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1、朔州市信贷政策执行情况评估机制建设实践与思考 朔州市信贷政策执行情况评估机制建设实践与思考胡春发（中国人民银行朔州市中心支行山西朔州市036002）摘要：本文从朔州市信贷政策执行效果评估的实践出发，在分析制度执行中存在的问题和制约因素的基础上，提出了建立信贷政策执行情况评估机制的建议。关键词：信贷政策；执行情况；评估机制一、信贷政策执行效果评估的朔州实践（一）信贷政策有效执行促进了地区经济发展近三年，在积极应对金融（金融论文）危机，响应国家宏观调控政策和地方产业振兴政策过程中，信贷政策调控起到了重要作用，促进了经济金融安全、健康发展。2008年朔州全市人民币贷款当年新增亿元，增长%；地区生产总
2、值、财政收入分别完成亿元、102亿元，同比增长%和%。2009年人民币贷款当年新增亿元，增长%；地区生产总值达到亿元，增长%；财政收入完成110亿元，危机之年仍增长%。2010年9月末实际新增贷款亿元，全市地区生产总值完成492亿元，财政收入完成105亿元，分别增长和个百分点。（二）信贷政策与经济、产业政策协调一致一是落实国家经济刺激计划，适时增加政府融资平台贷款，信贷增量、增速与经济形势紧密相关，协同发展。2008年朔州全市政府融资平台贷款余额达到亿元，2009年在国家4万亿元投资计划拉动下，政府融资平台贷款当年新增亿元，增长272%，2010年经济发展趋稳，形势逐步好转，政府融资平台贷款降
3、幅明显，8月末贷款余额达到亿元，只增长%。二是信贷投入有效支持了地方煤炭资源整合和支柱产业转型发展，煤电产业对经济的贡献度得到提高。2008年末，煤炭等传统行业贷款余额达亿元，占全市各项贷款余额的%；当年煤、电产业实现销售收入亿元，以煤电为主的第二产业实现增加值260亿元，拉动经济增长个百分点。2009年末，全市金融机构煤炭、电力行业贷款余额亿元，煤电行业合计新增贷款亿元，推动煤炭行业完成工业增加值亿元，拉动规模以上工业增加值增长16个百分点。三是绿色信贷政策得到有效执行。人民银行按照“有扶有控”的信贷政策，加强信贷政策导向力度，对风险较高的行业采取谨慎态度，限制支持力度，停止对被确定为落后产
4、能企业的信贷支持；对政府扶持发展的朝阳产业、节能环保产业采取积极态度，加大支持力度。2008年以来，全市金融机构没有发放一笔不符合国家环保政策项目的贷款，据不完全统计共拒绝了54家不符合环保政策企业的贷款申请，涉及金额亿元。2009年，为了支持节能环保产业，各金融机构共为16家企业发放贷款亿元，有效支持了环保企业发展。四是合理引导民间资本回流，组建运营小额贷款公司。2008年，人民银行积极配合有关部门，组建小额贷款公司9家，注册资金亿元，其中煤炭行业提前转型撤出资金出资比例在70%以上。2009年末，小额贷款公司达到38家，注册资金亿元；2010年9月末，小额贷款公司数量进一步扩张到43家，注
5、册资金亿元，贷款余额达到16亿元。五是房地产贷款得到有效控制，合理增长。2008年末，朔州全市房地产贷款余额亿元，较年初减少亿元。2009年末，房地产贷款较年初增加万元，增长%，其中房地产开发贷款较年初减少亿元，个人购房贷款较年初增加万元。2010年9月末，房地产贷款余额较年初增加亿元，增长%，其中房地产开发贷款增加万元，个人购房贷款增加万元。房地产贷款的增减与国家刺激消费，适时控制房价的宏观政策基本一致。（三）中小企业信贷支持逐步加强近三年，朔州市通过重点项目推荐会、融资洽谈会的形式，信贷支持中小企业发展力度逐步加强。2009年召开的非公有制经济首届银企合作洽谈会，银企双方签订贷款意向135
6、70万元，当年落实贷款12453万元，满足率达到%。2010年1月份，在规模以上企业重点项目银企对接会上，银企双方签定贷款合作意向亿元，目前落实贷款23350万元。9月末，当年新增中小企业贷款39405万元，支持了36家小微企业发展，朔州市各级中小企业担保中心已经为213户中小企业提供了亿元贷款担保。（四）农村信用社倾斜支持“三农”发展按照信贷政策导向，2009年末，朔州全市农村信用社累计发放各类贷款亿元，信贷支持农户225366户；2010年9月末，信贷支持蔬菜种植设施农户1247户，发放设施农业贷款8291万元，较年初增加6447万元；累计支持农村创业青年1942人，贷款余额9700万元；
7、发放大学生创业贷款15笔，金额170万元。二、朔州市信贷政策执行效果评估中存在的问题（一）评估制度执行的软约束问题突出目前，基层央行能够运用的货币政策工具主要包括窗口指导、再贷款和再贴现。窗口指导由于没有强有力的约束机制，缺少惩罚机制，客观上只是一种“道义劝说”，不具有强制性，不能有效发挥作用。而再贷款和再贴现工具又缺乏主动性和可操作性，在当前金融机构流动性过剩、资金头寸富裕、市场利率偏低状况下，也难以有效发挥信贷政策调控作用。（二）评估制度执行缺乏行政手段从信贷政策评估运行实际分析，目前，朔州市信贷政策评估仍然停留在人民银行和金融机构层面，从未提到政府工作日程进行安排。2009年，朔州市政府
8、提出并制定了朔州市金融支持地方经济发展奖励考核办法和实施方案，但也只是为应对金融危机影响从政府层面考虑刺激经济发展的手段，未能与信贷政策执行评估相结合进行考核。年底进行考评后，也未真正付诸实施，奖励金融机构，很大程度上削弱了金融机构信贷投放积极性。（三）评估执行深度不够，力度不强在信贷政策执行评估运行中，人民银行只是在每年初根据当地经济金融运行实际增加充实评估内容，完善相关指标，再发文要求金融机构执行。年终，人民银行也只能采取信贷形势分析会，根据需要定期、不定期通知上报有关资料进行综合分析的方式进行，信贷政策执行评估的深度不够，力度不强。（四）评估制度与金融机构实际信贷行为脱节近年来，商业银行
9、上收了基层行信贷审批权，信贷策略更多地倾向于大城市、大企业、大项目，对弱势群体信贷扶持政策落实积极性不高。而且由于受金融机构管理制度安排方面的限制和效益至上的理念支配，基层金融机构更多关注的是贷款的风险程度和赢利性，执行信贷政策的内在动力不足，执行缺乏应有的坚定性，影响信贷政策执行的效果、效力。（五）受资源型经济影响，煤电产业信贷集中较高朔州是典型的资源型城市，煤电是支柱产业，经济发展对煤电产业依存度较高，信贷明显向煤电产业集中，虽然政府大力倡导产业发展多元化，但2009年末，全市金融机构煤炭、电力行业贷款余额占全市本外币各项贷款余额的；煤电行业合计新增贷款是全市新增贷款的%，一定时期内信贷结
10、构调整压力仍然存在。（六）产业资本与金融资本对接不畅近年来，朔州全市通过政府引导、央行牵线，部门联合举办了各类融资项目洽谈会，对加强银企合作，推进银企共生共赢，缓解企业融资难起到了积极作用。但是，由于受会议规模、频度、参与主体范围等情况限制，融资双方信息不对称现象依然存在。金融机构不能主动跟进项目，及时对企业进行信贷投放，而企业则反映不了解金融机构的信贷产品和贷款条件，信贷满足率仍然偏低。三、影响信贷政策执行效果评估的制约因素（一）信贷政策的制定实施缺乏法律支持目前，人民银行和银监会的实际工作大部分涉及信贷政策，但现行中华人民共和国中国人民银行法和中华人民共和国银行业监督管理法没有明确各自的“
11、信贷政策”管理职责。中华人民共和国中朔州市信贷政策执行情况评估机制建设实践与思考52北金融2011年第1期国人民银行法第四条、第二十三条规定的中国人民银行十三项职责、可以运用的六项货币政策工具中都没有明确提到信贷政策或信贷政策“窗口指导”。中华人民共和国银行业监督管理法第一章、第三章中关于银行业监督管理机构的目标、业务范围和职责界定中也没有明确规定是否包含信贷政策管理的内容。虽然，国务院2008年确定的中国人民银行“三定”方案，正式明确赋予了人民银行制定和实施宏观信贷政策的重要职能；但信贷政策一直只作为货币政策工具窗口指导和道义劝说可供选择的一种方式，导致信贷政策制定、管理和组织实施职责不清，
12、信贷政策管理责任模糊，信贷政策权威性不够。（二）信贷政策执行评估缺少硬性约束手段一方面，对金融机构的信贷政策执行监管职能交由银监部门承担后，人民银行作为政策制定者对金融机构信贷行为和政策执行效果缺少管理手段，而银监部门作为业务监管者在信贷政策产品设计中被赋予的职能和责任有限，特别是对助学贷款、小额担保贷款等扶弱类信贷政策的监管上，银监部门由于制度设计原因未能扮演主要监管和推动者的角色，与人民银行管理脱节。另一方面，人民银行的信贷政策具有市场指导性和行政指令性双重特征，目前，在金融机构经营行为市场化程度趋高情况下，信贷政策设计一般是在不干涉银行业金融机构自主经营决策的前提下进行，信贷政策的影响力
13、和执行力大小只能取决于金融机构的配合程度，基层人民银行在监管手段较少的情况下缺乏对金融机构执行信贷政策的硬约束，导致信贷政策窗口指导效果不佳。（三）信贷政策执行评估参与主体认识不到位目前，朔州市信贷政策执行评估各参与主体对此项工作的重要性认识不到位，工作缺乏积极性，对经济金融形势研究不深，对政策层面上的效果和作用认识不足，没有结合实际进行有效指导；而且参与主体对信贷政策的宣传不到位，开展常规性宣传的深度、广度、频度与实际需求存在差距，社会各界对信贷政策缺乏全面深入了解，信贷政策的社会影响力较弱，信贷政策执行效果评估工作的人为滞后效应明显。（四）信贷政策传导主体受短期目标影响积极性不高首先在限劣
14、、民生和扶弱类信贷政策执行过程中，地方政府在短期经济目标的压力下，对信贷政策既希望“扶优”，又不愿“限劣”，而且受财力限制，缺乏制定扶弱信贷政策的系统配套措施的积极性；企业因为低水平生产仍有市场和利润，对“限劣”抱有怨言；商业银行在追求利润最大化和考核指标影响下，社会责任意识不强，执行弹性较大、自觉性不强、执行过程中表现出较多的困难和障碍。其次在再就业小额担保贷款、国家助学贷款、环境保护等多部门联合发文的信贷政策方面，政府部门间合作不够，只发文提出指导意见，没有实际硬性限制措施。（五）金融生态环境不佳，信贷政策实施缺乏外部条件目前，朔州全市信用等级为A级的企业仅有3户、B级企业136户，分别占
15、企业总数的和，其中信用等级为3A级的企业为零，信用等级为3C的企业16家，企业信用评级工作、信用体系建设相对滞后，既没有形成强大的舆论氛围，更未建立起有效的失信违约惩处机制，使得银行对一些行业和企业不敢放贷，放不出贷，影响了信贷政策的有效实施。四、建立信贷政策执行效果评估机制的建议（一）建立统一的评估框架和周密的评估体系建议人民银行总行统一下发信贷政策导向效果评估制度的基本框架。在统一的框架内，应根据实际情况设定周密的评估体系，评估体系的设计可以从外部评估和内部评估两方面进行：一是根据信贷政策设计对象的差异性，着重针对政府部门、中介机构、中小企业、农户、本市大中专院校师生、下岗失业人员定期开展
16、定期、定量问卷调查，并对问卷调查结果进行量化赋值，获取信贷政策在不同人群中的现实影响力，为外部评估提供依据。二是详细设计内部评估体系。具体应从贯彻落实信贷政策措施指标体系、促进经济金融平稳增长指标体系、信贷结构导向调整指标体系、金融运行质量效益指标体系、金融创新（创新论文）指标体系五个方面进行设置，并根据实际对各体系中的各项指标进行赋值，加权评估银行机构执行信贷政策效果。（二）设计详细的评估指标在预定设计的指标体系中，进一步细化、量化设置评估指标，并根据国家产业政策变化情况、年度信贷政策变化情况、经济金融实际运行情况充实各项评估指标，达到科学、合理评估，政策导向与地方实53密结合，共同促进经济
17、金融高效运行的目标。在贯彻落实信贷政策措施指标体系中进一步设置落实信贷政策措施指标和落实成效指标；促进经济金融平稳增长指标体系着重针对银行机构信贷增量、投放节奏、促进经济增长等进行指标设置；信贷结构导向调整指标体系主要从当年新增信贷指标出发进行设置；金融运行质量指标体系主要针对资本充足、资产质量变化情况、贷款满足程度进行设置；金融创新指标体系主要包括中间业务收入占比、票据业务开展情况、金融产品和服务方式创新等方面进行设置。（三）制定完善的评估方法信贷政策执行效果评估应按照定性指标与定量指标相结合，银行业机构自评与外部评估相结合，日常考核与定期考核相结合，人民银行评估与政府考核相结合的方式进行。
18、并对各指标体系中的具体指标进行赋值，根据各机构自评报告和评估指标考核分值、其他辅助资料，进行综合分析，做出评价。评估应采取百分制，在确定各项综合指标考核权重后，汇总得分。（四）建立全面的评估保障机制一是采取强制性的措施将信贷政策特别是扶弱类信贷政策执行情况纳入法律框架之下。建议借鉴美国CRA的做法，遵循单独逐一立法原则，加强对农村金融、中小企业融资、助学贷款等信贷政策集中领域的立法。对金融机构信贷服务于农业、中小企业、县域经济和中低收入者等规定一定的比例，并给予政策优惠，明确各参与主体的责、权、利，将所涉部门纳入法律框架内进行考虑。政府要为金融机构办理的小企业贷款、弱势群体信贷等特定信贷业务建
19、立补偿机制，如贷款利差补贴、风险补偿金或履约保险（保险论文）等。二是硬性法律约束替代软性窗口指导。在立法的基础上，人民银行和银监会各司其责，通力配合，实现对信贷政策的监管效应最大化。对扶弱类信贷的监管要转向对银行类金融机构扶弱类信贷绩效的考核，诸如是否满足本地区弱势主体的信贷需求、扶弱贷款发放的金额、笔数、贷款分布和贷款比例、弱势地区服务网点设置和服务范围以及贷款回收情况等都应纳入监管范围，并实现奖罚分明。只有理顺了信贷政策执行的监管机制，信贷政策执行效果评估制度才会具有持久的生命力。三是赋予人民银行有效手段特别是要以法律形式赋予人民银行各级行对辖区金融机构高管人员任职资格具有审查权、否决权，
20、改变目前银监部门一家独审为两家联审。人民银行通过开展信贷政策法律执行效果评估，对评估考核不合格的，人民银行对其高管人员任职资格可以行使否决权。在农村金融领域，对执行法律、政策不力者，由当地人民银行采取特种存款、差别存款准备金率等手段进行干预。或建议银监部门勒令其限期退出农村金融市场，将原占有的金融资源转让给执行法律、政策优良的机构，从更广泛的层面保障扶弱类信贷政策执行评估的有效性和持续性。四是政策整合联动替代政策分散实施。要加强信贷政策制度设计和政策系统性设计，把信贷政策的实施和国家经济社会发展战略、产业政策及财税政策、政策性金融的定位、以及货币政策工具的运用有机结合起来。对新农村建设、中小企
21、业、节能减排、就业、助学政策等，要总结实践经验，建立评估体系，加强深层次分析研究，改进、完善和制定符合我国国情特点的信贷政策。五是积极协调，采取行政手段推进信贷政策执行效果评估。加强领导，精心组织是信贷政策执行效果评估的保证，信贷政策执行效果的评估只有得到地方政府的大力支持，才能有效运行，必须将信贷政策执行效果评估与政府各项奖励措施和办法结合起来进行，才能取得实效。建议成立包括地方政府相关部门、人民银行、银行业金融机构、小额贷款公司在内的信贷政策执行效果评估领导组，成立日常考评办事机构，加强组织、协调力度。六是建立评估信息披露制度，加大信息披露和评级的力度。在客观公正评价的基础上，对金融机构的评价结果采取一定的方式进行通报和披露，可以借助新闻媒体，也可以借助金融联席会议，还可以通过向金融机构通报的形式，给金融机构一定的警示，提高信贷政策执行效果评估的权威性。参考文献：1李志全，银行机构执行信贷政策导向效果的评估体系设计与实践。2张春清、李玉辉，信贷政策有效性研究，西南金融2009年第6期。3张克立，信贷政策导向效果评估体系架构与实践，西部金融2009年第4期。
