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1、土地整理与农村土地使用制度改革 （一）摘要土地整理作为一项土地资源管理措施，在具体的实施过程中有效地促进了农村经济的发展，但随着农村现代化、城镇化、工业化的发展，土地使用制度面临着不断规范和完善。本文通过运用理论和实践资料就土地整理的背景、现状、及对未来发展道路进行分析，揭示土地整理和农村土地使用制度之间相互促进、共同发展的关系。 关键词：土地整理；城镇化；家庭联产承包制；规模经营（二）目录1 前言22 我国当前大力开展土地整理的背景分析22.1 生存空间压力增大，耕地数量锐减，粮食安全受到威胁22.1.1 城镇建设用地严重超标。32.1.2乡镇企业用地利用率下降。32.1.3农村住宅用地超过
2、控制目标。32.1.4农业结构调整占用耕地数量较多。32.1.5违法用地屡禁不止。32.2 农田基本建设减少，农业投入下降，抛荒闲置土地增加42.3 我国农村土地使用制度存在弊端42.4 土地整理取得显著成效43 土地整理现状与当前农村土地使用制度的分析53.1 土地整理现状分析53.1.1对中低产田改造。53.1.2废弃窑场整理。53.1.3未利用土地开发。63.2 我国农村土地使用制度及对土地整理的影响63.2.1农村集体土地所有权登记工作滞后，不利于土地整理的产权调整63.2.2农村土地经营权流转缺乏力度，整理后的农业生产现状难以得到显著改善63.3 农村土地使用制度与农业产业化、农村城
3、镇化73.4土地整理对农村现代化的促进作用83.4.1建设标准农田，改善生产条件，增加耕地面积，促进农业发展83.4.2治理“空心村”，拓宽用地空间，促进城镇化83.4.3实现优势互补，开辟脱贫途径93.4.4建立新的产业，培育起增长点103.4.5引入市场机制，深化体制改革104 我国未来土地整理及农村土地使用制度的发展104.1 处理好土地整理和小城镇发展的关系104.2 加强农村土地产权制度的建设114.3 建立农村土地资产经营机制，为土地整理扩大融资渠道11（三）主体部分1 前言2001年12月11日我国正式加入WTO，带来机遇的同时也迎来了挑战，表现在农业生产上尤为明显。过去一直影响
4、我国农业现代化的主要制约因素包括：农业生产分散、科技含量低、劳动生产率低。加入WTO后，随着农业贸易市场的逐步全面开放，国外农产品的大量涌入，这些制约因素将严重影响我国农产品尤其是粮食作物的竞争力。目前，我国多数地方实行的是家庭联产承包责任制，农田作业仍以手工劳动和畜力耕作为主，这与国外在各个农业生产环节中现代科学技术与农业机械的广泛应用下的农场规模化、产业化的经营模式形成鲜明对比，很难适应加入WTO的要求。土地整理就是调整不合理的用地结构，归并田块，整理农村宅基地，增加有效耕地面积，提高土地利用率和产出率，改善生产和生活条件。有利于发展规模经营，实现农村城镇化，农业现代化、产业化。为解决“三
5、农”问题奠定基础。2 我国当前大力开展土地整理的背景分析2.1 生存空间压力增大，耕地数量锐减，粮食安全受到威胁我国城市的发展过去一直走的是一条“外延扩张式”道路。据统计，19861996年，全国城市非农业人口增长59.7%，而城市用地却增长了106.8%，仅19911995年我国每年减少耕地约约980多万亩，其中建设占用耕地超过320万亩，占耕地减少总量的32.6%。建设占地中，国家建设、集体建设、农村个人建房的比例分别为55.84%、31.96%和12.20%。国家建设中城镇用地最多，占40%以上；从耕地占用的地域分布看，按占用耕地的绝对数量统计，东部地区大于中部，中部地区大于西部。从近几
6、年情况看，我国耕地减少问题突出地反映在以下几个方面。2.1.1 城镇建设用地严重超标。我国过去很长一段时间里实行的是“控制大城市规模，合理发展中等城市，加快小城镇的发展”这样一个政策，这就导致了我国城市数量快速增加。到1996年底，我国城市数量从原先的321个增加到666个，城市人口由2.29亿上升到3.78亿。随着城市化水平提高，城镇建设用地必然要增加，问题在于不少城市规划面积偏大，建成区面积扩展过快。“八五”期间，城市建成区面积每年扩大1015平方公里，全国有400多个城市超过城市人均用地上限100平方米的标准。20万人口以下的小城市人均占地142.6平方米，分别为特大城市和大城市的1.9
7、1倍和1.62倍。2.1.2乡镇企业用地利用率下降。据不完全统计，全国乡镇企业积聚在城镇的占8%，其余绝大部分分散在乡村。这些企业由于缺乏统一规划，管理落后，建设时大量圈占耕地，使土地利用率下降约30%。2.1.3农村住宅用地超过控制目标。我国80%的人口为农业人口，随着农民收入水平的提高，农村出现了“建房热”，居民点用地迅速增加。目前全国农村住宅用地已达2.4亿亩，超过了2000年规划用地2亿亩的控制目标。2.1.4农业结构调整占用耕地数量较多。1987-1995年间，我国农业结构调整占用耕地共达4259万亩，占同期我国耕地减少总数的55.7%。其中：退耕还林、退耕还牧、耕地改园地与挖鱼塘分
8、别占40.3%、25.3%和34.4%。1986-1995年，全国园地面积由0.85亿亩增加到1.59亿亩，增长86.5%。2.1.5违法用地屡禁不止。个别地在下放土地审批权和土地审批中化整为零、越权批地屡禁不止；乡镇企业用地管理薄弱，报批率低；农村个人建房、取土烧砖、修建公路缺乏规划和控制；一些地方还出现非法买卖、擅自转让土地使用权的问题。随着人口的增加，根据有关专家预测，按照我国现有耕地数量和农业生产技术，充分考虑粮食产量的增长潜力，同时考虑人民生活水平的逐步提高，我国粮食供求差将不断扩大，粮食安全将受到威胁。2.2 农田基本建设减少，农业投入下降，抛荒闲置土地增加从我国农业基本建设投资占
9、全国基本建设投资的比重看，从五五到八五之间一直处于下降趋势，1999年最高时也不过6.1%。另外，由于农业尤其是粮食生产成本高，粮食产量却徘徊不前，粮食价格低，务农比较效益差，弄名对农业生产的不安全感和失落感增强，同时随着城市经济的加速发展，城市人口非农化加快，许多农村劳动力涌入城市务工，农户对农业的生产积极性下降，农业投入急剧减少，重用轻养和摞荒土地的现象时有发生2.3 我国农村土地使用制度存在弊端长期以来我国农村土地制度的核心是农村集体所有和农户长期承包使用，这种以家庭为单位的农业生产方式使农村土地利用格局基本形成了“农村居民点+家庭责任田”的相对封闭的不规则单元。它适应了当时生产力发展水
10、平，极大地调动了亿万农民经营土地的积极性，使土地的原始生产潜力迅速释放，农民的生活水平明显改善。但是随着改革开放的深入以及的经济的迅猛发展，人地矛盾日益突出，这种以计划体制为背景的土地制度的缺陷也逐步暴露出来。主要表现在这种小农经济不利于优化土地利用结构，不利于实现规模经营和农业产业化。直面WTO和经济全球化的挑战，我们如何利用有限的资源提高自己的竞争力。这就要求我们通过土地整理走内涵挖潜的道路。2.4 土地整理取得显著成效自1998年实施土地整理以来，各地大力推进以补充耕地面积，提高耕地质量为主的农用地开发整理。至2003年累计补充耕地2889万亩，31个省（区、市）逐步做到了当年耕地占补平
11、衡，全国同期补充耕地面积大于建设用地与灾害损毁的耕地面积。全国基本农田稳定在16亿亩以上，保证了粮食安全。同时各地在土地整理的同时促进了生态环境的保护和建设，优化了土地利用结构，有力推动了土地利用方式由粗放向集约的转变，改善了农村生活和生产环境，促进了农村城镇化的发展。正是在以上各种背景下，我国提出了加大土地整理力度的战略思想。即在土地整理过程中，通过增加农业基本建设投资，调整农地产权结构，促进土地的适度规模集中，提高农业竞争力，为有效解决“三农”问题奠定了基础；通过内涵挖潜扩大耕地面积，改善土地质量，挖掘农业生产潜力，确保粮食安全与社会稳定，为未来我国经济的发展和腾飞奠定一个良好的土地环境。
12、3 土地整理现状与当前农村土地使用制度的分析3.1 土地整理现状分析以合肥市为例，自新土地管理法实施以来，全市通过土地整理增加有效耕地面积为56776亩，其中长丰县21224亩，肥西县15461亩，肥东县18798亩，原郊区1291亩，累计可获得土地整理资金2.5亿元。取得了显著成效。然而通过调查和分析发现，合肥地区土地利用仍然存在很多不合理现象，土地利用潜力各不相同，后备资源匮乏，人均耕地逐年下降，人地矛盾日益突出。按国家建设占用耕地“占一补一”的要求和“耕地总量动态平衡”的基本制度，分析市情和地貌特征，发现合肥地区土地整理尚有较大潜力可挖。3.1.1对中低产田改造。长期以来，合肥的土地以粗
13、放经营为主，不仅占用大量耕地，还不利于土地经营规模化、产业化以及农村城镇化发展。随着人地矛盾的日益尖锐，这种弊端日益突显。目前合肥地区耕地总面积中尚有低产田占26%，中产田占48%，水域占土地总面积20%，但利用效益低，灌溉能力差，由于库浅渠漏工程不配套，全区农业多数年份非旱即涝。若对这部分土地进行整理可开发利用耕地后备资源约50万亩。3.1.2废弃窑场整理。合肥市有268座窑场，占地约30000亩。大量废弃物不仅占用土地，而且对环境有破坏。因此需要加强整治力度。3.1.3未利用土地开发。合肥地区目前未利用土地面积742756亩。其中荒草地为81164.3亩；田坎651023.4亩；裸岩404
14、0.2亩；其他未利用土地包括污染地、生产破坏地占6528.3亩。通过土地整理可增加耕地15万亩以上。除此之外，合肥地区农村居民点布局散乱且结构不合理，是土地整理的重点。3.2 我国农村土地使用制度及对土地整理的影响土地是农村、农业、农民关系的纽带。历史证明农村土地使用制度合理与否是关系到社会稳定和经济发展的关键。当前我们面临着人多地少的问题，如何解决好经济发展与资源的可持续利用尤为重要。土地的稀缺性，不可再生性等特点告诉我们必须走内涵挖潜的道路，通过土地整理优化土地利用结构，提高土地利用率与产出率，归并田块，整理农宅，增加有效耕地面积，保证粮食安全，为社会发展提供一个稳定的环境。我国现行农村土
15、地使用制度规定：农村土地承包使用权30年稳定不变。这就导致在土地整理实施过程中尤其是农地整理时会涉及到各农户之间的产权关系；同时，农村现行的土地产权结构也会对土地整理产生一定的影响。因此我们必须正确处理好土地整理效益与农民利益的关系。2003年3月1日起施行的农村土地承包法确定和维护了农村土地承包人的合法权益，但同时又对“土地承包经营权流转”做了特别规定，为促进农村产业结构调整，促进农业、农村经济发展和农村社会的稳定提供了法律保障。为农村土地整理拓展了思路。3.2.1农村集体土地所有权登记工作滞后，不利于土地整理的产权调整土地整理过程中田块的规整合并、道路沟渠等基础设施的更新调整、村庄和工矿建
16、设用地的搬迁等无不涉及到土地权属的调整问题，涉及到各权属主体的利益分配问题。土地产权调整合理与否，直接影响着农民参与土地整理的积极性，是影响农地整理成败的关键。但1988年至今，尽管法律明确规定农村土地分三级所有，但因农村集体土地所有权的确权登记与发证工作滞后。这就意味着农村集体所有土地没有法律凭证，不能依法确认和登记，从而给土地整理的实施带来难度，易引发土地权属纠纷，影响到农民的利益。3.2.2农村土地经营权流转缺乏力度，整理后的农业生产现状难以得到显著改善据统计资料显示，2000年我国户均耕地8.11亩，人均耕地2.11亩，分户承包经营的农业生产长期处于规模不经济状态。土地整理要提高农业生
17、产效率，以整理促进农地适度规模经营成为农村土地制度改革主要措施之一。但从目前农村的现实情况看，农村土地经营权的流转缺乏动力，且流转不规范。其主要原因：首先农民无法从农地流转中获得相应回报；其次农民普遍存在着不同程度的恋土情节；三是土地流转往往是私下签订合同或是口头协议进行，没有经相关部门依法审核登记，流转双方易发生协议纠纷。整理后的农地若仍维持小户分散经营，将不利于现代农业技术的应用推广，将难以实现规模经营的效益。待添加的隐藏文字内容33.3 农村土地使用制度与农业产业化、农村城镇化土地整理促进了农业产业化经营，但产业化经营效果如何还取决于产业化经营战略的实施和广大农民的配合情况，而这都与土地
18、使用制度有着密切联系。要确保产业化经营中的从业人员（农民）有利可图，应该有一个最基本的生产单元（即土地规模）实现经济规模。（例如：根据级差地租论中的边际报酬递减规律，一块地多少亩、或一个人经营多少亩地效益最好都有一定的标准，最起码不至于亏本）否则产业化经营只能是一个理想。而现行的农村土地使用制度阻碍了这个基本单元的形成。因为小农经济下人口多，土地细化越明显，这就造成地块多，面积小，实际用来安排商品生产的面积就更小（农民因传统观念影响在安排生产中首先保证吃饭的前提下才安排商品生产）。由于规模小，土地产出率、劳动生产率和农产品的商品率都很低，生产成本就越高。商品数量太少，流通环节必然增多，中介费必
19、然增大。加上又要和发达国家农产品在价格和质量上竞争，农民就感受不到产业化的好处。于是以土地均分为特征的土地制度无法保证农民形成最基本的经济规模单元也就无法实现规模经济。农民只能把农业兼业化、副业化，不可能全身心的投入到农业产业化经营中，更谈不上配合实施好农业产业化的战略。通过分析我们可看出，随着经济全球化、市场化不断发展，农村改革开放不断深入，农村现行土地制度带来了许多矛盾。一方面农业要规模经营，提高劳动生产率，另一方面，现行土地制度下人口增长，土地细化明显，顽固占地占有意识强烈，阻碍了先进技术设备的应用；一方面农业成本上升要求太高农产品价格，另一方面受国际价格封顶限制，农产品价格下调；一方面
20、，农村城镇化发展要求大量农村劳动力转移全身心投入到二、三产业中，另一方面，现行土地制度限制了劳动力转移，并造成了他们所从事的农业和二、三产业的兼业化和副业化，影响社会总体生产水平的提高。这些问题不解决很可能带来双重后果。一是小农经济破产，农业衰落，农村市场被国外商品占领，二是冲击城市供应，影响社会稳定。解决这些问题的唯一手段就是通过市场的调节手段，促进土地规模经营，使多数农民投入到其他产业中，自觉放弃对土地的占有，使土地所有权集中到能者手中，这样农业才有出路，“三农”问题才可能解决。3.4土地整理对农村现代化的促进作用实现农业农村现代化是我国农业和农村工作的基本方向，是推进农村改革，加快农业增
21、长方式转变的内在需要，具体内容就是实现农业现代化、农村工业化和农村城镇化。土地整理的开展对“三化”起到了明显的作用，主要表现在：3.4.1建设标准农田，改善生产条件，增加耕地面积，促进农业发展农业现代化的重要目标就是实现农业生产的机械化、农业适度规模经营和农业抗灾防灾能力。通过科学论证和合理规划，合肥市在近几年的土地整理中结合现代农业园区等专项建设，着重做好农田水利设施建设、机械化作业通道、防护林带建设、盐碱地等低产田地的综合治理，建成“田成方、路成网、灌得进、排得出、淹不着、冲不垮”的标准农田，改善了土地质量和农业基础设施条件，为土地利用的集约化、规模化、机械化、产业化奠定了基础，加快了农业
22、现代化的发展步伐。合肥市已通过土地整理增加有效耕地面积56776亩，。按年产值1000元/亩算，新增加的耕地每年可增加农业总产值5677.6万元，相当于2000年如果能利用这些土地种植高产优质的经济作物，产出将更为可观，因此土地整理对农业增效农民增收起到了十分明显的作用，为农村现代化的发展奠定了基础。3.4.2治理“空心村”，拓宽用地空间，促进城镇化小城镇建设是实现农村现代化的有效途径，这必将增加用地需求。但在人地矛盾日益紧张，用地实行供给引导需求的情况下，为保证重点项目和基础设施用地，小城镇建设用地指标便显得捉襟见肘，“等、靠、要”的用地思路已不适应发展的需要。根据国家规定，土地整理新增耕地
23、可折抵建设用地指标，并且可以有偿调剂，跨年度使用，这为缓解用地矛盾，实现耕地占补平衡开辟了一条行之有效的途径，“要用地去整理”已成为解决小城镇建设和其他社会经济发展用地指标的主要渠道。城镇建设是按照规划，实行建撤并举，即一要实现农业人口的适度集聚，建设中心村和中心镇；二要撤并“空心村”，退宅还耕。但在实践中，农民往往不愿轻易放弃既得利益，入城后却仍“占地一方”，制约了城镇化进程，而土地置换政策从根本上解决这一矛盾。土地置换是指在同一县（市、区）域范围内，对按规划向城镇迁建的农村居民点，在做好退宅还耕的基础上，经核准可按还耕面积等量置换到城镇建设规划区选址，其建设用地可以不占用年度建设占用耕地计
24、划指标。这一制度提高了农民进行宅基地整理、退宅还耕的积极性和主动性，使“要我搬”变为“我要搬”，促进农民向城镇集聚。集体经济组织也可通过折抵指标的有偿调剂增强经济实力，减轻农村居民点撤并的资金压力，为加快农村城镇化步伐创造了良好的条件。同时土地整理还成为建设用地内部挖潜的有效手段，通过建设用地整理，使低利用率土地具备了高效利用条件，提高了土地利用率，盘活了存量土地，用地方式由单一的外延扩张向内外并举转化，大大拓展了城镇化进程中的用地空间。合肥市目前农村居民点占用地面积高达104.8万亩，占土地总面积的11.2%。其中：肥东农村居民点占31.6%；长丰和肥西分别占31.3%和29.9%。据调查表
25、明；合肥有110个乡镇，2001个村委会，40000个自然村庄，716677户和约万座农村居民点，而每座居民点平均不到25户，户均占地1.4亩，人均占地220平方米，远远超过规定的标准。如果对这些农村居民点用地进行改造，使人均降到150平方米的标准，可盘活土地50多万亩，退宅还耕33万亩。对新农村建设和推进城市化将产生很大作用。3.4.3实现优势互补，开辟脱贫途径在经济较发达地区，土壤熟化程度和利用率较高，农业基础设施较为完备，但土地后备资源缺乏，建设用地需求量大；而经济欠发达地区由于农业资金投入较少，农业基础设施较差，土地利用率低，但土地后备资源比较丰富，且建设用地需求量较小。土地整理按照“
26、谁投入谁受益”的原则，实现了资源和资产的相互转化，缓解了发达地区的用地矛盾，也为欠发达地区脱贫创造了新的机遇，加快了当地农业现代化的步伐。合肥通过土地整理近几年来总共获得约2.5亿元专项资金，带来社会效益的同时也为当地经济发展开辟了途径。3.4.4建立新的产业，培育起增长点土地整理需要投入大量的资金，这些资金一部分来自政府和集体，而极大部分来自于各种形式的土地整理中心和造地公司，他们通过各种形式吸收社会闲散资金，在规范管理和有序竞争中，支撑起一个新兴的产业。这一产业的兴起，为农村剩余劳动力创造了就业机会。大量的劳力投入在土地整理过程中是必不可少的，一般情况下这些都是由当地农民所承担的，这就消化
27、了部分农村剩余劳力，增加了农民收入。3.4.5引入市场机制，深化体制改革土地整理在运作机制上由开始时的行政命令主导转变为现有的市场主导是土地整理的一次飞跃，通过折抵指标的“市场化”流转，资金的“市场化”运作，工程发包的“市场化”，将市场运行机制和管理体制顺利带入农村，土地整理也就成了“市场模式”进入农村的新型载体。同时通过实行项目招投标等阳光工程，使土地整理工作得到了顺利开展，还由此加强了基层组织的战斗力和凝聚力，深化了农村体制改革，改善了农村发展的“软”环境。4 我国未来土地整理及农村土地使用制度的发展4.1 处理好土地整理和小城镇发展的关系积极推进小城镇建设，是当前和今后较长时期农村改革和
28、发展的一项重要任务。土地整理虽然有对农村宅基地的整理和村庄的归并，但并不等同于小城镇建设。加快小城镇建设一是要把大批农村人口转移到城镇，让大量的农村劳动人口完全脱离土地，全身心的投入到二、三产业中；二是要有一批资金，除国家投资用于城镇基础设施外，给农村转移人口作为安置费用。而土地整理，是对农村宅基地进行归并集中，调整农田用地结构，集约利用土地。两者在实施过程中都要体现“以人为本”的思想，树立持续、快速、健康、稳定的发展观。在实际操作过程中，要注意将土地整理和小城镇建设想结合。在处理两者关系的时候，要注意“城乡统筹发展”，“人自然统筹协调发展”，“区域间统筹协调发展”。一般情况下城镇近郊农村居民
29、点自然条件较好，社会、经济发展水平也相对较高，为小城镇建设和发展“新、特、优”的精细农业（如花卉、特色蔬菜等）提供了条件，可以通过新村建设和小城镇建设带动分散的居民点整理。其思路是：以经济发展水平较高、集体经济实力较强的地方为依托，乡镇政府凭借较强的经济实力进行道路等基础设施建设，吸引集中建房，为农村居民点真理提供可能性。对新村实行统一规划，统一管理，完善公共服务设施，逐步集聚产业和人口，促进第二、三产业的发展，部分农民拥有稳定的非农收入逐步脱离土地，为农业产业化、规模化经营创造条件。农户搬入新村或小城镇后，相当规模的居民点闲置土地可复垦为耕地，可发展优质高效规模化农业。在这过程中，乡镇政府应
30、注意土地流转、项目招商的引导和协调工作。4.2 加强农村土地产权制度的建设首先应加强土地产权登记工作，具体包括：通过依法实地调查，确定各类土地的权属界限、数量及分布等，为土地整理后土地权属的合理调整提供法律依据。其次，建立农村土地使用权的合理流转机制。家庭联产承包责任制从根本上维护了农民的利益，保证了社会的稳定与发展，将作为我国一项基本制度长期不变。对于其弊端，我们可以根据实际情况运用市场的手段进行调节。具体措施可包括加快培育农村土地使用权的流转市场；允许农户在土地流转过程中获得相应的收益；加强政府对农用地流转市场的合理引导和管理；建立和完善社会保障制度，加快城镇化步伐，推进农业人口的非农化；
31、在家庭联产承包责任基础上，按照“自愿，有偿，合法的原则推进农村土地使用权出租，股份制经营等，促进整理后土地的适度规模经营。4.3 建立农村土地资产经营机制，为土地整理扩大融资渠道土地整理是一项工程量较大，收益期较长的战略性工程。过去主要依靠政府财政收入投资。然而仅依靠政府的力量不仅会给政府带来压力而且资金的监管成本也较大。土地本身是一种资产，若能把它作为一种资源来利用，作为资产来经营管理，一方面可以扩大融资渠道，减少政府负担。另一方面，可以提高土地整理的效益，提高土地土地利用率月产出率。（四）致谢本文在调研、编写过程中得到了本班同学以及合肥市国土资源局领导的大力支持与帮助，尤其得到了於忠祥教授
32、的悉心关怀与指导，在此本人深表感谢！同时也对本人实习单位合肥市国土资源局的领导、同事们的关心、帮助表示感谢！（五）参考文献（References）：1 於忠祥.土地经济学M.安徽教育出版社.1998.2 郭洪泉.我国农村土地整理的法律思考J.中国土地科学.2001，15（1）：32-24.3 杜润生.农村土地制度变革之路N.中国发展与改革委员会农村政策研究院.2003.4 中国青年报.中国的城镇化发展道路N.2002.5 张安录.我国农地整理制约因素分析J.华中农业大学学报.2003.（六）英文摘要The land Consolidation is used as a land resourc
33、es management measure, promoted the economic development in village availably in a specific way into practice, but is modern along with the village, the town turns, the development of the industrialization ,the land usage system faces continuously norm with perfect. This thesis make use of the theor
34、ies with practice the data the background, present condition of the land sorting, and proceed the analysis to the future development road, announce to public the land Consolidation with the village land usage system a relation for mutually promoting, common development.Key phrase:Land Consolidation;The town turns; The system for The family produces； Scale management
