念与基本理论为后续论文的撰写做好铺垫。三社区自治背景下贵阳市基层体制改革概述（一）社区自治背景下基层体制改革的必要性 随着市场经济体制改革的不断深入,我国的社会转型正从经济领域向社会领域拓展与延伸。计划经济变成了市场经济，单位人变成了社会人，作为社会管理体制改革的重要组成部分之一的城市基层管理体制改革城市社区建设,在经历了“20世纪80年代后期的萌发,90年代的培育,21世纪之初的推广”之后,进入了一个新的发展时期,这就是社区自治。 城市社区自治是社会经济
10、发展的必然产物，是在社会发展进程中，为实现城市社区品质的提升而采取的居民自我治理的方式。作为现代国家多层次治理的重要方式，城市社区自治是现代国家制度的重要组成部分，并成为我国基层民主政治建设的一个重要的实际举措。社区自治的健康发展,对化解我国在经济体制改革进程中所产生和积累的社会矛盾,降低政治体制改革的综合社会成本,促进政治文明建设,构建和谐社会,具有重大的现实意义和深远的历史意义。经过多年的探索与实践，我国城市社区自治取得了较大的成效，但同时也面临着一系列的困境和问题。（二）基层体制改革的内容 如果对正在众多城市进行的这一改革作深入分析，不难发现，它主要表现为三个基本趋势：弱化社区管理的行政
11、色彩；扩大以社区自治为基本前提和主要内涵的基层民主；加强社区党的建设。这三个互相依存、互相支持的方面作为一个统一的整体，深刻反映了当前社区管理体制改革的基本内容和发展方向。 1.弱化社区管理的行政色彩 市场经济要求的是“小政府，大社会”，与之相匹配的应该是行政化色彩相对较弱的社区管理模式。社区从很长时间以来在我国就一直是政府的延伸。居委会虽然在名义上是自治组织，但在本质上一直是作为政府的基层办事机构而存在和发挥作用的。在随着经济体制改革和社会发展的不断深化，这种城市基层管理框架越来越不适应城市社区发展的需要。在这样的情况下，弱化社区管理的行政色彩，自然就成了我们今天改革社区管理体制，推进城市现
12、代化管理和社区建设的一个正确而明智的选择。 2.扩大以社区自治为基本前提和主要内涵的基层民主弱化社区管理的行政色彩，从另一个角度来说也就是增加社区管理的民主色彩。这主要表现在扩大以社区自治为基础的城市社区基层民主，实现从“为民作主”向“由民作主”转变，使社区真正成为区域社会成员的利益共同体和区域社会自治管理载体上。鉴于我国城市社区的现有民主发展程度，要达此目的，必须经历三个阶段实现两次飞跃：“从政府管理为主到半行政半自治再逐步走向自治”。从某种程度上讲，这意味着以往居民对社区工作无所作为的状况将随着时间的推移不断有所改变，更多的社区成员对社区工作将拥有发言权，并自觉不自觉地参与到社区的各项事务
13、中来。 3.加强社区党的建设 弱化社区管理的行政色彩，实现社区自治，没有党的领导是根本不可想象的。扩大以社区自治为基本前提和主要内容的城市基层民主，这决不意味着要放弃对社区的管理，摆脱党的领导。从一定意义上讲，这只是表明社区管理方式、党对社区的领导方式以及党的建设，要进行一次适应时代发展和社会发展需要的大的改进。加强社区党的建设同前两者一样，也是社区管理体制改革的一个重要发展趋势。加强党对社区自治的领导意味着必须改进党的领导方式，加强党的建设。社区本身的特殊性决定了党对社区、社区自治的领导，必须逐步放弃过去惯用的单纯通过政府的行政性管理来实现的旧有方式，转变为更多地采用非行政性（如法律的、经济
14、的、民主的等）手段，通过党组织对群众自治组织的领导（以政治领导为主）来实现。这既是社区建设对党的建设和领导方式改进提出的新课题，也是党在新形势下更好地当好“三个代表”的具体体现。四案例研究：贵阳市遵义社区（在这一章，最好能收集一些关于遵义社区的相关数据或资料来支撑本案例的研究）（一）遵义社区介绍贵阳市南明区遵义社区服务中心，地处贵阳市西南面，管辖面积1.83平方公里，属中心城区。遵义辖区有常住居民25422户，共52324人，流动人口21228人，人多地窄，居民密集，是贵阳市人流量最大的区域之一。遵义社区下辖11个居委会，均属杂居型社区，辖区有贵州省展览馆、成都铁路局贵阳火车站、贵阳市图书馆、
15、贵阳市第四人民医院、贵州省体育彩票管理中心、贵州省足球管理中心、贵阳市第十四中学、解放桥小学等69家公共户单位。 （二）遵义社区体制改革成效 遵义社区加强基层群众自治制度建设取得初步成效，主要成果体现在以下几个方面：1. 建立起以“社区制”为制度载体，探索多元合作城市基层治理机制。党的十七大提出“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”的要求，这标志着我国城市基层管理工作进入了新的阶段。遵义基层体制改革试点工作撤销街道办事处，设立社区服务中心的举措，能够做到政府职能的下沉和为居民提供全方位的服务，真正触及到了社会体制改革从“管理”到“治理”的本质，思路更
16、加符合当前中央的导向，对探索我国建立高效规范的城市基层管理体制意义深远，这也是城市基层管理体制改革的本质和核 2.强化党在城市基层社区的领导核心作用。贵阳市城市基层体制改革试点区域在社区层面成立“大党委”，对社区工作负全面责任，党委书记实行“公推直选”等措施，符合中央关于“建立区域化党建新格局”、“创新党组织设置”的具体要求，在改革工作中发挥驻区单位党组织、住社区党员的模范作用，为改革试点及其他中心工作带好头。3.科学划定社区规模和范围。社区是指聚集在一定区域范围内,有共同利益组成的社会生活共同体。在社区的划分上，贵阳市把社区定位在街道与居委会之间这个范围非常合适。在社区规模上，试点区根据服务
17、半径，结合人缘、地缘等因素，立足于“10分钟的服务半径”，结合资源配置和居民的认同感、归属感等社区构成的基本要素，对社区规模进行合理划分，可以很好地实现社区“共同管理、共同服务”的要求。一方面，对社区进行合理的资源配备和资源整合，比较居委会，社区能够更好地实现“三有一化”和“三强一创”；比较街道办事处，试点社区更加贴近群众，更加便民利民。另一方面，按照居民的认同感、归属感来划分社区，有利于社区公共空间的建设，营造守望相助的和谐人际关系，改变现代城市社区居民间的陌生感、疏离感和孤独感，为共驻共建提供良好的群众基础。（三）遵义社区体制改革存在的问题遵义社区的体制改革虽然取得了不少的成效，但是也出现
18、了不少的问题：1.社区居委会行政化问题严重。社区居委会作为社区居民的自治组织，并不是一级行政组织。实际上社区居委会的直接管理者是街道，管理模式基本沿用机关自上而下的行政方式。社区的人财物支配权在街道，使社区工作自主性受到限制。在资金管理方面，大部分街道并未落实“居财街管、管用分开”的管理制度，社区居委会花多少钱、花什么钱基本由街道决定，社区经费普遍存在和街道经费捆绑使用的情况，有的地方甚至出现改变用途和挪用现象。在人员管理方面，社区工作者的使用、去留全部由街道负责，导致社区工作者眼睛只盯着上面，在与居民的联系、沟通、服务方面下的功夫不够。由于体制机制等方面的问题，造成社区居委会行政化趋势日益严
19、重，社区居委会工作内容严重“膨胀”，负担不断加重。社区组织的自治功能弱化，特别是为居民服务的功能得不到充分发挥。2.管理部门职能交叉。城市基层管理主要体现为社区的管理服务，这无疑也成为街道的主要职责，但是基层民政部门又是指导和管理社区建设的政府职能部门，社区工作服务站的建立，将原来街道承担的政府公共服务的内容划拨出去，这种矛盾更加突出。街道办事处与社区居委会在社会管理领域职能、功能雷同，机构重叠，街道办事处成为了“二传手”，这样不仅增加了社会管理成本，降低了政府机关的办事效率，也造成了社区居委会行政化严重的问题。3.资源难以整合。各级民政部门按照职能在社区建设工作中承担着组织、协调、统筹的作用
20、，但实际上民政部门在社区建设的管理和服务中没有相应的财权和人权，因而缺乏有效的协调、管理和组织手段，难以参与到社区的管理中发挥对社区发展的总体统筹和协调作用。各部门在工作重点下沉社区的过程中，都从自身工作的角度出发，各自为政，各行其是，难以形成统一的合力，难以实现资源共享，不利于社区的规范化建设。如社区居民基本信息库建设，公安、计生等部门使用的是不同软件，社区居委会为此做了许多重复性的工作，造成很大的浪费，也加大了基层的负担。4.社区建设经费投入不足。经费保障是社区居委会正常运转的基础。近几年来，各级财政对社区建设的投入逐年增加，但仍滞后于社区建设的快速发展，主要表现在社区居委会基础设施和办公
21、经费以及人员待遇上。截至2010年底，我区社区居委会办公和活动用房面积达到300平米的也仅有48%，租赁和无房的还有250个，占总数的12%。按照2008年自治区党委、政府的要求，2000户以下的社区居委会办公经费每年2万元，2000户以上的社区每年3万元的标准，全区仅有929个社区达标，占总数的44%。而有的地区社区居委会每年仅有5000元的经费，甚至连取暖费、水电费都无力支付，特别是随着社区办公和活动用房面积的不断增加，各项开支的加大，社区维护运转经费将更加困难。社区工作人员待遇普遍偏低，有的甚至低于当地最低工资水平。这些在一定程度上影响了社区工作的开展和社区工作队伍的稳定性。5. 城镇化
22、管理缺失。近年来，根据全国农村税费改革试点会议精神和配套推进乡镇机构改革的要求，各地开展了乡镇合并，进一步优化了布局，对乡镇的职能进行了重新定位，将工作重点转向社会管理和公共服务，尤其是强化服务职能。但也出现了新的问题，面积增大，人口增多，服务半径延长，管辖的行政村也在增加，乡镇政府的管理和服务任务加重，特别是中心镇规模扩大，城镇管理职能强化，乡镇政府难以应对，有的地方被迫在旗县政府所在地的镇建立街道办事处，管理城镇工作，这不仅没有精简政府机构，反而增加了政府机构的层级，影响了工作的效果。五对策与建议有效加强城市基层社会管理,推动城市社区建设,养成社会自治能力,是这些年来从中央到地方各级政府和
23、理论界密切关注且全方位多角度投入,试图探索解决的问题。但我们也要清醒地看到，和谐社区建设才刚刚起步，还存在一些亟待解决的问题。当前，贵阳市遵义社区的基层体制改革给我们以很好的启示。笔者认为，我国社区管理体制改革主要应从以下几个方面着手:（一）敢于创新理念将先进的社区管理和建设理念应用到社区改革过程中，突破传统理念，在组织设置上进行大胆的创新。（二）重新确立街道政府职能定位待添加的隐藏文字内容2街道的职能定位应该是社会管理和公共服务，街道机构设置的指导原则应该是“自下而上”的社区需求导向。为了更方便联系社区群众，建议将现有的街道职能进行调整：审批职能归位到区政府和区职能部门，街道相关职能部门人员
24、分流下派到各社区面向服务对象现场办公服务，构建“大社区”，充实社区服务工作人员，有利于完善社区管理功能，整合社区资源，促进社区建设。并可精简机构和人员，理顺条块关系，节约行政成本，提高运转效率。（三）重新确立社区职能定位关于社区的定位，目前全国有三种做法：一是定位在居委会，以原有居委会所辖区域作为社区；二是定位在街道办事处，以街道办事处所辖区域作为社区；三是定位在街道办事处与规模调整前的居委会之间。第三种做法吸取了前两者的优点，避免了前两者的缺点。社区建设的主体是社区成员，社区成员参与和自我管理、自我教育、自我服务，是社区建设的生命力所在。只有定位在这个层面上，才能便于社区成员的民主权利发挥，
25、把社区成员建设社区的积极性最大限度地激发出来。（四）建立和完善相关的法律制度法律制度不健全、不完善是导致目前社区建设和改革中诸多问题出现的关键。必须加快制定相关的法律法规，对社区的性质、作用和职能，社区管理机构的产生和设置及各自的职责权限划分，社区管理的方式及运作机制，社区与居民、政府和其他社会组织的关系等，作出明确的规定，以规范社区的建设与管理，规范相关各方的行为，为社区的健康发展提供制度上、法律上的保证。（五）启动社区工作者专业化工程，建立一套社区建设的评估体系社区体制的优越性，不是自然而然体现出来的，需要通过社区工作者富有成效的工作来体现。社区建设是社会工作，是有规律可循的，工作要有成效
26、，光有热情不够，还需要掌握必要的专业知识，需要启动社区工作者专业化工程，即开展培训工作，包括社会学、社会心理学、社会调查方法、社区工作实务等。另外，还要建立一套社区评估体系，在评估体系中，居民和社区单位的参与应作为一个重要指标。六结语 我国目前正处在社会转型期间，社区管理体制改革已经成为现代城市发展的必然要求，有助于建立一个有着广泛公民意识的公民社会，对我国的民主政治实现，也有着重要的意义。尽管我国现在的城市基层社区管理体制改革探索呈现出了百花齐放的局面，但同时也不能脱离了政府的引导，特别针对我国的国情，就更不能抛开政府去谈社区组织自治，只有通过政府的自觉引导和居民的自觉参与，我国社区才能成为
27、“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性组织，我国社会也才能形成“小政府、大社会”的社会主义理想公民社会。参考文献1 滕尼斯：共同体与社会M，商务印书馆，19992 费孝通：乡土中国M，上海人民出版社，20063 袁方等：中国社会结构转型M，中国社会出版社，1998 4 侯玉兰、侯亚非：国外社区发展的理论和实践M，中国经济出版社，19985 徐永祥：社区发展论M，华东理工大学出版社，20016 丁茂战：我国城市社区管理体制改革研究M，中国经济出版社，2009（10）7 费孝通：略谈中国的社会学J，载社会学研究，1994（1）8 郑杭生：中国特色社区建设与社会建设一种社会学的分析，载社会学视野网，2008（12）9 王思斌：体制改革中的城市社区建设的理论分析J，北京大学学报，2000（5）10 陈泽水：美国社会化社区管理模式探析与思考J，载江西行政学院院报，2005（7）11 彭泉滔：社会转型下的我国城市基层社区管理体制研究，四川师范大学硕士学位论文，200812 何海兵：我国城市基层社会管理体制的变迁J，载管理世界，2003（6）13 何海兵：城市社区建设与街道管理体制改革刍议J，载天府新论，2007（3）14 李宝军：略论城市社区管理J，载城市问题，1998（4）15 林秀瑜：城市基层社区管理体制改革的问题研究，中国农业大学硕士学位论文，2008
