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1、美国应急物资保障体系新变化美国应急物资保障体系新变化 编者按：针对在“卡特里娜”飓风应急响应过程中暴露出来协调不力、救援迟缓、保障不足等突出问题，美国政府颁布了后“卡特里娜”应急管理改革法，调整其应急管理政策，并对负责应急管理的美国国土安全部及其隶属的联邦应急管理署（FEMA）进行了改革，其中一项重要内容是建立一个高效、透明、灵活的后勤保障体系，为应对各类突发事件提供及时有效的物资和服务支持。为此FEMA推行了一系列改革措施，并取得了初步效果。美国应急物资保障体系出现的新变化，为我国开展相关工作提供了有益借鉴。 一、建立专门机构归口管理应急物资保障工作 （一）成立专门机构 2007年4月，作为
2、改革重组的一项重要内容，FEMA将原本为应急响应部门一个很小分支的后勤保障组，提升为后勤保障委员会（LMD）。新组建的LMD由后勤保障改革办公室、配送管理处、商业管理处、计划演练处、保障执行处、资产管理处六个部门组成，成为FEMA负责后勤保障的重要部门。 （二）明确职能定位 LMD的新使命包括后勤保障政策制定、标准设立、任务执行以及监督指导等多个方面。为了完成这一任务，LMD将扮演全国应急物资总协调人的角色，整合政府内外部资源，与来自公众和私营领域的伙伴密切协作，建立一个充分准备、反应迅速、利用高效的后勤物资保障体系。 （三）增强人员配备 LMD的全职工作人员由2007年的54人增加到150多
3、人，同时通过编制调整充实了地区办公室等一线部门力量。此外，LMD还招募了大量有应急工作经验的临时性员工，包括数百名“随时响应人员”。 （四）加强员工培训 FEMA采取加强培训等方式解决人员不足的问题。通过组织系统培训、安排轮岗等方式，使雇员掌握后勤保障的最新理论和工作流程，并能够适应多个领域的工作需要。FEMA还推出了认证计划，将相关岗位所需的培训和技能标准化，使得工作人员对各自工作岗位的使命、职责和要求有更为清晰的认识。 二、不断优化应急物资和服务的获取途径 目前FEMA主要通过储备物资、任务指令、部门间协议和合同四种不同途径获取应急物资和服务。根据形势变化要求，FEMA积极整合各方力量，综
4、合考虑成本效率等因素优化资源获取途径，进一步做好应对突发事件的物资保障准备工作。 （一）物资储备 FEMA建立了用于救灾的物资储备，分布在由其直接管理的九个应急物资配送中心。储备的应急物资有数千种之多，主要涵盖灾后立即需要的物品，包括应急食品、瓶装水、发电机、电筒、折叠床、帐篷、急救箱等。为及时快速的将物资运抵灾区，对于可预测的灾情，FEMA会提前将物资运送到潜在受灾地区附近集结，并存储供大约3天使用的物品，以为后续补给争取时间。 （二）任务指令 任务指令是为了满足某些紧急、短期的需求，由FEMA向其他联邦机构发出的要求完成某项特定任务的工作指令。除非FEMA授权延长期限，否则接到指令的联邦机
5、构需要在60天内完成任务。为在救灾过程中快速获取其他联邦机构的支持，FEMA与相关联邦机构签订了一批事前明确任务和预算的“预任务指令”。后“卡特里娜”应急管理改革法进一步要求FEMA根据全国应急响应计划规定的职责，加强与其他联邦机构协作，拓宽“预任务指令”范围，重点加强后勤、通讯、群众救助和医疗服务等方面的协作。 （三）部门间协议 部门间协议是另一种FEMA可以获取其他联邦机构供给和服务的机制，同时适用于紧急和长期的需求。另外FEMA也可以通过部门间协议获取其他联邦机构掌握的合同资源。例如，FEMA与总务署和军队后勤署达成了提供包括水、应急食品等物品的部门间协议，而这些机构可通过自身的物资采购
6、机制如合同来提供所需的资源。 （四）合同 FEMA还通过与物资和服务供应商预先签订合同来获取应急响应资源，但合同签订要遵循联邦采购条例的相关规定。针对“卡特里娜”飓风中暴露出来的FEMA在应急物资合同签订方面缺乏计划和准备等问题，后“卡特里娜”应急改革法要求FEMA甄别那些可以通过提前签订合同以较低成本获取的，在应对灾害过程中需要反复使用的物资和服务，并最大程度发挥合同的实用性和经济性。FEAM通过评估储备费用、保质期、储存和处理的便捷程度、实物储备情况以及其他联邦机构已有的合同资源等要素，来确定是否通过预先签署合同的形式获取应急响应资源。 三、加强与各方合作构建统一的物资保障体系 （一）加强
7、应急物资供应保障的协调 作为联邦政府后勤保障的总协调人，FEMA致力于加强与其他联邦机构、地方政府、非政府组织，以及私营企业的协作，努力建立起一体化的应急物资供应保障体系。一是举办涵盖应急物资供应链所有合作伙伴参加的全国后勤保障协作论坛，研讨应急物资综合供给和配送等发展战略。二是与美国商会和同业公会等建立了后勤保障工作协商机制，每两周举行供应商会议，邀请来自私营领域的企业介绍其产品和服务信息。三是加大对非政府救援组织的协助和支持，与之结成良好的伙伴关系。 （二）增强与相关部门的信息沟通 意识到沟通不畅是造成“卡特里娜”飓风造成重大损失的重要原因之一后，FEMA采取了多种措施加以改进。一是每周召
8、开FEMA总部、地区办公室以及其他有关联邦部门参加的视频会议，建立了总部和地方一线部门的沟通渠道，增进了各方的互动交流，收到了良好效果。二是定期召开包括总务署、军队后勤部、美国陆军工程兵团等部门参加的会议，提供一个跟踪事件发展、研讨政策措施、分享经验做法的平台。三是发布了“后勤保障作业手册”、“后勤管理中心标准作业规程”等一系列指导性文件，以推广有益经验和开展标准化工作。 （三）注重工作的评估改善 在美国全国响应框架体系下，LMD与FEMA总部及各地区办公室一起，制定预案和开展演习，以发现不足和增强应急准备。每次演习或者突发事件应对完成后，FEMA都会举办由各合作方参与的事后评估活动，共同探讨
9、遇到的挑战、需要改进的环节及可以推广的经验，并将成熟的内容整合到政策、流程和培训中去。此外，FEMA还专门成立了地区规划小组，来协助地区办公室为各州、地方的合作伙伴提供支持和帮助。 四、进一步优化获取应急资源的流程 FEMA在提供应急物资和服务方面总体较为成功，但是由于传统线性的资源获取流程决策点较为分散，烟道式的组织结构使得部门间沟通不畅，容易造成低效、重复建设和浪费。当前，FEMA正致力于实施“单点订货机制”，并辅之整合统一的信息系统，从而提升FEMA在应急资源获取中的效率。 （一）FEMA获取资源的传统程序 按照属地管理的危机应对原则，地方通常通过现有资源、互助协议或是与私营企业签订的合
10、同来满足自身应急需要。如果灾害超出其应对能力，地方政府会逐级寻求州政府乃至联邦政府的援助。 在应急响应过程中，如何获取应急物资并不遵循统一的路径。按照FEMA现行办法，行动部门的负责人是最初的决策人。按照任务的重要性和紧急性，行动部门负责人往往运用其认为最合适或之前经验证明最为成功的获取应急物资的机制和方式。下图是FEMA为满足某项应急资源需求而选择获取资源途径的一般流程。 从图1中可以看出，为满足州政府所提的需求，在选择物资的获取途径上要经过由多个部门参与的多个决策点。一方面，目前获取应急资源的程序赋予行动部门过多责任，这与美国国家应急管理系统（NIMS）中确定的后勤部门负责应急相关资源和供
11、给的要求不相符合；另一方面，应急资源的获取途径过多依赖于以往的习惯以及决策个体的经验，这不利于FEMA对获取应急资源的集中决策，也限制了FEMA总体应急资源获取战略的实施。 （二）单点订货机制 根据美国国家应急管理系统框架，为应对突发事件而组建独立的联合办公机构时，一个统一的命令指挥系统最为高效。在此框架体系下，后勤保障部门特别是供给部门，全面负责订购、接收、配置、储存以及配送所有应急物资。图2展示了突发事件指挥系统下应急资源获取的角色及其责任。 单点订货机制将获取应急资源的职责整合到一个系统下，所有行动部门、后勤部门、购置部门及其他联邦机构的应急资源获取都在一个点发生，这将使应急资源的保障更
12、加高效，并有效克服因沟通不畅导致的重复和浪费。FEMA已经开始按照美国国家应急管理系统所提出的要求，重新定义职责、开展人员培训、开发更高效集成的信息系统来实施单点订货机制。 五、强化物资保障信息系统建设 FEMA采用了多个信息系统来支持应急物资和服务的获取和运输，其中关键的系统有后勤供应链管理系统、电子工作任务系统等。 后勤供应链管理系统的前身为FEMA从2005年开始实施的“全部物资可视化项目”，目的是实现以更少的储存和运输来保障随时随地需求的目标，以做到物资保障全程可监控，同时提供基础物资的电子订货管理功能。此后，根据形势发展需要，在前期工作基础上将项目转为后勤供应链管理系统，提供采购、订单履行、库存管理、运输、配送及验收等供应链管理能力。 电子工作任务系统是一个基于Web平台的，供现场人员使用的信息系统。灾害现场工作人员可以通过该系统直接向FEMA总部提交应急物资需求如水、食物等，也可以提交像运输需求等其他类别的需求信息。-分享文档，传播知识，赠人以花，手自留香。
