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1、地方融资平台中政府退出机制的法律研讨地方融资平台，是地方政府为了筹措资金进行项目投资而设立，并承诺承担连带还款责任的融资公司。通常由政府设立并获得国有资产投资资质，并以此平台为基础融合信托、财务公司、担保、银行和产权交易等多种金融机构开展综合投融资业务。地方政府设立的融资平台公司，在促进地方经济发展方面确实发挥了重大作用，但是这种作用的发挥没有考虑到法律对经济博弈的约束，以至于出现了很多法律缺失造成的问题。为了有效防范财政风险，必须完善融资平台公司的体系建设和法律监督。完善政府退出机制可以为中小企业提供更具竞争性的融资渠道，使市场主体实现更加长远的发展。建立政府退出机制，要求政府必须从违规建立
2、的融资平台中退出，政府财政在合法进行投融资后也必须及日寸退出项目公司。地方融资平台是建设有中国特色的社会主义市场经济的有益探索，必然会出现很多的经济法律问题，随着中国社会主义法律体系的基本形成，我们必须要用法律的思维，法律的方法去解决这些问题，维护市场安定，践行建设社会主义法治国家的理想和信念。一、政府参与地方融资平台的历史背景地方政府融资平台的发展始于上个世纪80年代末和9o年代初。上海市成立了专门负责投融资的平台公司，通过积极的国内外融资来支持城市基础设施建设。广东作为改革开放的先导，各级政府成立了很多公司。这些公司在国外商业活动中向银行贷款时，各级政府往往会向银行出具承诺函。当公司无法清
3、偿银行贷款债务时，银行往往在内地法院起诉出具承诺函的地方政府，要求地方政府承担保证责任。1997年亚洲金融危机后，经济回升，地方政府纷纷组建交投公司、城投公司、国有资产管理公司等，通过 银政合作”和“捆包贷款”的形式获得政策性贷款，用以支持城市基础设施建设，并以财政预算或专项资金作为偿债资本。2008年美国次贷危机导致全球经济进入寒冬，为了促进经济复苏，国务院制定“4万亿”经济刺激计划，地方政府融资平台如雨后春笋般大量出现。2010年国家开始对地方融资进行清理整顿。同样是在特定历史情况下，国有企业改制过程中由于法律的不完善导致了很多侵吞国有资产的问题。目前我国的资本市场还很年轻，市场自我调节功
4、能尚不健全，地方政府在融资过程中也确实困难重重。但是愈是如此，法律就愈显重要。二、确立政府退出机制的法律必要性根据我国担保法第八条的规定，国家机关不得为保证人。在社会主义市场经济体制日益完善和法律体系基本形成的情况下，政府原则上不应再参与市场商业行为。无论是担保法还是银监会27号文及相应行政法规都禁止了地方政府和政府部门任何形式的担保或变相担保，向银行和项目单位提供担保和承诺函等形式作为项目贷款的信用支持也在禁止范围。财政的担保承诺是没有法律效力的，很多“政银产品”都是利用政府的隐性担保变相绕过相关法律法规进行实际的违规操作，打政策擦边球。这些融资的风险在于缺乏有效监管，潜在风险无法控制。而确
5、立政府退出机制可以从源头上推动一系列监管措施的出现。确立一种意识，政府是必须要退出的，只有从融资开始就加强监管才能减少政府退出时的法律问题。尽管存在法律限制，但是地方政府的隐性债务还是在快速增长。2006年，财政部科研所有关机构估算我国地方政府债务额度达到4万亿元。2011年，审计署公布全国地方政府性债务余额10.7万亿元。截至2010年底，中央政府和地方政府最大口径下负债总额23.76万亿元，占2010年全年GDP比值 59% ，接近国际公认的公共部门负债率的警戒线。根据审计署全国地方政府性债务审计结果，未来两年地方政府债务将进入集中偿还期，约有42%的地方债务将于 2012年底到期，53%
6、的地方债务将于2013年底前到期。正是由于法律没有有效地参与到地方融资平台的融资过程中，才导致了地方融资平台在规避法律法规下的井喷式发展。从法律监管的范畴看，政府在融资平台中的行为到底是一种纳入行政法规范的行政行为还是一种公司法可以规范的商事行为，法律层面的界定依然是一个复杂的行为，但是从国务院以及银监会的相关会议精神中可以看出政府从地方融资平台退出的明确要求。政府退出就是要阻止政府通过行政行为干预市场。对于通过地方融资平台获得资金成功运营的公司而言政府退出是必要的，这样可以避免政府与民争利，也避免政府主导企业的经营管理。政府应该从资本市场退出，按照公司法和商业银行法等法律的要求规范资本市场，
7、这样才能保护纳税人和中央财政的金融安全。当地方政府参与融资但公司经营失败时，政府退出更是必要的，地方政府不是提款机，不可能无限制的为企业的失败和市场的风险买单，要让市场来决定企业的生死。地方融资平台是特定历史情况下的产物，从过去、现在以及将来看都有其存在的合理性。但是政府参与地方融资平台不是盲目的参与，也不是参与之后自始至终的为市场主体买单。回归理性，政府要在法律允许的范围内促进地方融资平台的发展，更要在合适的时机管住“政府之手 不越界，这就是完善政府退出机制的意义所在，而在各方博弈中，只有法律的规范才能提供公平的竞争和发展环境，有效地狙击权力寻租。属于市场竞争领域的平台政府必须退出;一部分兼
8、有提供公共服务职能的平台可以与政府脱钩后政府就其提供的公共产品或服务比照市场定价原则进行补贴;提供公共产品的平台可以纳入政府行政领域，从提供公共服务角度出发进行统筹管理。三、政府退出地方融资平台面临的法律问题政府要退出地方融资平台不可回避的就是政府信用和隐形担保者身份之间的法律矛盾问题。地方政府以担保者的角色或明或暗过度的介入资本市场，一旦发生市场风险或贷款到期政府也难以脱身。另外，政府退出融资平台必然要实现同公司资本的合法剥离，既不能损害政府公信力，也不能影响投资项目公司的长远发展。必须遵守中华人民共和国公司法关于公司资本金的规定，上市公司更要考虑股东的利益。不能违法抽逃资本。最后政府退出地
9、方融资平台就不能再当“幕后老板 ，投资的项目公司的产权转让也是一个敏感的法律问题。关键在于要由专业的管理团队来运营，政府机构必须退出。对于发生亏损的公司必须依法进行合理的债务分担清算，合法的界定政府的责任。由于前期的地方融资平台缺乏有效的监管，没有足够的透明度，因此政府的产权交接和债务纠 计划，完善退出审计制度。政府退出的过程也是一个政府自我救赎的过程，只有理清自身的职能定位才能做到真正合法的退出。 四、对于完善政府退出机制的法律思考从法律救济的层面来完善政府退出机制首先要从立法做起。待添加的隐藏文字内容11929年美国股市重挫，陷入经济危机，经济进入大萧条时期。1933年的证券法和1934年
10、的证券交易法就是针对经济危机进行的立法完善，金融业的法律和监管框架是金融稳定的先决条件。地方政府承担了大量的城市基础设施建设，需要大量的资金支持，立法上要加大审计的权重，保证投融资过程的透明性也是完善政府退出机制的前提。要通过担保法、预算法制定更具针对性和操作性的法律规章，以此规范政府退出后的贷款合同整改和还款方式整改。鉴于分税制实施后地方政府融资所遇到的瓶颈，为了客观发挥地方融资平台的作用可以适时的推出地方政府融资法，以法律来遏制“大政府 的副作用。银监会的职责主要体现在银行业监督管理法第三章：依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。所以，银监会可以成立
11、对地方融资平台进行立法指导、业务监控的独立部门。在对地方政府的融资行为进行规范化引导的同时，必须正视地方政府融资难的实际情况。大量民间资金找不到合适的投资标的，地方政府不妨积极引导、广泛吸纳民间资本以解决融资难题。国家在法律层面对民间资本进入资本市场设置了诸多障碍。实际上，私募股权投资、风险投资、小额贷款等融资都可以为初创企业提供发展所需的资金。也就是要做到政府退出来，市场走进去。在法律上必须为进一步放开激活资本市场做好铺垫，政府的作用在于监控和维护而不是参与和竞争。以国内光伏产业的代表无锡尚德为例，为了发展光伏产业，当地政府在税收、厂房、尤其是资金贷款方面给予了极大的支持，公司成立前一年就获
12、得了无锡市政府的赠款600万美元。无锡尚德太阳能电力有限公司在各种优势资源的整合下发展迅速，很快成为全球四大太阳能电池生产基地之一。201 1年已经成为全球最大的光伏产品制造企业。但是由于产能过剩等问题引起的亏损局面无法在短期内转变，进入2012年，无锡尚德资产负债率高达81.8%、负债总额达到35.83亿美元，已经成为债权银行的大难题。卷入尚德贷款漩涡的除了各大中小商业银行外还有诸如国家开发银行等政策性银行，在这一系列投融资过程中，由于地方政府的隐性担保导致政府逐步被“绑架 骑虎难下。所以无论是参考波斯纳在法律经济学中阐述的适度管制理论还是借鉴国企改革取得的珍贵经验，我们都应该明白政府从来都
13、不是一个合格的投资者，它可以参与地方融资平台，但必须适时退出，地方政府应该从“服务者 和“守夜人”这两个角色出发来完善政府退出机制，在进入时就应该想好退路。对于地方融资平台而言，首先要做的是理清当前地方融资平台的债务;其次是制定并落实政府退出地方融资领域的法律法规，最后引导地方政府拓宽融资渠道，做到 有退有进”。而不管后续的地方融资以何种方式继续探索或者实施都必须完善政府退出机制，这是发展社会主义市场经济的需要，也是建设社会主义法治国家的需要。地方政府可以在某些领域扮演“天使投资”人的角色，但是政府决策不能代替市场和法律，只有在市场机制和法律制度框架内的推动行为才不是 包办婚姻 ，才能避免“拔
14、苗助长”的闹剧。29C91AFE4CED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFEDD1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF95AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795A1AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C9
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