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1、信息化条件下警务工作体制机制的改革与创新信息化条件下警务工作体制机制的改革与创新信息化条件下警务工作体制机制的改革与创新上海市公安局黄浦分局课题组摘要信息化条件下的警务工怍体制机制-9警务政治,警务历史和社会现实有着密切的关系.信息化的发展和普及,在提高公安机关社会管理和打击犯罪能力,推动警务工作体制机制改革创新的同时,也带来了犯罪内容,犯罪形式,公众需求等方面的新变化,新挑战.对此,公安机关要主动适应信息化形势,通过内部警务体制机制改革创新和外源性推动形成的合力,建立集约化,实战化,社会化,全警化警务工作体制机制,推动公安机关社会管理创新能力的提升.关键词信息化警务体制机制改革创新信息化是现
2、代科技进步的重大成果和人类社会发展的巨大动力.当前,随着人类对信息化认识的逐渐加深,特别是信息化技术的迅猛发展和广泛应用,信息化的触角正向社会各个方面和各个领域全面扩展和渗透,从而不可避免地带来了公安机关警务理念,警务模式等的剧变,成为牵动公安警务工作体制,机制改革的重要纽带.本文就公安机关如何利用信息化改革创新警务工作体制,机制,提高社会管理创新能力谈点浅见.一,信息化条件下的警务工作体制机制关于信息化,国内外学界有不同的论述.1997年召开的首届全国信息化工作会议对信息化的定义是:信息化是指培育,发展以智能化工具为代表的新的生产力并使之造福于社会的历史过程.从社会学来说,公安机关警务工作体
3、制,机制与信息化一样,都是一种社会关系和社会现象,受上层建筑,经济基础和社会机制的制约,其表现形式和运行规律必须与这一时期的社会价值目标相一致.因此,研究信息化条件下的警务工作体制,机制改革创新,提高社会管理创新能力,必须将其放在我国由工业社会向现代社会转变的这一特殊背景之下,与警务政治,警务历史以及社会现状结合起来一起思考.(一)信息化条件下警务工作体制,机制与警务政治的关系从政治生态学观点来看,我国公安机关警务工作体制,机制历来具有政治警务模式的内在特性,是政府职能日益扩大的一般发展趋势的结果.在计划经济年代,公安机关的显着特征之一就是一种由政治上层所决定的行为组织,故其职能更多体现为一种
4、国家的暴力工具,行为产生的动力一般不是来自于社会而是来自于政治实体,行为方向也缺乏社会的适应性.进入信息化社会,公安机关社会管理方法和治理技能作为国家的有效工具,同样赋有政治性.但是,这种政治?q?公安研究2011年第4期(总第198期)性与以往有截然的不同.信息化社会的社会性,开放性,广泛性等特点,一方面使得整个社会的个人行为,组织决策行为以及社会运行格局趋于理性和民主性;另一方面也使得个人和社会的无政府状态趋于增强并对原有的政治体制产生一定的冲击.这对公安机关社会管理,打击犯罪和创造良好社会秩序的社会责任提出了更高的要求,并促使公安机关改革创新警务工作体制,机制,实现由政治依附型的体制,机
5、制向信息主导型的体制,机制转变,以此来适应信息化社会环境下履行职能的新变化.(二)信息化条件下警务工作体制,机制与警务历史的关系警务工作体制,机制改革创新可以说是一个历史和渐进的过程,但警察采取什么样的编制体制,不是任何人随心所欲,任意安排的.它不仅由国家的国体和政体所决定,而且也以一定的物质文化,特别是以科学技术为基础.西方国家经过四次警务革命后,从二十世纪九十年代初开始,信息化开始进入警方的视野,随后,警务信息化便成为世界各国警察部门共同追求的目标.我国在信息化尚未引入之前,警务工作体制,机制受到国家经济,社会文化,科技水平等因素的限制,长期处于一种相对统一和落后的模式状态之中,表现为管理
6、方式的粗放性,运动性,管理行为的盲目性,依附性,管理机制的松散性和不可持续性.公安部金盾工程的推出,使公安机关警务信息建设进入了快速发展的新通道.作为公安机关基础性,先导性工作,金盾工程使公安基础通信设施,网络平台和应用系统建设获得了快速发展,初步实现了公安工作通信多媒体化,业务信息共享化,使打击犯罪和社会控制能力得到了显着提高.最重要的是,与信息社会同质共生的警务工作体制,机制得到发展和确立.可以说,信息化之前的公安机关基本不具备新的警务工作体制,机制发生和发展的先决条件,信息化则为警务工作体制,机制改革创新提供了条件和期待.(三)信息化条件下警务工作体制,机制与社会现实的关系人类历史发展进
7、程中,不同社会形态都会留下不可磨灭的痕迹,并产生与之相适应的组织管理结构.农业社会是以金字塔型的集权式权力结构为社会管理特征,工业社会是以政党及代议制民主为管理体制,信息化社会则是以高度开放性和民主性为主要特征,反映了社会关系的一种重大变化.而这种变化必然要求公安机关警务工作体制,机制与之相适应,相协调.然而,警务工作体制,机制毕竟是一种复杂的社会现象.从社会外部而言,由于社会和公众还没有完全将信息化与警务工作体制,机制结合起来的强烈预期,加上公安机关的一些垄断特权也未被彻底打破,故社会和公众对公安机关警务工作体制,机制并不具有特定的价值判断标准.即使有,也只是一种出于对社会治安秩序稳定和社会
8、安全感的期待,或者仅仅产生公安机关是国家打击机器的印象而已.从公安机关内部而言,为应对信息化带来的冲击,警务工作体制,机制必须真正体现政权意识,公共意识,服务意识,以充分履行打击和管理的社会职责,保持与公众的利益取舍和行为指向相一致.这实质上体现的是公安机关由传统警务模式向现代警务模式的一种转换,而转换的动力之源,就是信息社会变革和警务工作体制,机制改革创新的双向互动.二,信息化给警务运作带来的积极变化公安信息化的建设与应用,为公安机关提高工作效能和核心战斗力装上了新的引擎,为警务工作体制,机制改革创新创造了新的条件,更为公安机关今后的发展积蓄了强大的动能.(一)建立了强大的公安工作信息库和应
9、用系统建设全面,准确和便捷的公安信息服务系统,对警务工作体制,机制改革创新至关重要.通过十多年的信息化建设,目前,公安机关建立了涵盖所有公安业务和队伍建设大部分领域的信息系统,具备了关联查询,智能比对,指纹识别,轨迹定位,成份测定,图像监控等强大功能.在此基础上,按照大整合,高共享,全联通的思路,上海公安机关于2008年末又提出了进一.10?信息化条件下警务工作体制机制的改革与创新步整合信息化工作的目标.目前,部分系统项目已经建设完成并投入使用.公安信息化建设为警务工作体制,机制改革创新提供了坚实的基础,使以人力资源投入为主要手段的工作模式根本改变,公安机关指挥决策,社会管理,打击犯罪,社会服
10、务,队伍建设等工作效能全面升级.(二)丰富了社会管理和打击犯罪的手段信息社会在引发人流,物流,资金流和信息流叠加,现实社会与虚拟社会交织,犯罪动态化与智能化加剧,职业犯罪与高科技犯罪比例提高等一系列社会现象和犯罪动态变化的同时,也促进了公安机关社会管理方法的更新,打击犯罪手段的更替.目前,无论在实体的刑事侦查,治安管理,交通管理,社会服务等方面,还是在虚拟的网络阵地控制,网络舆论引导等方面,公安机关由于获得了信息化技术的支撑,集成效能和作用更加突出.如情报信息三级平台系统和大量的信息智能查询比对系统,可以让民警轻松地获得工作所需的各类相关信息,并可实现跨部门,跨警种,甚至跨地区的信息共享;网上
11、办案,网上侦查,网上追逃,网上办公,网上办事等平台系统,可以改变传统公安工作中民警和工作对象之间的人与人,面对面的作业方式;警用地理信息平台,图像视频监控系统等实现了数据,语音,图像信息的合一,为公安机关指挥决策和应急反应提供了有力的支持;DNA测定数据库,指纹自动识别系统,无线通讯电子围栏等系统,极大地提高了精准打击和快速打击犯罪的水平等等.随着物联网,云时代概念的提出,以及公安信息化建设步伐的进一步加快,信息化在公安机关管理和打击中的作用将会更加凸显出来,并将引领警务工作体制,机制的发展走向.(三)促进了公安机关传统警务模式的转变危机推动改革是当今世界的普遍规律.事实上,无论是从重要性还是
12、从紧迫性上看,信息化已经形成了对公安机关警务工作体制,机制改革创新的倒逼现象.因为公安机关传统的社会管理和打击犯罪模式是在原来相对封闭以及与信息化发展滞后的基础上建立起来的,已经不能适应现代警务机制的需要,阻碍了警务效能的发挥.而信息化条件下的警务工作体制,机制,则是时代的政治经济和科学技术发展到一定阶段的产物,因而具有时代特征.信息化作为被社会普遍认同的现代化手段,基本解决了警务体制机制改革创新的技术问题,成为警务体制,机制改革创新的重要动力.当一台台计笋机连接上一个个信息系统后,公安机关传统管理模式便随之开始动摇并被打破,警务工作体制,机制改革创新的崭新道路同时得到开启.信息化不但大大地提
13、高了公安机关对社会管理过程中的人,事,地,物,组织的设计,控制和管理的能力,效率,同时也推动了打击犯罪过程中的手段,方法,水平的自动化,智能化和信息化的发展,实现了由依靠人力资源等要素投入的警务模式向由知识,信息和技术等要素推动发展的警务模式的转变.在某种意义上说,今后信息化的推进程度,力度,已经或者正在成为警务工作体制,机制改革创新成功与否的决定性因素.(四)形成了信息化主导警务的理念信息化主导警务实质上就是信息警务.所谓信息警务,是指在信息社会条件下,以社会治安信息和警务管理信息为资源,以信息化警察队伍为主体,以信息化警械为手段,以信息化网络为神经中枢系统的一种新型警务模式.信息警务在推动
14、公安机关信息化运行硬环境发展的同时,也进一步激发了公安机关信息化理念软环境的变化,全体干部和民警基本确立了将信息化置于主导性,基础性地位的警务工作原则;不懂信息化的领导将丧失指挥权,不懂信息化的民警将失去工作权的警务工作思想;全警采集,全警录人,全警应用,全警共享的警务工作氛围;警力跟着警情走的警务工作方式;基础工作信息化,信息工作基础化的警务工作要求;向信息化要警力,要效率,要战斗力的警务工作追求以及上班必上网,工作必录入的警务工作习惯等等.信息警务理念的形成,不仅对警务工作体制,机制改革创新带来积极深刻的影响,而且对公安机关信息化建设也具有一定的反哺作用.?11?公安研究2011年第4期(
15、总第198期)三,信息化给警务运作带来的挑战信息化是一把双刃剑,信息化在促进警务工作体制,机制改革创新的同时,也使社会犯罪形态发生了新的变化,对公安机关在执法环境,执法技能,执法要求等方面带来严峻的考验.(一)信息化增添了传统犯罪的新元素在社会发展的各个阶段,犯罪率都是与这种主要社会转变相联系的各种问题的晴雨表.信息化不是公安机关的专利,它同样给社会问题和违法犯罪的升级提供了有利条件.仅以多发性犯罪案件为例,赌博犯罪中出现了网络赌博案件,赌资巨大甚至特别巨大;诈骗犯罪中出现了网络和手机诈骗案件,且发案凶猛,许多群众受骗上当,损失惨重;盗窃犯罪中出现了网上金融诈骗,金融盗窃,盗窃他人虚拟货币等案
16、件.其他犯罪案件中,也出现了以网络聊天猎取目标后实施抢劫,盗窃,强奸,诈骗行为等等.这些犯罪依附互联网络以及其他社会信息化平台,处于现实和虚拟的二维空间中,虽然侵犯的客体仍然是传统的社会关系,但在犯罪几率,犯罪手法,犯罪危害方面与传统犯罪已经有很大的不同,给公安机关的侦破和打击工作带来了更大困难,成为新的困扰公安工作的严重问题之一.(二)信息化增加了新型犯罪形态信息化催生了新型犯罪形态,涉及到政治,经济,文化,科技及其他社会领域,呈现出与信息传播密切关联的特点和前所未有的社会犯罪形式,通过使用计算机信息技术手段,实施危害国家安全,危害公共安全,破坏社会主义市场经济秩序,侵犯财产和妨害社会管理秩
17、序等严重的犯罪行为.如一些新型犯罪以危害国家安全和危害公共安全为目的,从事网络跨国(境)恐怖活动,组织策划群体性暴力事件等破坏性活动.我国新疆乌鲁木齐7?5打砸抢烧事件就是典型案例.一些新型犯罪以牟取暴利为目的,实施网络制毒贩毒,网络走私洗钱,网络非法集资,以计算机信息系统实施非法控制,建立淫秽网站制作,贩卖,传播淫秽声像制品犯罪等等.新型犯罪智能性更高,隐蔽性更强,危害性和社会风险更大,且有的犯罪已经演变为常态犯罪行为,在缺少相关法律法规支持的情况下,公安机关对此类犯罪的防范,控制,侦破,打击难度更大.(三)信息化使公众寄予公安机关更高的希望在信息化条件下,一些反社会行为特别是犯罪行为逐渐隐
18、蔽和快捷起来,增大了社会危害性,影响了公众安全感.所以,公众必然要求公安机关采取新的警务工作体制,机制去行使国家政治意志,打击违法犯罪活动和强化社会管理.信息化条件下,公众行为逐渐走向个体化,并以充分的自我选择方式进行活动,容易出现法律意识缺乏,自我意识膨胀,极端意识增长和利益追求过度等一系列社会问题.对这些社会意识和社会行为如果不加以正确引导与及时管理,极易形成新的社会问题,引发社会矛盾.所以,公安机关应当改变社会管理的体制,机制,对超越社会规范的行为进行有效规制.在计划经济体制下,公安机关的行为被格式化了,不具有自我独立性.信息化条件下,作为不同于其他国家机关性质的公安机关,必须具有其独特
19、的性质和规范的警务工作体制,机制.在信息化社会,公众对于社会事物的知情能力大大提高,都可以很容易地通过各种信息渠道得以实现,向公安机关提供各类信息,提出各类意见和建议,甚至提出各种求助.另外,信息化也推动了警务工作全球化的进程,警务合作作为一种内需机制也成为必然.因此,公安机关要密切同公众,社会各领域以及其他国家或地区警务工作部门的合作配合,拓展警务体制,机制的内涵.四,信息化条件下警务运作可持续发展的保障公安部领导指出,信息化应用不是简单地把手工作业照搬到计算机上,也不是开发几个程?l2?信息化条件下警务工作体制机制的改革与创新序,建立几个数据库,而是把信息化建设与警务机制改革相结合.实际上
20、,信息化不仅改变了警务工作体制,机制改革创新的信息环境,更为警务工作体制,机制改革创新提供了极好机遇.(一)立集约化的警务机制在当前公安工作任务异常繁重和艰巨,警力不可能大幅度增长的情况下,必须改革创新信息化条件下的警务工作体制,机制,充分应用信息化手段,全面提升警务工作效能.一是建立信息收集机制.信息化的根本在于信息的收集,整合和利用.首先,要建立警务信息目录体系.在民警收集信息过程中,要明确信息内容,设定信息标准,理顺信息程序,以此来规范信息的采集和管理工作,改变基层公安机关在信息采集方面普遍存在的静态信息多,动态信息少,警情信息多,社情信息少,数据信息多,分析信息少以及多点采集,信息闲置
21、等现象.其次,要建立警务信息大平台.要打破条块壁垒,建立纵向贯通,横向集成,优势互补,资源共享和深层次应用的警务信息大平台,将包括实有人口,实有房屋,行业场所,高危人群,违法犯罪人员,机动车辆管理等基础工作信息建立在一个平台上,满足基层一线需求,最大限度地服务公安实战.再次,要建立信息综合研判和深度应用机构.重点要完善和扩展情报部门的功能,赋予其指导,审核,研判,考核等职权,强化对情报信息的综合研判和情报信息资源的整合,提高系统内信息数据的质量,挖掘和利用信息数据的内在价值,发挥信息数据的预知,预警,预防作用,掌握工作主动权.二是建立指挥决策机制.信息是指挥决策的基础和前提.信息化使公安工作以
22、庞大,直观,系统的信息流展现在各级公安部门和指挥决策者面前,冲击着原有的指挥决策组织形式和经验方法,重新考验着他们的智慧和能力.要提高指挥决策水平,必须依托信息资源,信息系统,将信息获取,信息研判,信息评估,信息发布等工作纳入指挥决策程序,形成指挥决策者在对公安工作和社会整体态势充分把握和科学判断基础上,作出一定时期内的总体指挥决策,专项活动以及日常管理工作的目标指挥决策,突发事件状态下的应急指挥决策等工作机制.要开发建设集信息自动分析,处理,传递,应用以及指令发布为一体的指挥决策系统,大力增加指挥决策的信息化和科技化含量,并推行扁平化的现代指挥决策模式,最大限度地压缩指挥决策的层级和中间环节
23、,最大程度地拉近指挥决策者和部门与一线实战的时空距离,从根本上转变指挥决策者凭经验和感觉指挥决策的落后方式,提高指挥决策的科学性,精准性,有效性.三是建立动态勤务机制.要建立和推行信息化条件下符合社会管理和打击犯罪要求,满足基层一线实战要求的动态勤务机制,用信息化的标准和要求来配置警务资源,主导勤务模式,调整警务部署,优化和规范勤务模式,把警力投向社会面,投向治安复杂地区,投向群众强烈要求改变治安现状的地区,从而提高公安机关的勤务效能和对社会面的管控能力,最大限度震慑和打击违法犯罪分子.在勤务布局和勤务指挥上,可开发和利用警用地理系统,全球定位系统和派出所图像监控系统等信息系统,加强对执勤民警
24、和巡逻警车的勤务岗位,工作轨迹,工作状态的网上实时指挥和调控,使警力跟着警情走真正成为现实.(二)建立实战化的警务机制实战化的警务体制,机制是以提高公安工作整体效能,推动公安工作整体发展为目标而建立起来的科学,规范和高效的警务制度和实战化的警务机制,这是公安信息化的生命力所在.一是建立信息预警机制.要积极依托公安信息与社会信息资源,形成全方位,全天候,全流通的立体化信息预警格局,提高公安机关对社会治安和犯罪规律的把握能力.要将实有人H,实有房屋,高危人群,多发性犯罪,新型犯罪以及其他社会不安定信息作为预警目标,将预警目标的动态分析,综合评估的量化指标或性质特点作为预警底线标准,设定并及时发布不
25、同等级的预警信息,同时落实相应打击,防范,管理,控制措施,实现由被动警务向主动警务的转变.二是建立信息导侦机制.信息导侦就是利用信息化手段来改造和优化侦查破案的运作机制和业务流程.要扩大案件侦查过程中的信息资源应用范围,推行以人,地,事,物,组织等信息为起点的主动侦查新战术和网上排摸,网上并串,网上查证,网上控嫌控赃,网上追逃等新战法,用?13.公安研究2011年第4期(总第198期)大情报支持小行动,深化由人到案,由物到案,由案到案的犯罪侦查模式的转型,提高公安机关侦查破案和打击犯罪的效能.三是建立信息促控机制.要充分利用信息的广延性和共享性特点,建立和完善实有人口,实有房屋,特别是重点人员
26、,刑嫌调控人员以及旅馆业,网吧,打金店,二手物品和废旧金属收购市场等信息的自动关联,比对,报警系统,形成严密而全方位的社会面控制机制.四是建立信息服务机制.要在民警中树立管理就是服务意识,发挥网上警务室,网上办事系统等便民措施的优势,对市民和单位涉及的交通,出入境,治安,消防,边防,行政复议等办事项目,要尽量采取网上下载表格申请,网上审批,网上反馈以及网上办事状态和办事结果实时公告等方法,提高办事效率和公众对公安机关的满意率.(三)建立社会化的警务机制社会化警务模式就是利用信息化来满足社会需求,鼓励公众参与,造福社会的一种警务.一是营造透明警务.公安工作本身就是社会性很强的工作,而警务工作体制
27、,机制又是公安机关接受社会外部信息而作出的反应过程,这就决定了警务工作体制,机制必须扎根于社会土壤,走社会化道路.公安机关要利用信息化手段,本着公开是常态,不公开是例外的原则,建立完全开放,高度透明的警务工作体制,机制,使警务工作体制,机制有扎实的基础,得到社会和公众的更多认同.二是强化责任警务.公安机关要进一步认清自己承担的重大政治和社会责任,建立信息化条件下的社会化警务模式,主动把握和适应信息化社会发展趋势,强化社会管理和打击犯罪职能,使公安信息化建设与应用水平与社会发展形势相匹配.三是形成互动警务.行为修正激励理论告诉我们,警察行为如果有利于集体或社会,这种行为就会受到鼓舞而重复出现,长
28、期如此便会使行为得到正强化,反之则会得到负强化.从职能上讲,公安机关是政府治理国家和人民意志的集中表现者;从社会上讲,公安信息化只是整个社会信息链上的重要一环.所以,公安机关要加强与社会的沟通与合作.要在公安机关局域网的基础上,有区别,有步骤地向有关政府部门,其他政法部门和有关社会团体延伸,实现相关信息的互联互通.只有坚持公安信息化建设社会化,才能得到社会与公众的广泛支持,参与,才不会形成信息孤岛.(四)建立全警化的警务机制全警化警务机制就是民警人人重视,人人参与和人人具有信息化能力的一种良好工作状态.一是人人重视信息化.教育全体民警高度重视信息化工作,并将改变民警传统思维习惯和传统工作方法作
29、为信息化建设的一项重要工作来对待.要引领广大民警提高对信息化战略地位的认识,增加主动参与信息化的意识,激发民警人人都是信息化主人的工作热情.二是人人参与信息化.力争通过金盾工程,基本形成全警采集,全警应用,全警共享的公安信息化应用格局.要将全体民警参与信息化作为一项基本制度固定下来,按照落地化要求来实施.要营造良好的氛围,引导大家去用;要建立完善的制度,规定大家去用;要设计简便的流程,让大家乐意去用.三是人人具有信息化能力.民警的信息化实践与质量,已经成为决定公安信息化建设能否取得成功的关键.民警行为和能力要适应信息化形势,符合信息化环境下的警务工作体制机制要求,就必须培育民警信息化的热情,强化信息化技能的训练,提高信息化的能力和水平.注释:百度.信息化词条罗伯特?兰沃西,劳伦斯?特拉维斯.什么是警察美国的经验.尤小文译.群众出版社.2004张兆端.警察哲学.中国人民公安大学出版社.2008.6张兆端.信息警务论.公安研究.1999.3同路易斯?谢利.犯罪与现代化.何秉松译.群众出版社.1986责任编辑张春明?l4?
