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1、 第二章 耕地保护 第一节 耕地的概念 耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发整理复垦地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地还包括南方宽小于1米，北方宽小于2米的沟、渠、路和田埂。 第二节 耕地保护的责任 国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发200631号）文件规定：地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。省级政府耕地保护责任目标考核办法规定，省级行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积不得低于国务院下达的指标，省长、主
2、席、市长为第一责任人。地方各级政府也通过层层签定保护责任书，落实保护责任，定期进行目标考核并兑现奖惩措施。 第三节 耕地保护制度 一、土地用途管制制度土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划、划定土地用途区，确定土地使用限制条件，并要求土地的所有者、使用者严格按照国家确定的土地用途利用土地的制度。土地管理法第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地
3、、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”土地用途管制的依据是土地利用总体规划；土地用途管制的重点是控制农地向非农地转移；实现土地用途管制的关键是农用地转用和土地征收审批，通过审批，严格控制农用地转为建设用地、集体土地转为国有土地。二、占用耕地补偿制度占用耕地补偿制度是指非农业建设占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量
4、相当的耕地；没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。耕地开垦费的标准为6-9元/平方米；占用基本农田的，耕地开垦费的缴纳标准应高于上述标准的40%。三、基本农田保护制度1、基本农田的概念基本农田是耕地中的精华，是为实现粮食基本自给目标所设置的安全底线，是我们的“饭碗田”、“保命田”。基本农田保护面积的确定是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的。国家规定在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用基本农田。2、基本农田保护区的划定基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和
5、依照法定程序确定的特定保护区域。下列耕地应当划入基本农田保护区：(1)经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；(2)有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；(3)蔬菜生产基地；(4)农业科研、教学试验田；(5)国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。土地管理法规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。3、基本农田占用和补划规定（1）占用的前提条件基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得擅自改变或者占用，这是一条不可逾越的红线。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目
6、选址确需占用基本农田，涉及农用地转用和土地征收的，必须按法定程序报国务院批准。除此以外的其他非农建设一律不得占用基本农田。近年来一些地方通过调整或修改规划规避占用基本农田报国务院审批的法律规定，严格影响了基本农田保护的稳定性和严肃性。国土资源部强调任何单位和个人不得改变和占用基本农田，坚决制止以通过修改土地利用总体规划等方式规避占用基本农田报批的违法行为，通过调整土地利用总体规划规避国务院基本农田占用审批的，按非法批地处理。（2）占用的报批要求基本农田论证。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址拟占用基本农田的，在建设项目用地预审和审查报批前，要对用地选址方案、基本农田规划调整方案、
7、补充耕地及补划基本农田方案等合理性进行充分论证，占用基本农田数量较大的，国土资源部将组织进一步论证。基本农田听证。对修改或调整土地利用总体规划和非农业建设占用涉及基本农田的，国土部门在用地正式报批之前要组织听证。占用基本农田的征地补偿按法定的最高标准执行。不得批准对基本农田耕作层造成永久性破坏的工程临时用地。（3）补划的原则规定经国务院批准建设占用基本农田或法定程序调整规划造成基本农田面积减少的，当地人民政府应当按照批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照当地最高标准邀纳耕地开垦费，专款补划基本农田。对补划的基本农田要对
8、数量和质量进行验收，保证补划的基本农田落实到地块，确保基本农田数量和质量的平衡，要防止占优补劣。因现有耕地数量不足难以落实到地块的部分，可将土地整理复垦新增加且经验收合格的耕地补划为基本农田。国家重点工程项目确实无法补划同等数量和质量的基本农田时，经批准，可以在省域内统一进行易地补划；但不得进行跨市、县的基本农田易地代保，对已发生的要坚决纠正。四、土地开发整理复垦制度1、土地整理是指在一定区域内依据土地利用总体规划与有关专项规划，对田、水、路、林、村等实行综合整治，调整土地管理，改善土地利用结构和生产条件，增加可利用土地面积和有效耕地面积，提高土地利用率和产出率的活动。土地整理新增耕地面积的6
9、0%可以用作折抵建项目占用耕地的补偿指标。土地整理可以分为农用地整理和建设用地整理。2、土地复垦是指生产过程中，对因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用的状态的活动。3、土地开发是指对未利用土地包括荒山、荒地、荒坡、荒滩等，通过工程措施、生物措施和技术措施，使其改造成为可利用土地的行为。开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒坡、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。审批权限划分为：不超过20公顷的，报土地所在地的市、县人民政府批准；超过20公顷不超过50公顷的，报市人民政
10、府批准；超过50公顷不超过600公顷的，报省人民政府批准；超过600公顷的，报国务院批准。五、最新文件精神根据安徽省国土资源厅关于转发国土资源部关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知（皖国土资2008323号）精神，要进一步落实耕地保护目标责任制，加强考核和检查，明确地方政府的责任和问责制，确保耕地总量不减少。围绕统筹城乡发展、新农村建设和耕地保护，大力实施“整地兴农”规划。以建设国家和省基本农田保护示范区为重点，坚持科学规划，连片整治，整村推进，着力提高土地综合生产能力，努力实现耕地占卜平衡。逐步建立省内涉地指标有偿调剂交易平台，积极探索新增耕地指标、基本农田保护指标的有
11、偿调剂交易制度。 第三章 建设用地 第一节 建设用地审批 1999年1月1日颁布施行的土地管理法确立了以土地利用总体规划为核心的土地用途管制制度，设定了农用地转用、土地征收两项审批事项，审批权集中在国务院和省级人民政府，建立了以建设项目用地预审和农用地转用及征收审批为核心的建设用地审批制度。建设用地审批制度是实施土地利用总体规划的主要政策工具，也是落实用途管制制度的基本手段。实施严格的用地审批，将对保护耕地、落实国家宏观调控政策起到重要作用。一、建设项目用地预审（一）建设项目用地预审的依据土地利用总体规划、土地利用计划、建设项目预审和农用地转用审批从土地利用的用途、总量（规模）和变更等方面对土
12、地利用进行管理，构成了土地用途管制制度的基本框架。其中建设项目用地预审，是1998年新修订的土地管理法的重大变革。法律第五十二条规定：“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出审查意见”。据此，国土资源部于2001年6月制定了建设项目用地预审管理办法（国土资源部第7号令），对预审工作的审查依据、原则、内容、程序以及报件要求等做出了具体的操作性规定。2004年10月国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号），对加强建设项目用地预审管理提出更加明确具体的要求，规定：“凡不符合土地利用总体规
13、划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。发展改革等部门要通过适当方式告知项目单位开展前期工作，项目单位提出用地预审申请后，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附具国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。”（二）建设项目用地预审的审批权限按照国土资源部第27号令建设项目用地预审管理办法规定，建设项目用地预审实行分级预审：需国务院及国务院投资主管部门和行业主管部门批准、核准、备案的建设项目，由国土资源部预审；需地方人民政府及地方投资主管部门和行业主管部门批准、核准、备案的建设项目，
14、由同级地方国土资源管理部门预审。委托预审。建设项目用地预审管理办法第六条规定，“应当由国土资源部预审的输电线塔基、钻探井位、通讯基站等小面积零星分散建设项目用地，由省级国土资源管理部门预审，并报国土资源部备案”。特殊用地。涉密军事项目和国务院批准的特殊建设项目，建设用地单位可直接向国土资源部提出用地预审申请。根据建设项目用地预审管理办法的有关规定，建设单位向国土资源申请用地预审时，受部委托，项目所在地的省级国土资源管理部门应对项目进行初步审查，提出初审意见报国土资源部；报国务院批准土地利用总体规划的84个城市，建设项目选址在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的，可由市级国土资源管理部门进
15、行初步审查，并出具初审意见报国土资源部。（三）建设项目用地预审的基本要求根据建设项目用地预审管理办法规定，建设项目用地预审重点审查以下五个方面：一是，建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否与土地利用计划控制总规模相衔接，是否符合土地管理法律、法规规定的条件；二是，建设项目是否符合国家相关规划、产业政策；三是，建设项目是否符合国家供地政策；项目拟用地规模是否符合国家有关行业建设用地标准；四是，建设项目拟占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障；五是，属土地管理法第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案及其论证意见、规划调整对规划实施影响评估报告
16、、规划修改听证会议纪要等是否符合法律、法规等的规定。二、建设用地审批（一）申请用地的范围按照法律规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这里指的国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。法律同时规定，有3种情况经依法批准可以使用农民集体所有土地：1、兴办乡镇企业和村民建设住宅；2、乡（镇）村公共设施和公益事业建设。3、农村村民建住宅（二）建设用地审批权限建设用地审批分为农用地转用和土地征收审批。审批方式分为批次用地（圈内）审批和单独选址（圈外）审批。农用地转用审批权限：根据土地管理法第四十四条和报国务院批准的建设用地审查办法的规定，下列建
17、设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，需报国务院批准，同时办理土地征收审批手续：1、国务院批准的建设项目；2、国务院有关部门和国家计划单列企业批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；3、省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；4、在土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省、自治区人民政府所在地的城市以及人口在50万以上的城市建设用地规模范围内，为实施该规划按土地利用年度计划分批次用地。上述规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转用的，均由省级人民政府批准。但农用地转用批准权限在省级人民政府，涉及征收农村集体土地的面积超过法定省级人民政府批准权限的，要报国务
18、院批准征收土地方案。土地征收审批权限划分:根据土地管理法的规定，征收基本农田的、征收基本农田以外的耕地超过35公顷(525亩)的、征收其他土地超过70公顷(1050亩)的，由国务院批准。在上述权限以下的征收土地，由省级人民政府批准。1、城市和村庄、集镇建设用地（圈内）审批权限城市和村庄、集镇建设用地，一般称“圈内用地”，是按照年度用地计划，分批次报批用地，报批用地时不需要带具体的项目，批准后由当地政府负责向具体项目供地。（1）城市建设用地分批次审批：2006年12月31日，国土资源部下发了国土资源部关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知（国土资发2006320号），对城市建设用
19、地分批次报批方式做了调整，文件规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，从2007年起调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。（2）村庄、集镇建设用地分批次审批：村庄、集镇建设用地分批次报批，涉及农用地转用的，编制建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案，报省级人民政府批准；确需占用基本农田的，必须报国务院批准。2、单独选址建设项目（圈外）用地审批权限单独选址建设项目用地，一般称“圈外用地”，是按照经批准的项目设计方案，以具体项目为单位报批用
20、地。土地管理法实施条例第二十三条规定，能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，因选址的特殊要求，可以在“圈外”选址建设，原则上其他项目都应在“圈内”选址建设。单独选址建设项目需要办理建设项目用地预审。这种类型报批用地时，需编制建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案。审批权限：属国务院、国家发展改革等部门或省级人民政府批准、核准的单独选址建设项目，涉及农用地转用和土地征收的，报国务院批准；除此之外的单独选址建设项目，涉及农用地转用的，报省级人民政府批准；建设项目确需占用基本农田的，必须报国务院批准。3、占用国有未利用地的审批权限土地管理法实施条例第二十四
21、条规定，下列建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地作为建设用地的，需报国务院批准：（1）国家重点建设项目；（2）军事设施；（3）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；（4）国务院规定的其他建设项目。安徽省实施<中华人民共和国土地管理法>办法第二十七条规定，具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地，除依法报国务院批准的外，超过4公顷的，报省人民政府批准；不超过4公顷的，报土地所在地的市、县人民政府批准。具体建设项目使用原有建设用地和已批准农用地转用、土地征用范围内的土地的，以及农村集体经济组织依法使用农民集体所有的未利用地进行非农业建设的，报土地所在地的市
22、、县人民政府批准。注:建设项目用地呈报说明书包括项目用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附具下列材料：1、经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占 用基本农田的，还应当提供乡级土地利用总体规划图；2、由建设单位提交的、有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界 技术报告书；3、地籍资料或者其他土地权属证明材料；4、以有偿方式供地的，还应当提供草签的土地有偿使用合同及说明 和有关文件；5、为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，还应当提供城市 规划图和村庄、集镇规划图。农用地转用方案包括占用农用地的种类、位置、面积、质量等。 补充耕地方案，应当包括补充耕地或者补划基本农田的位置、面
23、积、质 量，补充的期限，资金落实情况等，并附具相应的图件。征用土地方案包括征用土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等。供地方案包括供地方式、面积、用途，土地有偿使用费的标准、数额等。（三）征地程序1、拟订、报批征用土地方案。市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。征用林地的，应当先征得林业行政主管部门同意。2、公告征用土地方案。征用土地方案经依法批准后，由市、县人民政府将批准征地机关、批准文号和征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人
24、员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。3、办理补偿登记。被征用土地的所有权人和使用权人应当在公告之日起15日内，持土地权属证书或者其他有效证明，到市、县人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。4、公告征地补偿安置方案。市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，征询意见期限为15日；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县以上人民政府协调；协调不成的，由批
25、准征用土地的人民政府裁决。5、交付被征用土地。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。被征地的土地所有权和使用权人应当自征地各项费用付清之日起30日内交付被征用的土地。（四）建设用地审批的重点问题1、履行耕地占补平衡义务建设单位可以采取两种方式履行耕地占补平衡义务。一是自行补充，由建设单位在当地国土资源部门的监督和指导下，实施土地开发整理项目，完成补充耕地任务。二是委托补充，建设单位按规定标准向国土资源部门缴纳耕地开垦费，由国土资源部门负责组织实施土地开发整理项目，完成补充耕地任务。耕地占补平衡必须在省（区、市）范围内完成。一般情况下，无论是单独选址建设项目用地还
26、是城市建设用地，在申报用地前应当先行完成补充耕地。大型国家重点建设项目耕地先补后占确有困难的，可以实行耕地边补边占。2、缴纳新增建设用地土地有偿使用费新增建设用地面积是指经依法批准的农用地和未利用地转为建设用地的面积。（1）城市（含建制镇）建设用地。经依法批准的新增建设用地都需按规定标准缴纳新增建设用地土地有偿使用费。（2）以有偿使用方式供地的单独选址建设项目用地。经依法批准以出让等有偿使用方式供地的建设项目用地，按照用地所在地的规定标准缴纳新增建设用地土地有偿使用费。（3）跨圈内与圈外的大型基础设施项目用地。如高速公路、铁路等线型工程。按照国家有关规定，圈内部分的新增建设用地需缴纳新增建设用
27、地土地有偿使用费；圈外部分，如以有偿使用方式供地，也需缴纳新增建设用地土地有偿使用费。（4）农村集体建设用地。因农民集体建设用地尚未实行土地有偿使用，因此，不属于征收新增建设用地土地有偿使用费范围。收缴新增建设用地土地有偿使用费，调整的是中央和地方政府之间的土地收益分配，缴费主体是地方政府，负责缴费的部门是财政部门。在具体操作中应注意两个问题：一是不能将新增建设用地土地有偿使用费作为向用地单位额外征收的费用。二是不能向应该享受划拨用地的建设单位收取。注:我市的新增建设用地土地有偿使用费征收等别和征收标准为：相山区、烈山区征收等别为七等，征收标准为48元/平方米（3.2万元/亩）；杜集区征收等别
28、为十一等，征收标准为24元/平方米（1.6万元/亩）；濉溪县征收等别为十三等，征收标准为16元/平方米（1.0667万元/亩）。3、按规定履行征地报批前程序根据有关文件规定，征地报批前须履行告知、确认和听证程序。告知：当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。确认：当地国土资源部门应对拟征地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。听证：在征地报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征地的补偿标准、安置途径有申请听证的
29、权利。当事人申请听证的，按照国土资源听证规定规定的程序和有关要求组织听证。4、农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。5、依法足额支付征地补偿费用征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费。征地补偿安置方案经依法批准后，征地补偿安置费用应按法律规定的期限全额支付给被征地农村集体经济组织；未按期全额支付到位的，市、县不得发放建设用地批准书，农村集体经济组织和农民有权拒绝建设单位动工用地。目前
30、执行的征地补偿的依据为安徽省人民政府关于深化改革严格土地管理有关问题的通知（皖政200520号）的规定：征收土地的土地补偿费和安置补助费总和，省辖市城市规划区内不应低于被征地前3年平均年产值的16倍，其他地区不应低于14倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征收前三年平均年产值的30倍。我市年产值的标准为：旱地1200元/亩，果园1400元/亩，菜地1800元/亩。青苗费补偿标准为：旱地900元/亩，果园1400元/亩，菜地1800元/亩。地上附着物具实补偿。6、落实被征地农民社会保障措施国家要求各地要尽快建立被征地农民社会保障制度。被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、
31、当地政府共同承担。被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。地方政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，要纳入征地报批前告知、听证等程序，维护被征地农民知情、参与等民主权利。市县政府在呈报征地报批材料时，应就上述情况作出说明。需报省级政府批准征地的，上述说明材料由市级劳动保障部门提出审核意见；需报国务院批准征地的，由省级劳动保障部门提出审核意见。有关说明
32、材料和审核意见作为必备要件随建设用地报批材料同时上报。三、最新文件精神根据安徽省国土资源厅关于转发国土资源部关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知（皖国土资2008323号）精神，积极做好项目用地的服务工作，保障项目顺利实施。一是加强部门协作，主动介入项目前期工作，及时提供用地服务，跟踪督察项目用地报批情况。积极参与项目用地预审工作。从快办理扩大内需项目的用地审批，县级以上国土资源部门要依照项目单位的用地申请，尽快制定土地征收方案，严格履行征地程序，组织用地报批材料。二是凡符合国家要求的重点建设项目的控制工期的单体工程、有工期要求或受季节影响急需开工的工程用地，可申请先行用
33、地。三是对省内跨多个市、县的线型工程，根据完成用地组件报批和符合动工条件等情况，可以市为单位分次报批用地。凡列入新增1000亿中央投资计划清单的项目不符合现行规划，选址又难以避让基本农田的，可以提出土地利用总体规划修改方案。其中，中央直接下达计划的大中型项目，规划修改方案随同用地报件按程序报国务院批准，切块下达地方的新增中央投资项目，规划修改方案报省级政府批准，并在一个月内报部备案。用地经依法批准后，要按照有关规定及时为项目单位办理供地审批手续，保证项目按期动工建设。 第二节 建设用地供应 一、国有建设用地土地管理法第二条第五款规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围
34、内划拨国有土地使用权的除外。土地管理法实施条例第二十九条规定, 国有土地有偿使用的方式包括（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股（审批权在国务院和省级人民政府）。（一）国有土地使用权划拨1、国有土地使用权划拨的概念国有土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳土地补偿、安置等费用后将该幅土地交付使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。划拨国有土地使用权是土地使用者经县级以上人民政府依法批准无偿取得的或者缴纳补偿、安置等费用后取得的没有使用期限限制的国有土地使用权。2、划拨供地的范围土地管理法规定，下列建设用地经县级以上
35、人民政府批准可以划拨供地。（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益设施用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、法规规定的其他用地。2001年10月发布实施的划拨用地目录,根据土地管理法的规定，对上述四类用地进行了细化。符合划拨用地目录的建设项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，可以以划拨方式提供土地使用权。对不符合划拨用地目录的建设项目，一律以出让等有偿方式提供土地使用权。2008年1月8日下发的国务院关于促进节约集约用地的通知（国发20083号）规定，今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办
36、公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。（二）国有土地使用权出让1、国有土地使用权出让的概念国有土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。我国土地使用权的出让方式有协议、招标、拍卖和挂牌四种方式。最高出让年限分别为：（1）居住用地七十年。（2）工业用地五十年。（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年。（4）商业、旅游、娱乐用地四十年。（5）综合或者其他用地五十年。出让期届满，政府可以无偿收回土地使用权及地上建筑物、附着物的所有权
37、；使用者如需继续使用，可向政府申请准予续期，依法重新签订合同，支付出让金，办理登记手续；若因公共利益需要，国家可依照法律程序提前收回，并根据土地使用者以使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予补偿。2、协议出让协议出让国有土地使用权，是指市、县国土资源管理部门以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者支付土地使用权出让金的行为。协议出让国有土地使用权范围主要包括以下情况：（1）供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；（2）原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但
38、国有土地划拨决定书、国有土地租赁合同、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；（3）划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但国有土地划拨决定书、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；（4）出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式；（5）法律、法规规定可以协议出让的其他情形。协议出让的程序：（1）编制并公布出让计划。即：市、县人民政府国土资源行政主管部门根据经济社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有土地使用权出让计划，经同级人民政府批准后，将
39、年度土地供应总量、不同用途土地供应面积及地段、供地时间等内容向社会公布。（2）接受用地者申请。国有土地使用权出让计划公布后，需要使用土地的单位和个人可以根据国有土地使用权出让计划，在市、县人民政府国土资源行政主管部门公布的时限内，向市、县人民政府国土资源行政主管部门提出意向用地申请。（3）选择出让方式。市、县人民政府国土资源行政主管部门根据意向用地者申请用地的情况，确定出让方式在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可采取协议方式出让，但商业、娱乐、旅游和商品住宅等经营性用地除外；同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部
40、门应当采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。（4）编制协议出让方案。对符合协议出让条件的，市、县人民政府国土资源行政主管部门会同城市规划等有关部门，依据国有土地使用权出让计划和意向用地者申请的用地项目类型、规模等，制订包括拟出让地块的具体位置、界址、用途、面积、年限、土地使用条件、规划设计要求以及供地时间等内容在内的协议出让土地方案。（5）确定出让底价。市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据国家产业政策和拟出让地块的情况，按照城镇土地估价规程的规定，对拟出让地块的土地价格进行评估，经市、县人民政府国土资源行政主管部门集体决策，合理确定出让底价。协议出让底价不得低于协议出让最低价。（6）双方协商土
41、地出让价格。协议出让土地方案和底价经有批准权的人民政府批准后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商，协商一致且议定的价格不低于协议出让底价的，双方达成协议。市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据协议结果，与意向用地者签订国有土地使用权出让合同。（7）公布协议出让结果。国有土地使用权出让合同签订后7日内，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当将协议出让结果在土地有形市场等指定场所，或者通过报纸、互联网等媒介向社会公开，接受社会监督。（8）缴纳土地出让金、登记发证。土地使用者按照国有土地使用权出让合同的约定，付清土地使用权出让金、依法办理土地登记手续后
42、，取得国有土地使用权。3、招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权招标出让，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为国有建设用地使用权拍卖出让，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。国有建设用地使用权挂牌出让，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用
43、地使用权人的行为。根据招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定（国土资源部令39号）、招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范规定，下列六类情形纳入招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的范围：（1）供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地；（2）其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；（3）划拨土地使用权改变用途，国有土地划拨决定书或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；（4）划拨土地使用权转让，国有土地划拨决定书或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；（5）出让土地使用权改变用途，国有土地使用权出让合同约定或
44、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；（6）依法应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。对符合上述规定条件的土地使用权出让，应当采取招标拍卖挂牌方式。对不能确定是否符合上述规定条件的具体宗地，可由国有土地使用权出让协调决策机构集体认定是否采取招标拍卖挂牌方式。（三）国有土地租赁国有土地租赁，是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。租赁方式同样是法定的国有土地使用权有偿使用方式，除商品住宅用地外，其他土地有偿使用可采用出让，也可采用租赁方式。国有土地租赁也可以采取协议、招标、拍卖、挂牌方式
45、，条件与出让一致。（四）收购储备1、土地储备的概念土地储备是指市、县人民政府，依照法定程序，按照土地利用总体规划和城市规划，通过收购和依法收回、优先购买等方式取得土地，进行储备和前期开发整理，并由政府根据土地市场需求按计划供应储备土地的行为。2、土地储备的范围包括：(1)依法收回的国有土地；(2)收购的土地；(3)行使优先购买权取得的土地；(4)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；(5)其他依法取得的土地。（五）有关国有建设用地供应的新政策1、地价政策（1）协议出让最低价政策2003年发布实施的协议出让国有土地使用权规定(国土资源部21号令)规定，以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得
46、低于按国家规定所确定的最低价。协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和;有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。低于最低价时国有土地使用权不得出让。国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）规定，省、自治区、直辖市人民政府要依照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准。协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准。违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重的，依照中华人民共和国刑法的规定，以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。（
47、2）工业用地出让最低价标准2006年12月，国土资源部发布全国工业用地出让最低价标准，工业用地实施招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于该标准。不得以土地取得来源不同、土地开发程度不同等各种理由对标准规定的最低价标准进行减价修正。我市工业用地土地等别及出让最低价标准为：相山区、烈山区土地等别为七等，最低价标准为288元/平方米（19.2万元/亩）；杜集区土地等别为十一等，最低价标准为144元/平方米（9.6万元/亩）；濉溪县土地等别为十三等，最低价标准为96元/平方米（6.4万元/亩）。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。2、限制、禁止用地政策2006年，为加强宏观调控，促进土地节约集约利用，和产业结构调整，国土资源部依据国家发展改革委员会产业结构调整指导目录（2005年本）和国家有关产业政策、土地供应政策，发布限制用地目录（2006年本）和禁止用地目录（2006年本）（国土资发2006296号）。凡列入限制用地目录（2006年本）的项目，实行限制供地，凡列入禁止用地目录（2006年本）的项目，一律不予供地。2007年，发展改革委、商务部联合发布外商投资产业指导目录（第57号令），明确了鼓励外商投资产业目录 、限制外商投资产业目录 、禁止外商投资产业目录 ，其中，
