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1、中央电大人才培养模式改革与开放教育试点江苏广播电视大学 行政管理本科毕业论文 题 目：试析无锡城市贫困人口社会救助存在的 问题及对策 论 文专业方向： 贫困人口社会救助 姓 名： 陆瑛 学 号： 1032001202312 指导教师： 舒胜 教 学 点： 无锡市广播电视大学 2012 年 4 月 30 日声 明本人郑重声明：所呈交的毕业论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用的内容外，本毕业论文的研究成果不包含任何他人享有著作权的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确方式标明。签 名： 日 期： 试析无锡城市贫困人口
2、社会救助存在的问题及对策陆瑛内容摘要：贫困几乎是人类面临的永恒的挑战，而城市贫困更是一个世界性的突出问题。本文通过考察无锡城市贫困人口生存发展的现状，试图对现代公共管理背景下政府构建新型城市贫困人口社会救助体系的框架作出初步勾画。关键词：城市贫困人口 社会救助 无锡贫困几乎是人类面临的永恒的挑战，而城市贫困更是一个世界性的突出问题。自我国改革开放以来，经济持续高速发展和社会不断进步，中国处在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的特定历史时期，城市贫困问题是转型期一个全新的社会问题，也是社会各界广泛关注的一个热点问题。城市贫困己成为我国面临和必须正视的一个现实而又重大的社会问题。为此，我国政
3、府先后出台了一系列措施用于缓解和应对城市贫困问题，但现行的城市贫困人口救助政策具有明显缺陷。(序言)一、无锡城市贫困人口生存发展状况考察 (一）无锡城市贫困人口的生存发展状况 东南形胜，吴地自古繁华。民族工业在此发源，乡镇企业异军突起，民营经济高歌猛进，在近代经济发展史上的每一个发展阶段都深深烙下无锡的印迹，数十年的深厚积累使得今天无锡无论从经济总量以及经济发展规模、速度上，不仅在江苏省内、在长三角都毫无疑问地位列第一方阵。但是，经济改革和发展的成果并没有增进全体无锡人民的福利，数以万计的城市贫困人口在这江南富庶之地的城市一隅苦苦求生，他们的存在，无声地提醒着我们和谐宜人新无锡的构建还有一段艰
4、辛的路要走。 当贫者愈贫，富者愈富的局面持续，有可能诱发贫困阶层对社会财富进行再分配的强烈愿望1。当贫困不仅仅作为现象而是作为社会问题存在时，这是一个信号，一个警醒每一个有着社会和谐稳定美好愿望的公民的强烈信号，那就是，贫困已不仅仅和贫困人口有关，也和我们每一个社会成员休戚相关。 （二)无锡城市贫困人口的特点 调查显示，目前无锡的贫困人口基本上解决了温饱问题，最基本的生存需要能够得到保障，通过分析，无锡城市贫困人口呈现以下几个特点一是年龄结构偏大，中老年人员多。二是健康状况不佳，重病伤残人员多。三是收入来源有限，无收入或单一低收入人员多。四是文化层次偏低，工作技能匮乏。五是职业适应力差，下岗失
5、业人员多。六是心理压力较大，不满情绪强烈。 （三）无锡城市贫困人口的致贫原因 城市贫困人口形成的原因主要有社会性的原因、贫困者自身的原因、自然性的原因，可能是单一的变量导致，也可能是多个变量相叠加所致，但毫无疑问，这个群体的形成就是这些变量综合影响的结果。事实上，贫困者在沦入经济弱势的同时，其社会及政治地位也在逐步下降，对于国家和社会事务参与度越来越低，也更加难以充分反映和表达自己所在群体或阶层的意见。 1、社会原因 一是经济体制改革。经济制度的变革尤其是国有企业大举改制，造成大批国有企业职工下岗失业。无锡是个老的轻工业城市，被改制的企业较多。经过十多年的改革，无锡国有大中型企业几乎改制殆尽，
6、剩下的硕果仅存的几家大型国有企业在经历屡次“减员增效”后，将众多职工推向了社会。他们中有的人在经历过短暂失业后重新就业，也有的永久性失业，造成生活困窘。 二是产业结构调整。以纺织工业为例，纺织工业曾是无锡乃至全国的支撑产业，吸纳了大量人员就业。在上世纪年代末的产业结构调整中，全国纺织行业棉纺大压锭，百万职工下岗分流，曾为全国纺织行业翘楚的无锡首当其冲，十万无锡纺织女工在纺织行业调整中就此走向了社会。她们中的大多数人多年来就如同纺织机上的一颗螺丝钉，守着单一的岗位，拥有着无比娴熟的单一的劳动技能，甚至有人凭借出色的手艺和朴素的品质被评为全国三八红旗手、全国劳模，但是当变革的时代来临，她们只能选择
7、离开。 三是分配制度改革。按劳分配转向实行“按劳分配为主，多种分配形式并存”、“按劳分配和按生产要素分配相结合等分配原则，使得居民的收入来源日益多元化，这其中，拥有货币资本和资源性资本的多寡与其收入分配水平有着明显的正相关性。此外，有很多曾经的真理也被时代所颠覆，如人们曾经信奉的“多劳多得”、“勤劳致富”被实践这样全新地诠释着：那些生活在城市中，干着最脏最累、干活时间也最长的人，他们的收入一定是最低的。 2、贫困者自身原因 人口自身因素是形成贫困的内在因素，在一定的外部环境下，人口自身因素往往是形成贫困的最直接因素。 一是贫困人口身体或精神残疾，丧失部分或全部劳动能力。 二是文化素养普遍偏低，
8、难以适应经济发展要求。低收入群体中的就业人员集中在技术含量不高、报酬相对偏低的劳动密集型行业或社会服务业。贫困者绝大多数文化素质偏低，技术技能不高或较为单一，当他们下岗失业后，既不能重新回到社会的主导产业中去，也不能在新兴的产业中获得就业机会。 三是先赋差异使得贫困人口缺乏向上流动的途径。我们在探访中发现，有很多自小生活在贫困家庭的孩子，由于经济原因初中毕业后放弃升入高中阶段继续学业，而是选择了就读学费相对低廉学制相对较短的中专、技校类学校，或是直接辍学进入社会谋生，年龄的成长对于他们而言，不过是在同一阶层多了一个成年的劳动力。社会学原理告诉我们：合理的社会流动是社会良性运行的重要协调机制。“
9、从我们对各种职业群体和社会阶层代际、代内流动的分析来看，年以来，在处于较为优势地位的国家与社会管理者、经理人员、专业技术人员等阶层中，代际继承性明显增强，代内流动明显减少，表现出多进少出的趋势；而处于经济社会位置较低阶层的子女，要进入较高阶层，其门槛明显增高，两者间的社会流动障碍在强化。这些趋势表明，中国社会各阶层的边界正在明晰化。”2 3、自然原因各种天灾人祸如车祸、失火、暴雨等可能损毁居民的住房或其他财产甚至生命安全，造成居民生活困窘，难以为继。（四）城市贫困人口的社会心理及对社会经济生活的影响 城市贫困不是单纯的经济问题，长期的困苦境遇常常不但剥夺了贫困者的财富和发展能力，还可能剥夺了贫
10、困者的正常心态，因为“贫困这一概念，远远不只是意味着低收入，它还表明了一种机制，即把个人和群体排除在社会交换体制之外，从参与权到社会融合的权利3。”面对社会的强势群体，他们的心态呈现出复杂的矛盾心理。这样，城市贫困问题不可避免地与若干社会问题交织在一起，对城市环境、社区文化、社会治安、社会公德等造成了一系列的影响。 二、无锡市城市贫困人口社会救助存在问题及原因分析 近年来，无锡市在加快经济社会发展的同时，十分重视贫困人口的基本生活保障问题，积极统筹推进社会救助工作，建立了以最低生活保障为核心，以教育、医疗、住房、司法等专项救助为辅，以各项优惠政策相配套、以发展社会互助事业为补充，与无锡经济社会
11、发展水平基本相适应的覆盖城乡的社会救助体系。 通过多年到来的工作积累和政策完善，无锡市初步形成了一套行之有效的社会救助制度，具备了较好的工作基础。但是，随着经济社会的发展和转型，棉队社会救助的新形势和新要求无锡市现有的救助模式尤其是针对城市贫困人口的社会救助模式也凸显出一定的不适应性亟待从规范、公平、效能的角度加以创新完善 （一）注重经济济困轻心理救助 对于城市贫困人口来说，艰辛的生活不可避免地影响他们的精神生活和心理状态。相对于一般城市居民，城市贫困者思想上的困惑、心理上的怨懑情绪必然更多更难以排解。但是，从现实状况来看，无论是理论研究者还是社会救助制度的实践者，更多的关注点在于在经济上、物
12、质上解决城市贫困者的基本温饱问题，而少有人真正试图去理解城市贫困者的内心世界，关注他们真实的心态和社会心理，并系统地加以疏导、救助。 （二）注重形式扩面轻实质覆盖 地方政府在实施社会救助的过程中往往附带了若干苛刻的条件，享受低保待遇实际上成为价值取向的选择，比如无锡市居民最低生活保障实施办法明文规定，拥有非维持家庭基本生活需要的汽车、摩托车、移动电话等高档消费品的；饲养宠物的等等情形的，不得享受最低生活保障金。这些规定难以令人完全信服，凭什么陷入物质贫困的人们，就不该享受一点点精神上的慰籍？！ 凭什么穷人就不能尽可能地舒服地活着？！另外，事实上，存在一些收入低于低保标准的人也被选择性地排除了低
13、保待遇的覆盖范围，比如该法办那些犯有过错或违法的人（有赌博、吸毒、卖淫、嫖娼等现行违法行为的等等）不予纳入低保，尽管他们的家庭生活水平在事实上极端低下。这些规定，站在官方的立场将贫困者划分了两类人：一类是值得帮助的贫困者，另一类是不值得帮助的贫困者。而正是这些规定的存在，使得一些已经陷入生活困境的贫困者及其家庭游离于这项制度之外未能得到基本的生存保障。另外，宣称的城市低保家庭“应保尽保”一说也有时囿于自身的财力在上一年度末就确定了社会救助财政支出盘子的大小（也即基本确定了低保人数的盘子），以及申报过程中的漏报、漏批或不批，城市低保家庭实现覆盖成了形式上而非实质上的覆盖。 （三）强调生存轻发展
14、低保制度主要考虑的是解决城市贫困居民最基本的温饱问题，至于医疗、教育、住房等方面的支出难以兼顾。无锡的城市低保标准设计根据上年度城市居民人均可支配收入的左右并与周围的城市如苏州相比较而定，较低的保障标准使得享受到最低生活保障标准的人只能“保肚皮”，而不能“保脸皮”，更谈不上发展3。大多数受助者在得到救助后的收入水平仍然很低。经济的匮乏、生活的窘迫，使得贫困者及其家庭的社会交往遭受排斥、教育机会可能不公、患病不能及时医治、身心健康不能得到保证，这一系列的问题使得贫困者及其家庭忙于糊口尚且困难，获得发展的机会少之又小。 （四）强调管理轻服务 社会救助工作是一项兼具政治性、政策性、艺术性的工作，既需
15、要从事者有较强的思想政治素质，也需要较强的专业知识和工作技巧。但由于当前市、市（县）区、街道三级民政以及社区没有专门的社会救助工作编制，从事社会救助的工作人员多依托社区招聘的工作者，其自身素质一般不高，大多没有经过正规的业务培训，很多人仍然抱着传统的怜悯、恩赐思想，在开展社会救助工作的过程中，接受救助申请、审批时，更多地是把自己站在管理者、恩赐者的角度上开展。而在社会救助工作人员在开展社会救助的审核调查工作时，采取走访邻里、公示等的做法，也使得低保待遇的可能享受者要付出牺牲个人乃至家庭的尊严和隐私的代价。另外，无锡社会救助工作现代技术设备如计算机、网站建设等硬件设备投入还很不够，尤其是在开展这
16、项工作最为基层的社区，还没有建立起完整统一的贫困人口的动态管理体系，申请条件和申请手续繁琐而多依赖手工传递和操作，难以为贫困求助者提供更为便捷的、优质的快速服务。 （五）注重事后救助忽视事前预防 当前各地包括无锡的社会救助体系，无论是以最低生活保障为核心的基础保障，还是教育、住房、司法等方面的专项救助，无不注重事后救助而忽视事前预防工作。以医疗救助为例，现行的救助是当贫困者的患病后发生了一定的医疗费用时才予救助，但当贫困者患病后，一方面已经形成实际损害，对其本人及家庭成员的困苦生活无疑是雪上加霜，另一方面，因为些许补助难解困境，更多的医疗费用需要贫困者自掏腰包，以致很多贫困者当疾病来临，小病拖
17、，大病扛，拖来扛去到天堂。 （六）贫困边缘人和特殊贫困者 贫困边缘人的社会救助问题反映在“低保”制度的设计上尤其突出。在当今发达国家，一般将低于当地平均工资的定为贫困线，但是，在我国，便经济发达如无锡都未能达到这个标准。尽管无锡从年月日起，将家庭月人均收入在当地最低生活保障标准以上、倍以内，没有收入来源的重度残疾人、种特殊病种患者（尿毒症需要血透的、恶性肿瘤经手术后需要放疗化疗在年内的、进行器官移植后服抗排斥药的）、白血病患者、艾滋病患者本人纳入低保范围，但是，在贫困线的上方附近仍然存在着大量的高风险人群，即贫困边缘人，他们的平均收入水平可能仅仅比低保线略高那么一点，但又不属上述范围，便因此不
18、能享受低保待遇，包括子女就学的学费免除、水电汽费的返还、一定的医疗补助等等，这些贫困边缘入的抗风险能力极差，生活中略有风吹草动比如疾病的侵袭，就可能生活得比低保家庭还困难。社会救助不应只关心贫困线以下的人群，还应当关心这些高风险人群，对他们不只是提供必须的经济救助，而且要提供必要的社会保险，以增强他们的抗风险能力。需要特别提出的是，女性贫困问题。在城市，大龄下岗失业人员被称为“”人员，其中下岗失业的妇女从岁开始就丧失了就业的竞争优势，而被社会的固定用工岗位拒之门外。大量女工因下岗、失业失去了固定的收入，同时，由于各种各样的原因，在激烈的社会竞争中处于下风的下岗失业妇女再就业难于男性，很多人根本
19、无法找到工作或只能找到零工，收入增加有限或根本没有收入来源，这便很自然地使得她们逐渐陷入贫困而形成一个特殊的贫困人口。从无锡市妇联开展的扶助贫困母亲活动的实际情况来看，贫困家庭中的女性数量明显多于男性，离异、丧偶家庭中大部分是女性带着孩子共同生活，也在一定程度上加剧了女性的社会负担。 三、构建无锡新型城市贫困人口社会救助体系 安居乐业、幸福安康是每个人的共同愿望和美好憧憬，也是构建安定有序、和谐社会的基石。胡锦涛同志在党的十七大所作的报告，提出了适应时代要求和人民愿望的行动纲领和大政方针，对全面建设小康社会提出了新的更高要求。 无锡已经宣布，到年底，无锡市（包括所辖市（县）已全部达到全面小康指
20、标。但是，没有社会贫困人口的小康，就很难说是已建成了全面的不含水分的小康目标，而不论是社会性原因还是个人原因，城市贫困人口依赖一己之力一般都难以改变目前的贫困状况，国家或社会等外力的帮助和扶持是改变他们生存状况的主要力量。构建新型城市贫困人口社会救助体系，便是有助于无锡“更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐”。就政策取向而言，重视并努力改善民生状况，既能够有效地促进社会公正，提升社会的和谐程度，也能够有效地推动经济健康而持续地发展4。在制定有关城市贫困人口的社会支持政策时，“不能将政策目标仅仅局限于消极的补偿与救助（尽管这是重要的
21、和基础的工作），而应与消除社会排斥、实现社会整合结合起来5，帮助居民“取得最基本的经济福利与保障以及过上相对于普遍社会标准而言的体面生活”。 （一）深化政府方面的正式支持 加强公共服务是一项社会责任。各级政府拥有人民赋予的权力，掌握着大量公共资源，是各项社会制度的供给者，处于经济社会管理者的特殊地位，在促进社会发展和解决民生问题进程中毫无疑问应承担着主导责任。 （二）鼓励社会各方面的广泛参与 要真正促进社会发展和解决民生问题，仅仅依靠政府组织的力量是不够的，还应该要发挥社会公众和各类市场、社会组织的作用，推动扶贫。扶贫有利于形成互助博爱的理念和热心公益的社会氛围，推动政府缓和乃至消灭贫困目标的
22、实现6。以公益性民间组织为主体的各种，在弥补市场失灵、政府失灵以及减少社会管理成本、培育社会共识等方面起着自己独特的作用。相对于国家和社会对社会慈善事业的实际需要与社会慈善事业实际应当达到的水平，我国目前的社会慈善事业发展装尚难尽人意。根据中华慈善总会的统计，年其所获捐赠的都是来自国外和港台地区，大陆地区富豪的捐赠不到。国家发展和改革委员会经济研究所流通与消费研究室主任陈新年披露，国内工商注册登记的企业超过万家，但有过捐赠记录的不超过万家，即的企业从来没有参与过捐赠。无锡未进行过具体的统计，但其情况也大概类似。对此，要加强公众和各类市场组织的社会责任感和慈善公益意识的培养与正强化，鼓励以企业组
23、织为主体的市场组织要取之社会，回报社会，还要积极调动各级工、青、妇组织和残联、关工委、老龄组织等社会群众团体充分发挥各自的优势，形成社会共识，推动更多的社会公众和各类组织“慈纳于心，善施于行”，这样才能使社会救助水平和救助质量提高，既保障和改善困难群众的基本生活，也能够增强群众生活的希望和对改革的信心，比如工会要大力宣传城市低保政策，协助民政等部门确保特困职工“应保尽保”，维护困难职工的合法权益，开展温暖送万家活动，建立健全多种形式的职工互保组织，筹集互助保险基金，帮助困难职工渡过难关；妇联组织要按照同等优先的原则，积极支持贫困妇女参与实施扶贫项目，切实维护贫困母亲家庭成员中妇女、儿童的合法权
24、益，开展扶贫济困活动；共青团组织要充分发挥青团员和青年志愿者的作用，为贫困家庭中的残疾人、未成年人、老年人提供服务；残联、关工委、老龄组织也要结合不同对象特点，为城市贫困家庭提供服务和帮助，共同做好城市贫困人口社会救助工作。但是，我们也看到，我国的在实践中往往成为政府部门或官方系统的附属而并没有作为独立的社会部门独立地开展各项慈善扶贫活动，如各级慈善总会、工青妇等组织，另外，相关的捐赠免税制度规定不合理或程序繁琐、善款收入支出管理缺乏严格的监管或是透明度不高等原因，这些都在一定程度上影响了捐赠者的积极性，应当尽快采取恰当措施加以改变。（三）广泛开展贫困人口心理教助心理健康问题实质上反映的是一个
25、人心理素质的强弱，关系到人们生活的质量。关注贫困人口的特殊心理，疏导好他们的不良情绪，有助于提高贫困人口的生活质量和促进社会的和谐稳定。要加强社会救助工作人员的心理常识培训，帮助他们掌握基本的心理辅导技巧。积极开展心理健康教育，为贫困人口提供多形式的情绪宣泄的有效途径，比如设立小区意见箱；组织心理咨询人员进社区、到基层，举办心理健康讲座、开展心理咨询服务，对有特殊需求需要单独咨询的，为其进行一对一的免费心理咨询。无锡市妇联自年起就设立了无锡市妇女心理咨询中心，聘请心理学专家和精神病专家免费为求助妇女提供心理咨询服务，帮助她们进行心理调适和行为控制，取得了良好的社会反响。社会救助工作人员也要多与
26、贫困家庭保持联系，一方面及时了解贫困者的家庭生活状况，一方面关注贫困者的思想状况，发现不良情绪及时疏导。另外，还要广泛开展群众喜闻乐见、形式多样的精神文明活动，邀请贫困者及其家庭成员积极参与，为他们架设与其他小区群众沟通交流的平台，发掘并发挥贫困者的特长，开展经常性的邻里间互助活动，让贫困人口感受到自己是和谐社区中对他人有用的人，最大限度地消除因经济贫困对他们造成的心理影响。当前我国的城市贫困群体规模庞大，在今后的相当长时间内，城市贫困人口还有进一步增加的可能。因此，城市反贫困形势严峻，是我国在新的历史时期不可回避的一项艰巨任务。要缓解我国的城市贫困状况，必须建立起一个以政府为主导、多方力量积
27、极参与的针对城市贫困人口的救助制度。新型的救助制度应与其他社会保障制度相衔接，从养老，医疗，教育，和失业各个方面全方位的对贫困人：进行救助。更重要的是在对城市贫困居民进行各种救助的同时，还必须采取更为根本和积极的扶贫政策，比如就业促进政策，人力资本投资政策，创业扶持政策等等，增强受助居民的造血功能，使受助居民尽早摆脱贫困状态。只有我们不断的努力才能换来明天更好的生活。主要参考文献： 1、金叶 阶层的腐败 当代中国社会的裂变与落差 珠海：珠海出版社 1998年 P2292、陆学艺主编 当代中国社会流动 北京：社会科学文献出版社，2004年 P143、杨立雄 中国城镇居民最低生活保障制度的回顾、问题及政策选择 中国人口科学，2004年第3期：P734、吴忠民 藐视民生：公正和效率的最佳结合点中国经济时报2005年12月16日5、郑杭生，李迎生全面建设小康社会与弱势群体的社会救助中国人民大学学报，2003年第1期：P46、郑功成 中国的贫困问题与NGO扶贫的发展中国软科学，2002年第7期:P12
