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1、富顺县“新型城镇化”下城市管理的调查报告刘奇葆书记指出：推进新型工业化新型城镇化互动发展，就要把握新型城镇化的内在要求，更加重视城镇发展动力，更加重视城镇质量，努力实现城镇可持续发展。就要完善城市功能和基础设施，完善市政基础设施和公共服务设施建设。刘奇葆书记的讲话，指明了我省城镇未来建设和发展的目标方向，同时也就给我们的城市管理提出了更高的要求。富顺县城市管理工作，从2009年开展城乡综合整治以来，按“四化”（ 清洁化、秩序化、优美化、制度化）标准，治理“五乱”、打造“山水园林宜居城市”，狠抓城乡环境综合治理，加快市政环卫基础设施改造，强化城市日常管理，城乡环境秩序、卫生面貌得到明显改观。然而
2、随着城市化进程的不断推进，又逐渐地暴露出了城市管理落后于城镇化发展水平的问题。一方面存在城市管理体制不顺、责任不明确、监管不到位等。特别是流动商贩、违章建筑和夜市摊点整治难度大，这是“管理难”的问题，严重制约了城镇化发展水平的提高。另一方面，城镇化的不断推进，又同时面对复杂的历史背景：企业员工改制下岗，农民失去土地变成无业市民，大批农民工进入城区务工，由此带来了“生存难”的问题，再加上市民素质也有待于提高等，又给城市管理增加了难度。为此，我们对“新型城镇化”形势下富顺县城市管理工作现状进行了一次较详细的调查研究，并在此基础上提出自己的一点思考，以期对富顺县“两化”互动发展起一点参考作用。一、富
3、顺城市管理工作现状（一）市政基础设施建设1、近年对县城区9条道路进行了改造，包括“黑化”路面、增加停车点、改造人行道、新安装路灯、种植行道树等；2、完成部分公厕改造（旱改水）和垃圾库的修建工程。3、在富州大道、钟秀街等路段安装果皮箱和垃圾桶；4、增加环卫机械设备，新购两台大型多功能洗扫车。（二）市政基础设施的维护1、园林设施维护。包括维修人行道四方块、市政路面、清掏维修下水道、更换检查井地漏；对路灯的日常维护，要确保常年亮灯率达到95%以上；每天对绿化带、行道树进行冲洗和浇水，定期对钟秀山、五府山林木、城区绿化带、花园植物修剪和治虫。2、环卫设施维护。坚持不定期对公厕、垃圾桶（箱）等环卫设施做
4、好日常维修、施药和消毒。（三）城市卫生秩序日常管理1、“三定”市容维护。将城管执法人员分配到县城区26条街道实行“定员、定岗、定责”。设置了城管执法公示牌30块，主动接受市民监督。2、“三化”市容提升。实施“净化”工程，改善环境卫生面貌。完善清扫保洁考核制度，加大保洁力度，实行洒水车每天三次（早、中、晚）对城区街面洒水除尘，扫地车每天两次（上、下午）对城区黑化路面清扫保洁；坚持县城区垃圾日产日清；实施“亮化”工程，美化县城夜景，扩大楼房、街道、桥梁、城区死角路段亮化覆盖面，抓好重点地段的景观灯建设； 实施“绿化”工程，强化对城区行道树、绿化带、街心花园、风景绿地的管理。3、日常巡查督促。重点对
5、出店经营、沿街游卖、占道经营、占道装修、占道加工、占道促销、等活动开展治理和管理。4、夜市摊点治理。对夜市摊点进行统一规划，要求夜市经营业主签定夜市餐饮摊点卫生秩序责任书，重点对夜市摊点占道经营、油垢污染、噪音和油烟扰民、无证无照经营和使用过期、劣质食材等行为进行整治。要求业主须在作业区域设置防污垫层、必须对已污染的地面清洗整洁等。 5、城市风貌塑造。一是按照“四注重、四提升”（ 注重塑造风貌，提升城市整体形象；注重个性特色，提升单体建筑设计水平；注重色彩协调，提升建筑立面装饰美感；注重历史传承，提升城市文化品味）的要求，加大城乡建筑立面清理和风貌打造力度，提升城乡形象和品位；二是坚持“三打破
6、、三提高”（ 打破“夹皮沟”，提高村庄布局水平；打破“军营式”，提高村落规划水平；打破“火柴盒”，提高民居设计水平）的原则抓好村镇和村落建设，体现山水田园风光，打造川南民居风格；三是狠抓背街小巷、城郊结合部、“城中村”、边远偏僻村庄等薄弱环节的容貌治理，重点治理乱搭乱建，清整建筑立面，实施庭院绿化美化；四结合城乡道路改造和风貌塑造，逐步推进架空管网下地工作，改善城乡容貌。6、完成突击任务。主要是营造节日氛围、迎接上级检查。一是重大节假日突击出动洒水车对主要道路进行冲洗，突击清理暴露垃圾；二是在主街道摆放鲜花、悬挂灯笼、安装LED满天星、流星灯、LED灯饰；三是清理常年堆积的遗留垃圾。7、开展专
7、项整治。对金山路从事物流、托运的经营户进行治理，全部搬迁至县城区谷草山通道内从事经营活动；督促施工单位从源头治理，硬化工地进出口、安装了冲洗设备，加大对工地洒水除尘的力度和密度、规范建筑材料堆放秩序，设置了安全标示标牌；开展户外广告治理工作，印发关于户外电子显示屏设置管理的通告。8、治理农村环境。通过城乡综合治理工作的开展，人居环境整治延续到了乡镇和农村。目前，富顺城乡生活垃圾分类收集机制基本建成，完成了第一批城乡生活垃圾收集池和分类池建设工作，新建了垃圾分类池、垃圾收集池；并通过“五十百千示范工程建设”及风貌塑造，狠抓村庄、庭院、新农村示范片等风貌建设，打造出了一批具有川南民居风格的村庄和院
8、落。城管工作向农村的延续，缩小了城乡人居环境的差距，是对新型城镇化的补充和促进。（四）探索新举措与创新尝试，1、探索城市管理市场化运作。县城区39座公交站台的建设，采用拍卖形式招投资人，由投资人按照规划设计要求进行建设，取得一定年限的公交站台广告经营权，期满后政府收回公交站台及广告经营权；富州大道延伸段道路绿化养护管理工作，采用面向社会“对外承包”园林绿化养护管理，我局对园林绿化管护企业严格考核，将考核结果作为养护管理经费拨付的依据。不但降低了政府工作压力，而且可减少行政成本。2、开展城市管理委托执法试点，在板桥镇、永年镇、代寺镇、赵化镇开展了委托执法试点。3、为强化城市管理协管人员管理，对劳
9、动会同到期人员，采取绩效考核、民主测评、组织考核的综合测评方式，实行末位淘汰制。4、在行政服务中心设立了城市管理服务窗口，推动行政效能建设工作，改变工作作风，提高办事效率,为广大群众提供高效、便捷的服务。5、环境整治向镇乡延续后，部分镇乡按“村民自治”的原则，启动了收取生活垃圾处理费的试点和探索。由政府出资一部分、村（居）民自筹一部分，实行生活垃圾分类收集。6、开展宣传引导。重视宣传工作，对内宣传典型，弘扬正气，鼓舞斗志，对外加强与新闻媒体的联系，及时报道城市管理工作动态。利用新闻媒体、发传单、发短信、设咨询点、宣传车等形式，教育引导广大市民除陋习、树新风，增强现代城市意识、环境意识，树立“人
10、民城市人民建，人民城市人民管”的理念，引导广大群众参与城市管理。二、新型城镇化下富顺城市管理存在的问题刘奇葆书记指出；新型城镇化，要统筹旧城改造和新城建设，要完善城市功能和基础设施，科学确定城市功能分区，完善市政基础设施和公共服务设施建设，要突出城镇发展特色，在城镇规划建设中融入更多的地方元素，传承历史文脉，塑造城镇个性，形成城镇的文化特色、产业特色和环境特色，提升城镇品位。面对新型城镇化的未来，富顺城管尚存在一些亟待解决的问题。（一）、城市基础设施建设仍需亟待完善1、基础设施建设功能不配套，居住、休闲、垃圾、公厕等没能配套建设，与群众日常生活紧密联系的活动广场、农贸市场、停车场、公厕、垃圾库
11、等建设并没有跟上城市发展的速度，建设不足。一是随着人口急剧增加，群众休闲活动广场越加显得不够，特别是老城区东街和东门口还没有活动广场。二是西区发展很快，但公厕极少，从城管局到宋渡大桥只有原来建的两个公厕（东瓜山市场一个、客运站一个）；钟秀街没有公厕；福州大道洗车场只有一个厕所未对外开放；三是垃圾库也明显偏少，福州大道和钟秀大道各有一个垃圾库，釜江大道两个垃圾库，而新建小区则没有一个有垃圾库。由于垃圾库少，只有多使用垃圾集装箱，集装箱经常是垃圾满溢，周围尽是垃圾。如果按照相关规定每500米800米建一公厕和垃圾库，全县城应设立80个公厕和垃圾库；四是农贸市场选场不合理，农民自产自销的农产品没有交
12、易场所，造成摊担乱摆现象多；2、县城人均园林和绿化面积没有达到要求面积；3、全县还没有一个固定专门的建筑垃圾处理场，各个建筑工地的垃圾自行处理消化，使得未经处理过的建筑垃圾倒放随意。（二）城市管理存在许多薄弱环节。1、占道经营现象屡禁难绝。特别是主街大道存在占道经营，流动摊、店外摊、占道修车、店外作业加工等现象。2、交通秩序整治存在死角。机动车辆乱停放、随意上人行道，车辆乱调头现象突出，摩托车、三轮车在人行道上任意停靠行驶等现象普遍存在。3、城市公共设施破坏严重。公用设施、市政设施遭到破坏和盗窃现象较严重。4、环境卫生现状不容乐观。市民随地乱扔垃圾，部分居民随意倾倒垃圾、排放污水，农贸市场、背
13、街小巷、部分小区存在卫生死角，建筑垃圾管理不够规范；5、对于夜宵摊点的管理落到实处较难，尽管要求每家签订卫生责任书，并规定午夜12点停止营业，但摊点摆设局域乱，很难规范，地面经常造成油渍污染，要求摊主经常清扫，但清扫效果不佳。要求地下铺塑料布，商贩很难做到。6、全天候保洁难度大。清扫人员保洁面宽，待遇偏低，招人困难。7、建筑施工不规范，不清场，运输车辆没有采取密封措施，沿途撒漏引起扬尘。门面装修的建筑垃圾不及时清场；8、存在安全隐患，主要是县城内西湖周围没有防护栏，或防护栏偏低，小孩老人易掉入湖中，存在重大安全隐患，2011年一小孩掉进湖中淹死，城管局赔偿了六万元。（三）、新区建设个性和文化品
14、位欠缺。没有体现城市的地方元素和历史记忆，对于富顺来说，没有突出“千年古县”和“才子之乡”的文化底蕴。（四）、城管社会环境欠宽松。1、部分市民公德意识不高。市民随处丢弃烟头、果皮纸屑现象较多，一些市民趁晚上把垃圾直接就倒在大街上；对城管公共设施缺乏爱心，垃圾桶、果皮箱、安全隔离栏等设施损坏较快；对城管工作理解宽容不够，有个行人称洒水车的水把他的手机冲坏了，园林所又为此赔钱；农民进入城市变成市民，但思维仍然是农村的独户居住意识，公共意识和卫生意识不强，常常图省事就近乱倒垃圾，给管理工作增加难度；2、舆论对城管不利。一些市民看问题片面，仅仅是出于同情弱势群体的心态帮助违章者说话，阻碍执法，从而形成
15、不很理性的舆论环境，城管执法得不到市民理解和支持。一方面是舆论对于城管执法的谴责；另一方面是城管执法人员背负的压力，纷纷表示有苦说不出。3、业主对城管不配合。一些业主对城管工作不配合，故意刁难、恶语谩骂、暴力抗法均有。如对夜宵摊点的管理，要求每家地上先铺上一层塑料布，以防地上染上油渍，但执行较难。某加油站乱倒垃圾，拒不改正，环卫所被迫派车阻挡加油车加油问题才解决。有的商贩在城管执法中故意倒地，自称受伤，进医院检查做CT,结果一点问题也没有，城管就要花四五百元钱，2011年城管局为此花费了三四千元钱。总之，由于城市人口结构较农村更复杂，从实际看来，当前城市环境管理比农村环境管理更难。三、问题原因
16、浅析（一）、城市建设存在着“重建设、轻规划”的现象。富顺城市建设在最近10年里获得了飞速的发展，但存在着“重建设、轻规划”的现象。1、缺乏长远的规划，如县城地下排水道是城市建到哪里，排水管接到哪里，没有远期的排水规划。其他各种管线的地下埋置与维护更是如此；2、规划变动大，“调规”频繁，规划缺乏应有的权威性和稳定性，其中有“首长规划”的影响，往往是一届政府一个规划，另外也受“重点工程”和商家的干扰，城市规划面临群众利益、经济发展和商家利益的博弈和挑战。新建设街区的垃圾库和公厕就是在一次一次的“调规”中被废掉的；3、在规划中没有体现城市功能合理分区，居住区、商业区、娱乐区休息区分布较零散，晚上一百
17、多家各种夜市地摊摆点混乱，未能做到“定点定时经营”，夜宵和馆子的油烟，各种商业噪音都经常引起群众的不满和投诉；4、规划中缺乏历史文化品位思维的考虑。（二）、政府各部门对城市管理的配合不够。在城市的日常管理工作中，常常需要环境、公安、规建、交通、工商、法院等部门的大力合作，但一些部门认为城市管理只是城管局一个部门的事，所以对城管工作的配合不够。如城管与商贩的纠纷涉及司法解决时，司法系统容易受到舆论的左右，难做到公平公正的判决。2012年9月，一城管工作人员被一商贩家属殴打至住院治疗，但至今没有得到解决，城管职工们心里不平。（三）、城市管理权限和体制不够清晰，区域划分乱。城管部门目前没有刚性的法律
18、权力，在实际工作中经常需要强制执行，但执法时缺乏法律依据，增加了管理难度；一些城市基础设施如排水设施、地下管道、园林绿化、街道照明、节假日装饰灯在富顺是由规建局建好后移交城管维护管理，城管部门维修时还得去规建局查原图纸，城管部门认为体制不是很顺；在区域划分上，市场内由工商局管理，市场外又由城管负责管理。而县城主城区由城管局管理，小街小巷则由富世镇管理，在建工程归规建局管理，交付使用后才归城管部门管理等等，缺乏统一规范，工作衔接不佳。（四）、城市社会共管氛围差。在日常的城管工作中，城管人员与市民特别是商贩是经常是机械的“管理与被管理”关系，甚至是“对立”的矛盾关系，造成的结果是许多市民主人翁精神
19、欠缺，对城管的理解和支持不够，许多群众是抱着“与己有关找城管，与己无关骂城管”的态度，积极参与城市管理维护更差。（五）、城管人员的工作条件有待于提高。1、人员编制紧张。主要存在局机关人员年龄老化，借用人员多，市政、园林绿化等专业技术人员严重不足。而现实中的城市管理，越来越成为一门复杂性、交叉性前沿新兴学科，不仅学科建设，包括城市管理实践，都需要大批专业人才。2、人员身份形式不同，既有参公人员，又有事业人员，还有自收自支人员。如市场管理所就属于自收自支的事业单位，经费来源靠收取市场管理费来支付全所职工工资及市场维修费等，每年支大于收，更无财力支付津补贴，职工意见大；3、环卫工人经济待遇和社会地位
20、偏低，造成环卫工人人员短缺、年龄偏高、队伍不稳定等现状。4、乡镇环境管理队伍不稳定，由于工资待遇、身份界定、考调等原因，导致整个乡镇环境管理人员队伍不稳定。（六）、城管对外的宣传诱导方法有待于改进。目前的宣传模式和手段还比较传统，缺乏创新。无论是利用新闻媒体、发传单、发短信，还是设咨询点、宣传车等形式，从实际看来，效果都不是很佳，主要原因是宣传没有走进社区，更没有贴近群众。其结果往往是宣传归宣传，民约归民约，而一些陈规陋习依旧存在。四、对城管涉及的几个问题的思考（一）关于流动商贩。1、流动商贩群体结构。第一部分是企业员工改制下岗，或是新生的就业大军，由于就业机会不多，就成为了流动商贩；二部分是
21、在城市化过程中，农民失去土地后变成市民，尤其是40后50后的新市民，缺乏应有的知识和技能，年龄又大，受招聘机会很少，就业艰难，生计困难，这一部分人自然就成为流动商贩；第三部分是乡镇一些农民带子女到城里读书，自己随便买点水果、蔬菜等，增加点收入，又形成了流动商贩；四部分是农民自销自产的农产品，也容易形成流动商贩。这些沦为社会底层的人群，在社会保障欠发达的情况下，为了生存，就自然成了小摊贩。2、流动商贩成因。流动商贩问题的一个很重要的原因，在于城市规划缺陷、城市基础设施建设不足。在城市化快速发展过程中，我们过分热衷于面子工程、形象工程，在城市规划中缺少布局合理、数量足够、就近方便的便民摊点空间安排
22、，或虽有一些安排也在利益博弈中被强势集团侵占，这就造成了导致公众生活不方便、小商小贩满街跑的乱局。流动商贩随处随时经营，很容易占道经营，从而影响市容卫生和交通。而群众这站在自己不同的角度，会形成不同的观点，有的理解城管，希望对他们管一下，有的这不理解，讨厌城管执法。3、如何对待流动商贩。随着城市化的发展、失地农民的增多，农村弱势群体还会更多地出现在街头，流动商贩也会随着增多。城市三分建设，七分管理，但城市管理的根本目的应该是为全体市民创造更好的生存、发展和自我完善的环境，离开了这一目的城市管理就失去了意义，这就涉及到了城市管理中的一个道德问题，即小商贩的生存权问题。城市要整洁，小贩要生存，孰轻
23、孰重，应该是二者统筹考虑。因此，在城市日常管理活动中，面对生计尚十分困难的群众，应该考虑到的是法与理的统一、考虑到规范化管理与人性化的结合，这不仅仅体现着城市对居民的包容，更体现着对弱势群体的关怀。从这个角度出发，我们应该提倡的是新型的“和谐城管”理念，倡导“宽容、亲民、文明、和谐”的城管执法理念。在城管现实中，“收费执法、钓鱼执法”和“城管警察”都有悖这个理念。“收费执法、钓鱼执法”会把城市管理目的异化谋利益的手段，“城管服务外包”很容易异化为黑社会收保护费，而设立“城管警察”则是把城市日常管理也退回到了暴力时代，绝不利于和谐社会的建设。对于大多数流动商贩，应该将其视为贫困群体自我救济行为，
24、只要不过分侵占城市公共空间、不影响市民正常生活，我们认为应尽量持宽容态度，允许其存在，不断探索，逐步规范。河北省保定市城管执法局对进城售卖自产自销农产品的农民实行“不扣、不罚、疏导、指导、服务”五项惠民管理原则，就是新型“和谐城管”理念的实践。我们通过调研了解到，富顺大多数城管人员还是能够理解商贩的苦处，尽量文明执法，遇到经常犯的才暂扣经营器具。（二）、关于城管的成本与效益。城市管理的最佳方式或者说终极目标应该是政府与社会共管、部门与市民的互动，这样的管理方式的效益肯定是最高的，但目前富顺城市管理像大多数城市一样，还处在政府单方面的管理模式上，市民与商贩是机械的被管理的对象，城市管理还缺乏社会
25、与市民的主动参与，而面对日益扩大的城市规模和城市人居环境要求的提高，城管人员的规模也越发庞大，富顺仅仅“三定”责任人员全县城就100多人、保洁人员近300人，全城管局近600人，照此发展下去，城管开支就将是一笔庞大的财政支出。从这个角度上讲，管理城市不应该仅仅是政府的职责，重要的是政府与社会、政府与社区、政府与公众之间的互动。城市管理，需要公众参与，根本上说期待着公民社会建设，期待着社会管理和服务的创新。“人民城市人民建，人民城市人民管”才会有越来越美好的家园。（三）、城管与社会保障建设。城管与小贩和市民不应该是天然的矛盾对立，但目前城管与小贩的矛盾是客观存在的，城市管理难就难在“城管”与商贩
26、之间事实上成了管理与被管理一对矛盾，有时甚至演变成敌对矛盾，无论是“妈妈防火团”，低保人员“社区卫生义务监督员”、“青年自愿者”、“红十字自愿者”、老太太“念叨队”等各类非政府组织社团的参与，还是“围观执法”、“眼神执法”等温柔管理方式，还是避免不了商贩对城管的反感甚至暴力反抗的发生，一个重要原因就是部分群众存在“生存难”问题，要从根本上改变这种不和谐的关系，还有待于地方经济的可持续发展，就业的促进以及社会保障体系的建设。正如胡锦涛同志2011年在中央党校讲话中指出；社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。 （三）、关于城市美学 按照当代英国社会学齐格蒙特鲍曼的解释，“秩
27、序美学”是人类社会进入被称之为“现代”的历史阶段后，想通过建构一个秩序，获得一种对自己有关的一切的确定性的渴望。在人类进入城市生活社会阶段以后，由于人的密度加大、人与人之间的交往大大增多，就产生了对环境与秩序的需求，这就是“城市美学”。这种美学的需求是自然而然的需求，但它涉及到了几个具体的问题，一是“城市美学”必须与社会经济的发展想适应，如果过高地提高“城市美学”的要求，必然与社会脱节，与大多数公众的实际生活脱节；二是“城市美学”的需求有不同阶层的差异性，不仅要考虑到精英、大多数公民的意见，也要考虑到底层阶层、弱势群体的生活实际。三是“城市美学”的标准必须要有足够的民意基础，一种城市社会秩序的
28、形成，不应该主要由政府强力规划和整治，它们仰赖于人们，包括小贩在市场和社会互动中，在容忍流动性、差异性基础上的自发形成。这样形成的城市秩序，才能够既具有社会控制的功能，同时又有永恒的活力。总而言之，城市管理中环境与秩序标准的制定，应该有广泛的民意基础，广泛的公民参与，只有这样，城市管理才会有群众的理解和支持、进而是群众的广泛参与。但在实际中，在很大程度上，我们城管执行的不是广泛的公共意见，而是领导意志，是精英阶层对理想城市的设定，但中国正是一个大流动的时代，大量的农民和其他弱势群体走上街头，对于这些底层谋生者而言，他们不会关心城市规则，更多的是基于生存的逻辑来思考问题。一句话，如果我们目前城市
29、的规划、建设和维护都是政府单方面的行为，缺乏社会公众的广泛参与，当然就不容易得到公众的理解和支持，矛盾的产生由此而出。（四）、关于城管执法依据， 城管工作人员普遍感到在工作实践中经常遇到的困难是执法缺乏刚性法律依据，这是城管体制运行多年来暴露出的问题，就是权责不明。1、富顺城管同其他地方城管一样，职能庞杂，全国各地城管职责少则100项左右，多则二三百项。2、城管执法机构主体不合法、城管执法人员资格不合格的现象普遍存在。城管部门疲于奔命，城管是管了很多不该管、也管不好的事情，城管部门就算有三头六臂，也往往事倍功半，难以达到理想的管理效果。实际上，城管就成了工商、环保、卫生、交通等部门的一个“职能
30、集合”，是城市政府的一个“大管家”。比如噪声扰民，油烟污染，由城管部门管就很难管好。需要环保部门测定数据，没有环保部门法定测定数据作为依据，城管执法部门很难处理；比如占道经营，占道修车、机动车辆乱停放等由交警管理就有执法依据。3、富顺自四川开展城乡综合治理以来，城管工作延伸到了乡镇和农村的环境治理，城管局实际上变成了“城乡管理局”了，工作量更加繁重。工作的开展主要是靠上级安排、发文布置，执法依据的缺乏是显而易见的。总而言之，城管问题,本质上是城市化、现代化过程中,政府该做什么、不该做什么的问题；该做到什么程度、怎样做的问题，对这个过程持何种理解,决定了政府会选择何种城市管理、社会治理模式。面对“新型城镇化”的未来、时代进步 的趋势，我们已经提出了创新社会管理，城管思维、城管方法、乃至城管体制的革新，对于社会建设和社会改革来说，是极其重要、又不可或缺的一环。
