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1、浅析当前农村社会养老保险制度的困境与对策分析 论文关键词:农村养老保险现状困境 论文摘要:在我国，农村社会养老保险制度的完善已成为农村社会保障工作的重点内容之一。各地也纷纷出台一些新型农村社会养老保险制度。从农村社会养老保险制度的发展到运行，已有二十余年。但这项制度也存在着一些诸如保障过低、覆盖不全的问题。如何解决这些问题，走出农村社会养老保险困境，无疑是我们农村社会养老保险制度工作的重中之重。 一、农村社会养老保险制度浅析 我国70%的人口是农民，要发展、完善我国的社会保障制度，必须首先重视农村地区的社会保障。我国是拥有众多老龄人口的国家之一，其中有约四分之三的老龄人口生活在农村。随着我国进
2、入老龄化社会，农村养老问题变得日益紧迫。为解决农村养老问题，使农村居民“老有所养”,1986年，我国政府将一些经济较发达地区列为农村养老保险试点。农村养老保险是我国农村社会保障的重要组成部分，是在国家政策指导下农民自愿参加，以富裕农村地区的基层社区为依托，以农村老龄人口为对象而建立起来的养老保险制度。作为一项重要的社会政策，农村养老保险制度关系着广大农民的切身利益，也关系到社会的和谐稳定和发展。在我国目前的社会经济条件下，传统的家庭养老和土地保障已不能解决农村居民的养老需求，因此，对农村社会养老保险进行探索和研究已成为当务之急。 1.建立农村社会养老保险制度的必要性和可行性分析 据人口学家预测
3、，我国将会在2030年又迎来一次人口老龄化高峰。而在农村大量年轻剩余劳动力都转入城市，剩下老人留守，更进一步加速了农村人口老龄化。如果不在农村配备相应的社会性保障和福利措施，对农村老年人的养老问题做出妥善安排，必然不利于社会安定团结。自从20世纪70年代实行计划生育政策以来，子女众多，传统的家庭养老模式作用正在减弱，而土地养老、家庭储蓄养老和农民自身养老等方式都难以保障老年农民的生活，因此需要建立新型的养老保险制度来解决农民的养老问题。 农民的退保现象使我们不得不思考，在我国目前的社会经济发展状况下，能否建立起真正可行的农村社会养老保险制度?杨翠迎、张晖等学者认为，目前建立全国范围内的农村社会
4、养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件。也有一些赞成农村养老保险制度建设的学者认为，建立农村社会养老保险制度已经具备了经济可行性，至少现在就可以在经济比较发达的农村地区实行。 20世纪80年代之前，农村为城市提供了大量的农副产品，所剩余的农副产品仅够农民基本生活，基本上不能留下积蓄来养老，“养儿防老”观念盛行。改革开放以来，乡镇企业的发展以及农村经营多元化，农村生产力水平较以往有了大幅度的提高，农民收入水平也不断提高，越来越多的农村劳动力人口自我保障能力得到了相应的增强，同时也具备了自我积累养老保险基金缴费能力和养老保险的经济承受能力。结合我国国情，目前有部分农村地
5、区已经具备养老保险基础。特别在东部地区，农民的富裕程度更高，已经有足够的经济实力参加社会养老保险。 随着农村经济体制改革的深入和发展，农村涌现出了一批有知识、有文化、懂经营的新型农民。这些新型农民逐渐意识到随着男女平等观念的加强，独生子女家庭增多，人口老龄化现象的严重必将导致家庭养老负担加重，因此他们对农村养老保险有着迫切的需要。考虑到不同农民群体收入状况的差异，1994年养老金计发办法颁布后，允许投保人在任何时候任意数额的投保费用。这也照顾到了农业生产及农民收入不稳定、季节性强的特.点，使农民可以根据家庭经济条件状况选择对养老保险的投入，增强了农民投保积杨胜。 2.农村社会养老保险制度发展历
6、程 1986年，我国民政部和国务院有关部委根据我国农村实际情况在部分经济较发达地区进行农村养老保险探索。经过五年在试点地区的初步探索，民政部于1992年颁发了县级农村社会养老保险基本方案(试行)并在全国范围内推广该方案。全国各地农民纷纷响应，一时间掀起了建立农村社会养老保险的热潮。随着农村社会养老保险工作在全国各地的推广，参保人数不断上升，截止至1997年底共有8200万农民参保。但农村养老保险规模的日益扩大，也逐渐出现了一些管理等方面的弊病。由于1998年政府机构改革，农村社会养老保险也由民政部门移交给劳动与社会保障部。由于种种因素的影响，农村社会养老保险状况开始走下坡路，全国大部分地区出现
7、农民退保现象，而由于基金等方面问题，一些地区的农村社会养老保险工作甚至无法开展，停滞不前。在1999年，国务院也指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，同时对已有的业务进行清理整顿，并停止接受新业务。一些有条件的地区，农村社会养老保险已经逐步向商业保险过渡。近年来，农村养老保障问题受到党和政府的高度重视，在党的十七大报告中也明确指出要探索建立农村养老保险制度。近年来，也有地区积极响党中央的政策，出台新型农村社会养老保险试行办法，进行养老保险制度改革。 3.农村社会养老保险制度运行现状 绝大部分学者认为，在中国农村，养老保险制度作为一种正在探索的新型保障制度，仍然需要进一步的改进、加
8、强和完善。国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员张本波认为，当前农村社会养老保险存在“保富不保贫”倾向，政府投入不足，保障水平过低，养老保险基金保值增值难等一系列问题。因此，农村人口社会保障的家庭保障部分仍然不容乐观。由于传统社会观念和农村经济等因素的影响，农村家庭养老仍是我国农村养老的主要方式。除家庭养老外，对于“三无老人”、“五保老人”等特殊群体还辅以集体供养、群众帮助和国家救济作为养老辅助。尽管有以上的养老方式，部分农村老年人的基本生活仍未得到充分保障。 为缓解农村老年社会保障问题，国家先后出台了一系列有利文件。1992年，民政部门发布了关于进一步加强农村社会保障工作的通知，并且制定了
9、县级农村社会养老保险基本方案(试行)。国家领导人在党的十六大、十七大报告中均提出了全面繁荣农村，健全社会保障体系的任务，为我们探讨养老保险制度提供了良好的政策指导。 二、农村社会养老保险制度存在的问题 1.对如何建立养老保险制度没有统一认识 一种制度本身就是对社会现实和需求的反应，所以制度的确立必须得到社会的广泛认可。农村养老保险制度的确立需要广大农民保障意识从传统的家庭保障转变为现实保障。但是，传统的“养儿防老”观念根深蒂固，广大农民群众尤其是老年农民的思想转变不是一朝一夕就能完成的。同时，对于要不要建立农村社会养老保险制度，建立怎样的农村社会养老保险制度，各学者也是争论不一众说纷纭。我国幅
10、员辽阔，人口众多，各个地区的经济发展水平和人民社会观念均有较大差异，在此地区适用的养老保障制度不一定在彼地区也能顺利进行。因此，如何建立适合我国国情的，被不同地区农村居民所接受、所需要的社会养老保险制度，还需要不断的研究探索。 2.农村养老保险制度本身存在一定的缺陷 农村养老保险采用的是商业保险所采用的储蓄积累模式，农民自愿参加，国家财政在政策上给与优惠但不给予补贴也不承担最后风险，不具备社会保险的强制性、互济性和国家财政保底等特征。而大部分农民并不愿意承担可能的风险，也就不愿意投保。农村养老保险制度的自愿性和分段计息政策，也只能使得部分保障意识高、经济能力强的农民主动参保。 并且，个人自愿缴
11、费的参保方式使得投保农民的投保积极性受到个人收入水平的影响，易导致“保富不保贫”的现象。发达地区的农民，收入水平较高的农民有能力参保，而欠发达地区的农民和经济困难的农民会因为参保资金的问题不投保。但是，真正需要农村养老保险制度来保障的恰恰就是这部分贫困农民。因此，自愿选择的保险制度存在“保富不保贫”倾向。 同时，参保收益的高度不确定性是造成农民参保积极性不足的关键原因。 3.政府资金投入不足，保障水平过低 张本波认为，从原有的制度来看，政府在农村养老保险中并无经费投入，只是提供制度框架，制定和监督基金的管理和运行政策，保证基金安全。因此，在农民收入水平低、农村经济积累不足的情况下，就更显得政府
12、财政支持不够，农村养老保险基金筹资比例不合理。 农民交纳保险费时，可根据自己的实际情况分2元、4元、6元、最高到20元等10个档次缴费，王国军等曾对山东省平阴县(农村社会保障全国样板县)进行过农村社会保障调查，并对结果研究分析后，在社会保障:从二元到三维一书中表示，该县农民多数选择了保费最低的2元/月的档次投保。依照民政部农村社会养老保险交费领取计算表计算，农民缴费10年后，每月可以领取4.7元，巧年后每月可以领取9.9元，考虑管理费增加、银行利率下调以及通货膨胀等因素，农民实际领到的钱可能会更少。显而易见，这样的保费对于农村养老来说无异于杯水车薪。由此可见，现行的农村养老保障制度保障水平过低
13、，根本无法满足农民对养老的需求。 4.缺乏良好的管理体制和管理团队 政策规定，农村养老保险的增值途径只能是购买国债和存入国有银行，增值的高低绝大部分取决于存款利率的高低。而银行给普通储户的利率并不高，因此农村养老保险基金增值困难，而对于储备积累式的农村养老保险来说，不增值就意味着贬值。如果为追求农村养老保险基金的增值而违法投资、挪用资金，则可能存在极大的风险，损害投保人的利益，最终影响农村社会保险制度的信誉。 同时，不同劳动者群体的养老保险业务分别由劳动部门、民政部门、人事部门和商业保险公司管理，多个部门管理必定存在着职责的交叉，因此存在一些推误扯皮现象，这同时也增加了农村养老保险工作的成本，
14、降低了工作效率。农村养老保险机构的从业人员也很少接受专业的全方位的培训，这些情况也间接影响了农民参保的积极性。 三、完善农村社会养老保险制度的对策 1.因地制宜，个人、集体、政府共同投资 建立农村养老保险体系应具备一定的经济基础。中国地域宽广人口众多，农村地区经济发展不平衡，社会经济差异大，不能对所有地区都照搬照套采用同一套体系，必须因地制宜，根据不同群体的实际情况和需求来制定相应的政策。在目前的国情下，完全由政府、集体或者完全由个人承担养老保险费用是不可能的，农村养老保险必须强调权利和义务相结合。除去部分生活极度贫困的农民群体应给予特殊补贴，其余投保农民必须自己也承担一部分养老资金。因此，大部分学者都认为应建立“低水平、广覆盖”的农村养老保险制度，该制度的筹资模式应为“个人级费、集体补助和政府在政策和资金上的支持”的三方共同负担模式。 2.加强资金管理，保证资金保值增值 建立资金管理力度必须建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度。健全的农村社会养老保险基金监督机构也能保证农民在进行角色转换(例如从农民到农民工)或地域转换的同时，其养老保险关系能顺利转移。同时，还需要不断提高管理人员综合素质，以保证养老保险工作的正常运转。在资金管理上，必须要做到专款专用，并保证农村社会养老保险金增值保值。
