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1、农业保险参与：强制抑或自愿？基于国内外农业保险参与方式的借鉴与启示农村经济2008年第1O期农业保险参与:强制抑或自愿?基于国内外农业保险参与方式的借鉴与启示孙香玉一,引言农业保险因为逆行选择,道德风险和系统风险等原因导致农业保险的成本很高,而农户的需求不足,私人部门无法经营,因此农业保险市场需要政府的介入和干预.政府的干预方法有两种:保险费用补贴和强制保险,或者二者的结合采用.补贴作为一种政府政策常用的手段,一方面有比较高的经济成本,受到政府预算的约束;另一方面,补贴是否会提高农民的参与率,提高保险的运行效率也是一个有争议的问题.而强制保险似乎可以降低经济成本,提高参与率,但这种政策的实行也
2、是需要成本和条件的.所谓强制保险就是要求一个统保单位内的达到保险要求的单位都要组织参与农业保险.我国很多保险公司采取的统保模式,就带有强制保险的含义,但统保还要求保险的赔偿是按照地区的损失进行赔偿而不是农户个体的损失情况.强制保险可以避免逆向选择,降低保险成本,有利于保险风险的空间分散,降低系统风险,降低保险的交易成本,提高保险的覆盖面积,而且关键是政府的经济成本较低,被很多国家采用,但强制保险的实行也不是解决农业保险市场失灵的万能钥匙.对于农业保险应该实施强制保险还是自愿保险,学术界也有不同的观点:刘京生认为,n不应该实行强制保险,其反对的理由有两点,一是从法律的角度来看,我国现行的保险法明
3、确规定自愿投保的原则,强制保险违反了该原则,没有法律的支持;二是从可实现的角度来分析,因为农业保险的监督手段不完善,强制保险无法实施.而庹国柱则认为.我国应该实行强制保险,首先是担心自愿保险参与率过低,只有强制才能保证参与率.其次认为保险法是不构成对政策性农业保险的约束的;第三认为强制保险有诸多的好处:避免逆向选择,有效防止道德风险,解决收保费的交易费用过高等.而冯文丽认为0应该实施诱导型强制,即有条件的强制,把强制保险和我国当前的一些惠农政策相挂钩,例如直接补贴,农业贷款和农业技术服务.这三家之言的一个焦点问题在于强制性农业保险的实现方式是什么?如何能够既不引起农民的强烈不满,*本文系国家自
4、然科学基金资助项目农业保险与农业可持续发展的研究以新疆生产建设兵团为例(编号:70473040)和2006年江苏省高校研究生科技创新计划项目农业保险补贴的福利测度及其影响因素分析(编号:148)的部分研究成果.?84?鳇豪ll_唠lll_糙_l一零ll_埘一蚋群_删.删曩l_0瑞一费.瓤选.1lll.獭一一曩赫怪褒一取.试=.鼬保0一釉方0_了粕一较0鳙麟一一一婶一一一一一一一一一一国低一一霉=国0-哆一降囊l_撼很一l_湖一一一一一性|l与l_验|l_珠0参=娃l_,1支一一一一鳓一蚋一一棍蜮一黼手一与0也-隆|羽-蜘一*燔鹈翱一一一鄹赫蝴一籼悯鼢一一隅睹瞵哺农村经济2008年第10期叉不增
5、加政府的行政负担,交易费用的情况下,实现强制性的农业保险呢?本文将借助于国内外农业保险的实施方式和实现方式,来探讨我国农业保险参与方式及其实现的途径.二,国外的农业保险参与方式我们把国外的农业保险方式可以分为三种:完全自愿参与,完全强制参与和有条件的强制参与.1.完全自愿参与.代表的国家有加拿大以及西欧,北欧的大多数国家加拿大虽然一开始制定了五条经营农业保险的原则,首要一条就是普遍参与,但选择自愿参与的方式.而加拿大农业保险的参保率从保险计划实施原来基本上是稳步上升的趋势参与率会一直上升,其原因可归结为新地区的加入和补贴的刺激以及开拓新作物.90年代,保险的参与率达到可保面积的58.2.完全强
6、制参与,代表的国家是瑞典瑞典实现强制保险的方式就是向销售农产品时征收保险税.同时瑞典政府对于农业保险的补贴也是高额的.补贴率达到66.而通过征税的方式相对于直接从农民手中Ll殳取保费,不仅可以降低交易成本,行政成本,还可以降低农民的抱怨程度.3.有条件的强制保险,例如日本,亚洲的大多数国家,现在都是有条件的强制保险日本的水稻,小麦等作物投保,1957年以前,日本政府规定如果农民种植可保农作物的面积超过0.1公顷,就必须购买农业保险,1957年为了减少农民的抱怨,农业损失补偿法修订了这一规定,只有种植面积超过0.3公顷的农民才被强制购买保险.这一调整允许了许多种植农作物面积较小的兼业农民不参加农
7、业保险.亚洲的大多数国家,例如盐印度,斯里兰卡,菲律宾等国家,都是将投保与生产贷款相联系,只要接受贷款的农户都必须参加农业保险.生产贷款对于发展中国家这些资金不足的农户来说非常重要,因此这项措施能够有效的刺激农户参与农业保险,而且获得贷款的农户参与农业保险,可以避免农户因自然灾害等因素带来的破产,提高农户的还款能力.美国在1994年1996年实行了两年的强制保险,其强制也是有条件的,与农民获得的福利相挂钩.美国在1994年农作物保险改革法中建立了巨灾风险保障计划,为了提高覆盖面积,分散巨灾风险,美国政府将干旱,雨涝,洪水,雹灾,风灾,火灾,病虫害等保险与价格支付与生产调节计划,农民家庭紧急贷款
8、计划,互助储备计划等一些福利性农业计划相挂钩.只有参加保险,才能获得这些福利.虽然这项政策使得农作物的参保率从前一年的38一下子提高到了85.但农民的意见很大,认为巨灾风险保障太低,连他们的管理费都抵偿不了.因此,两年后修订的1996年农场法取消了保险与各项福利挂钩的要求,1997年,1998你那购买巨灾风险保障计划参保率自然也就分别下降了10%,20左右.三,我国农业保险参与方式的现状到目前为止,国内有90的省份都开展了农业保险的试点工作,现在大部分存在的农业保险都带有事实上的强制性,称为统保.那我国的强制性农业保险是如何实现的呢?下面从我国目前存在的农业保险地区及模式来看农业保险的参与方式
9、与实现措施.上海农业保险是由安信专业保险公司经营的,在参保方式上采取的是统保方式,组织动员一个县或者一个乡行政区域范围内,组织动员所有的同单位都参加保险.上海的农业保险之所以能够靠行政组织,动员就可以实行,源于政府较高的补贴和当地农民较低的保费费率,因为上海地区农业生产风险较低,而政府财力比较雄厚,可以提供有力的支持,在较高的保费支持和本身小的较小风险下,农户承担的保费费率就比较低,而且上海的农民收入也相对较高,因此统一保险,缴纳一定的保费并没有引起农民的不满和抱怨,使得该项政策得以实施.新疆建设兵团已经有长达20年之久的农业保险历史,从1996年开始实行强制性保险,规定凡是农牧团场所属全民,
10、集体,家庭农场,承包户所从事的种植业,养殖业都必须参加保险.对于不参加保险的企业,团场,承包户,在保险范围内因灾害所遭受的损失,均由自己承担,上级部门不拨款救济,二不核销由灾害造成的损失.为了鼓励符合条件的集体和个人积极参加农业保险,在保费的缴纳及财务处理上制定了相应的优惠政策.保险费的缴纳也是通过挂帐(集体,全民的农工直接计入账户成本),或者从利润中提取(家庭农场和承包户在每年的纯利润中提取),亏损的农户还可以分次交付,秋收后结账.而且团场的管理体制和对农工,承包户,家庭农场的约束力与地方不同,生产管理严格,统一管理,统一劳动,而且农工达到一定年龄后可享受退休待遇.领取退休工资来保障老年的生
11、活,这也是兵团对于农工有比较强的约束.黑龙江垦区的阳光互助保险与新疆情况类似,垦区与兵团的差异只是垦区取消了国防的任务,但是对于农民的生产管理及约束还是比地方政府高多了,因此采取统保的方式阻力也并不高.?85?农村经济2008年第1O期吉林安华保险和重庆的烟叶保险之所以可以实现强制保险,是通过产业组织,龙头企业来作为保险的主体来进行的.也就是说,农业保险公司和农户之间增加了一个中介组织产业组织,经合组织,龙头企业等.这样的方式可以降低保险公司的交易费用,而产业化组织相对于分散的农村基层组织,具有更强的组织效力,因此可以实现统一保险,提高农业保险的覆盖率,减少农民的抱怨和不满.四,国内外的借鉴与
12、启示通过以上阐述,我们可以看到国外,国内的大多农业保险都采取了强制保险的参保方式.但在具体的参保方式上,还存在一定的差异:国外的农业保险主要采取的是有条件的强制参与,通常与信贷获取相挂钩.因为为农民提供信贷的风险取决于农民的经营状况,因此银行只为那些参加保险的农户提供保险是考虑到信贷资金的安全,这为农民所理解和接受,因此农民的反对也不是特别大,使得这一措施能够在很多国家实施.而日本的强制保险是与作物的面积挂钩的,这也是有一定道理的,因为生产面积越大的农户,其兼业的可能性就越小,因此保险涉及作物的收入比重越高,其产量的波动对农民的影响越大,因此其本身的保险需求就越高.强制农业保险需求相对较高的农
13、户参与保险遇到的阻力相对较小.但对于我们国家来说,首先农民本身获得农业贷款的可能性就比较小,一方面因为农户的生产规模较小,生产资金的需求不高;另方面由于较小的规模使得银行等信贷机构的交易成本较高,因此也不愿意为农户提供贷款.将农业保险与信贷挂钩未必能提高农业保险的覆盖率.而强制生产面积较大的农户参与保险,是一条可供选择的保险方式,但这一方式只能在新疆,黑龙江等生产规模较大的省份开展某粮食作物的主产区开展.虽然国内农业保险也存在统保的参保方式,但可以看到这种统保方式的存在是有特殊的条件的,新疆建设兵团,黑龙江垦区的特殊体制和管理方式,并不能在地方上复制.上海的统保,又是基于当地政府较高的财政实力
14、保障.吉林的试点也是因为中介组织的存在,而且大部分保费是公司或者合作组织机构缴纳的.而且目前我国农村的政治环境也正在向更加民主,更加和谐的方向转变,农民费税的减免,基层民主自治建设的完善,使得地方政府对农民并无实质上约束力,而且最近两年来政府一直强调减轻农民负担,强调对农民的补贴和农民收入问题的关注,在目前的环境下,依靠政治强权强制实施农业保险的可能性是很低的.2007年颁布的中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见明确提出农业保险发展政府引导,政策支持,市场运作,农民自愿的原则.而且,农业法规定农民在自愿基础上参加保险,任何组织不得强制.这又成为强制性农业保险实
15、施的法律障碍实施有条件的强制参与,就必须找到一个福利项目使目前农民都惠及到的,覆盖面最广的政策.无疑这项政策就是农业直接补贴.很多农业保险的试点政府也纷纷指出,农业保险推行时行政成本很高.需要挨家挨户的收取保费,如果能将直补和保险实施的行政资源整合起来,直接从直补中扣取保费,会大大提高行政效率,降低交易费用.很多研究也指出,农业直接补贴对农户来说相当于一次性的固定收入,没有影响到边际成本和边际收益,因此对农户的生产行为的影响并无想象中那么大.如果直接补贴仅仅是收入补贴,给农民直接发钱.农业保险相对于直接补贴来说,愿意购买农业保险的农户的效用肯定是高于直接补贴的.因为固定的收入对于风险的分散作用
16、仅仅是时间上的收入平滑作用,而农业保险是从空间和时间两个方面分散风险的作用.虽然中央政府对于直补的钱是专款专用,防止中间的截流,让农民直接得到最大的实惠因此,如果将农业保险与直接补贴挂钩,也不能在全国范围内推广,以免引起农业保险没有需求的地区农民的强烈不满,只能选择那些农业保险需求非常高的地区进行.而且必须透明化操作,让农民了解和满意.当然这项措施的实施,必须要有法律的保障和政策的支持,否则地方政府是不敢也不能使用直补的款项同时,实施强制性保险必须与保险的补贴政策相结合较高的补贴水平可以降低农民因为强制带来的不满,而且较低的保费水平可以减少农民的负担,降低保费收取过程中的行政成本,降低农民的反抗情绪.参考文献:1刘京生.中国农村保险制度论纲M.北京:中国社会科学出版社,2000.E23度国柱,王国军.中国农业保险和社会保障帝】度研究M.北京:首都经济贸易大学出版社.2002.E33冯文丽.中国农业保险制度变迁研究M.北京:中国金融出版社,2004.?86?妻孽謦孥0蒹校i:i:i:i:i:i对:
