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1、构建以三权分离为特征的新型农地制度核心提示：改革开放以来，我国逐渐形成了所有权和承包经营权“两权分离”的农村土地承包制度。在土地流转不断发生的情况下，进一步把土地承包经营权细分为相对独立的承包权和经营权，构建以“三权分离”为基本特征的农地制度，既十分必要也切实可行。一方面，通过强化农户承包权，加强对农民土地财产权利的保护，可以使承包者获得长期稳定的财产收益；另一方面，通过放活经营权，使稀缺的耕地资源在更大的范围内流转，可以提高农地资源的配置效率，为规模经营创造条件。 张红宇 农地制度作为农村的一项基础制度安排，事关农业发展、农民增收和农村稳定大局。经济社会发展日益从多方面对农地制度改革提出了新
2、要求，有必要进一步完善现行“两权分离”的农地制度，明确把承包经营权界定为相对独立的承包权与经营权，构建以“三权分离”为特征的新型农地制度。 一、现行“两权分离”的农地制度已有创新必要 改革开放以来，家庭承包经营制度的确立，使我国逐渐形成了以所有权和承包经营权“两权分离”为特征的农地制度，农民集体拥有农地所有权，农户拥有土地承包经营权。这样的制度安排较好地处理了国家、集体和农民的利益关系，有效调动了农民的生产积极性，支撑了农业农村经济的持续发展，呈现出良好的制度绩效。随着经济社会的发展，农业生产经营主体、农地资源配置状况和农业外部环境条件都发生了深刻变化，“两权分离”的农地制度也面临一些矛盾和问
3、题，承包经营权的设置已经越来越呈现出创新的必要。 1农村土地承包经营权实际包含多重权利。从法律法规和现实状况看，目前我国农户拥有的土地承包经营权实际上是一个包含多重权利的组合。物权法明确规定，土地承包经营权人依法对其承包的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。正如目前农地的所有权和承包经营权分别归属农民集体和农户一样，土地承包经营权的各项权能既可由同一主体承担，也可在不同主体之间分割。历史沿革与国际经验都表明，各项权能在不同主体间的分割与界定，是决定农地资源配置效率的关键因素。 2笼统的农村土地承包经营权提法在法理上不严谨。目前，我国的法律法规和政策文件中对农地流转的正式提法均为农村土
4、地承包经营权流转。农村土地流转包括转包、出租、互换、转让、股份合作等形式，其中转包、出租这两种主流形式所占比重将近80。在绝大多数情况下，农户间的土地流转实际上仅是承包经营权中的经营权部分。农户的承包权基于集体成员的身份产生，除了转让方式外，原有承包关系并未发生变化，农地承包权并未发生转移。因此，称为农村土地承包经营权流转在法理上既不严谨，容易动摇农民对长期拥有土地承包权的预期，也难以反映土地流转后相关主体权利义务关系变化的实质。 3土地承包权与经营权主体分离日趋普遍。改革开放之初，城乡之间二元分割，农村人口都依附于农地，土地承包权与经营权主体高度统一。随着农村劳动力的转移，农民就业结构发生较
5、大变化，目前农民工数量已达263亿人，人户分离的农户家庭越来越多。在这种情况下，农村土地承包权与经营权主体发生分离的情况也日趋普遍。据统计，截至2012年年底，全国农村土地流转比例已经达到了215。事实上，农村土地越来越呈现出明确所有权、稳定承包权、放活经营权的趋向，实践发展日益对创新农地制度提出新要求。 二、实施“三权分离”的农地制度切实可行 农地制度事关国家、集体、农民各方利益，具有高度复杂性、敏感性，社会各界密切关注，哪怕是微调也必须谨慎推进。实施所有权、承包权、经营权“三权分离”的农地制度，充分考虑到了现有的农地制度格局，兼顾了各方利益，具备现实可行性。 1“三权分离”是对现行农地制度
6、的继承和发扬。实施“三权分离”的农地制度，不是对现有农村土地制度的根本变革，而是在认可现行农地制度和农地利益格局的基础上，进一步界定和明晰所有、占有、使用、收益等各项权能在不同主体之间的分布。 “三权分离”不会改变土地的集体所有性质，丝毫不损害农民的农地相关权益，是对现有农地制度的发扬和优化。 2“三权分离”能够实现公平与效率的有机统一。实施“三权分离”的农地制度，明确界定“承包权”和“经营权”。一方面，保护承包权是对现有农地利益格局的认可和强化，土地承包权因农户的集体组织成员身份产生，受到法律的保护，不会轻易失去；另一方面，对经营权的强调和保护可使土地使用者有稳定的收益，通过土壤改良、基础设
7、施完善等措施来提高土地资源的产出效率。保护承包权以求公平，用活经营权以求效率，“三权分离”可以实现公平与效率的有机统一。 三、构建“三权分离”农地制度的政策取向 完善“三权分离”的农地制度，虽然最终要靠法制规范，但更为基础和关键的是通过政策创新逐步推进，在各项具体政策与制度中体现“三权分离”的要求。 1明确土地承包权与经营权的内涵。在确保农村土地集体所有的前提下，对土地承包经营权进行适当分解，明确界定相对独立的承包权与经营权。农户通过承包，从集体获得包括承包权和经营权在内的完整权利。承包权长久不变，一般情况下不得变动；在整家迁入城镇并且完全自愿的情况下，农户可以有偿退出土地承包权；按照依法、自
8、愿、有偿原则，农户可将获得的经营权向其他经营主体自由流转。 2土地承包权要逐步凸显财产功能。从集体获得的土地承包权是农户重要的财产权利，在农村劳动力大量转移的情况下，对农户承包权的保护要重点放在保护农户的土地财产权利上。要通过落实农村土地承包关系长久不变、扩大土地承包经营权权能等措施，强化土地承包权的物权功能，使其在土地征收（征用）和流转时能够获得拥有承包权所带来的资本收益，为增加农民财产性收入发挥作用。 3用活经营权，提高农地资源配置效率。这是构建“三权分离”农地制度的重要目标。基本的考虑是完善土地经营权权能，在坚持农地农用和自愿有偿的前提下，通过健全土地流转市场、规范流转中介服务、强化流转合同的法律保护等措施，稳定土地经营权主体的收益，为稀缺农地资源在更大范围内优化配置创造条件，解决一些地方频频出现的有地无人种、有人无地种、土地粗放经营甚至撂荒的矛盾，以利于发展农地适度规模经营。 （作者为农业部产业政策与法规司司长、清华大学中国农村研究院学术委员会委员）
