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1、三峡 后规划 博弈 一个县就曾报出1000多亿项三峡后规划博弈:一个县就曾报出1000多亿项目 2011年06月13日多年来，地方政府为分享项目，围绕着三峡的“后规划”进行了激烈博弈；1238亿元投资规划的落地，或将拉开更多争夺大型水利工程“后续投资”的序幕 5月19日拍摄的水位下降后的三峡大坝坝前水位。自5月16日再度启动抗旱调度以来，三峡水库连续多日加大下泄量，以支援大坝下游湖北、湖南、江西三省抗旱。至18日，下游宜昌和沙市等地水位出现明显提升，其中宜昌水位日涨1米。水库每秒出库流量最大增至11100立方米，约为上游来水量的2倍。由于入不敷出，三峡水库水位跌幅明显。新华社发（郑家裕摄） 5
2、月18日，三峡后续工作规划（下称后续规划）出炉。三峡工程的后期规划，虽在学术界早是共识，但其规划的出炉却等了4年。早在2007年，重庆市与湖北省就不断向国务院打报告，希望三峡工程建成后，国家能延续或调整优惠政策，以适应运行管理期的需要。 重庆市最早提出设想，认为三峡工程进入正常运营状态后，移民、库区生态环境、地质灾害等遗留问题尚未完全解决，需要在后续工作中逐步完成。当时，国务院三峡工程建设委员会办公室（下称“三峡办”）也表达出了类似意愿。 按照最初规定，三峡工程一旦建成，进入运行管理期，三峡工程建设委员会就随之撤销，其国务院办事机构三峡办将划归水利部。 一波三折 2008年9月，在三峡工程建设
3、委员会第16次会议上，三峡工程后续工作敲定，确定由三峡办会同国家发改委、财政部研究提出三峡工程后续工作方案，报国务院审批。 2008年10月，三峡办组织编制三峡工程后续工作规划纲要，选择湖北、重庆部分地区进行规划试点，并在水利部长江委员会（下称“长江委”）编制的三峡水库可持续利用综合规划研究报告基础上，编制三峡工程后续工作规划纲要（讨论稿）。 按照当时的设想，后期规划编制和通过都不会太困难，2009年应该可以颁布实施。但实际上，推进工作遇到意想不到的阻力。据财经国家周刊记者了解，仅就规划的名称，就产生了两派截然相反的声音。 一派认为，三峡工程既已建成完工，则无“后规划”一说；另一派则认为，工程
4、归工程，但三峡库区仍面临移民致富、生态环境等相当多的后续工作，急需一个整体规划进行统筹。 2009年春节，时任三峡办主任的汪啸风，会同重庆市副市长谭栖伟、湖北省副省长田承忠等相关人员在北京开会。 据知情人士透露，会上汪啸风承认规划推进遇阻。他表示，国务院在征求各部门意见的过程中，“有一些部委持有不同意见”。 2009年2月，国务院批准了三峡办上报的关于开展三峡工程后续工作规划的请示。 2009年3月26日，三峡办三峡工程后续工作规划领导小组首次召开全体会议，部署后续工作的规划编制。一个月后，规划编制工作启动，长江委被委托承担规划编制的总成任务。 长江委长江流域水资源保护局原局长翁立达是参与编制
5、的专家之一。据其回忆，编制的时间相对紧迫，仅用了5个月就完成规划初稿，先后经过了近20次大规模修改。 按照原计划，2009年11月可通过审议，12月通过国务院审批。但实际上，初稿完成后直到2011年才获得通过。 延迟的主要原因，在于这次规划与以往不同，并非由地方政府先调研拿出初稿进行汇总，而是“倒过来，湖北、重庆两省市不制定规划，只报项目”。 由于地方政府希望获得大量的后续投资资金，导致项目金额一度超过4000亿元。 “基层就是希望项目越多越好、越大越好，就拼命报，某县就报出了1000多亿元的项目。”知情人士对财经国家周刊记者透露。 在一次三峡工程建设委员会会议上，国务院一位领导说了一句“后续
6、工作很重要，但投资不能超过三峡工程的建设投资”，最终才给规划项目定了调。最后，三峡工程建设委员会委托中国国际工程咨询公司奔赴各地，对申报项目进行一一审核，并最终砍掉大部分项目，再进行二次申报。至此，后续规划才算走上了审批的顺车道。 游说分成 1238亿元，是国务院通过的三峡后续工作规划的投资数目。 其中，最大投资部分，为移民安稳致富和促进经济社会发展，共安排461亿元；移民搬迁遗留问题安排128亿元。 按照此前三峡电站电力销售税收的地方分配，以上数字也将按综合淹没实物和移民搬迁任务量的比例进行分配，即湖北省占15.67%，重庆市占84.33%。 与三峡有关的各类税费的分配，一直是双方博弈关键。
7、三峡工程建设分库区和坝区两部分。位于库区的重庆移民搬迁和淹没面积都很大，但最终产生发电效益的三峡电站，却在坝区湖北。 后续规划编制消息一出，湖北、重庆两省市就立刻开展各类费用研究，目的是争取更多的政策和资金。 2008年，湖北省政府就打报告至国务院，希望提高湖北省的税收分成，但未得到任何回应。 2009年全国“两会”期间，三峡工程即将竣工之际，湖北、重庆再次展开游说，希望能在新一轮分配中获利更多。 当时，重庆市专门组织了一场关于三峡库区经济发展情况的报告会。重庆市副市长谭栖伟在会上表示，三峡库区移民安置工作虽告一段落，但目前三峡库区经济远落后于全国水平，需要中央财政给予更多的倾斜。 湖北省通过
8、组织材料上报的方式，提出目前税费的分配不符合属地管理原则，希望按照税法原则征税并重新分配，增加湖北分得的比例。 财经国家周刊记者获得的规划资料显示，整个“后三峡”规划已不完全限于三峡库区所处的湖北、重庆。除了重庆20个区县、湖北4个区县，还涉及长江中下游干流两岸、洞庭湖和鄱阳湖区、河口区等可能造成影响的区域。 据参与规划的专家介绍，在后续规划中，首次单独列出94亿元，用于处理三峡大坝对整个长江中下游的影响。 对于1238亿元的来源问题，知情人士透露，后续规划将按照每年100亿元、共11年的规模，从国家重大水利工程建设基金中列支。该基金是为支持南水北调工程建设、解决三峡工程后续问题以及加强中西部
9、地区重大水利工程建设而设立的政府性基金。 而剩下的100多亿元，则可能从三个途径获得：延长11年的后续规划时间；从长江三峡集团总公司的电力收入、税收中解决；或者提高三峡上网电价。不过，财经国家周刊记者通过采访当地政府了解到，后两者虽“理论上可行，但实际上很难落实”。 2010年，三峡工程建设委员会第17次会议上，三峡集团董事长曹广晶表示，积极履行社会责任，积极支持改善库区移民生活、保护生态环境的后续规划项目。将三峡电站收入、上缴的国有资本金收益的一部分用于后续规划，需要财政部、国资委综合平衡，出政策。“只要财政部、国资委下文明确，三峡总公司的税收及税后利润都是上交国家财政。” 三峡集团总会计师
10、杨亚则认为，三峡工程建设的投资范围是有边界的，不能把建成以后运营阶段的事情，与建设阶段的投资混为一谈。“哪个大型建设项目没有后续问题？后续规划的许多项目与地方经济发展相关”。 “库区淹没范围以外修条路，为什么要列入三峡后续规划？长江上再修座桥，为什么算三峡后续工程？搞个工业园区也该与三峡工程挂钩吗？不能将所有的地区经济发展需求，都算到三峡工程身上。”在接受财经国家周刊采访时，杨亚指出目前部分地方政府上报的后续规划项目投资“有许多还需要具体的技术设计与方案论证”。 压力重重 三峡工程后续工作的重点，其实相当明确：移民安稳致富、生态环境保护和地质灾害预防治理，并列成为下个十年的关键词。 按后续规划
11、要求，湖北及重庆库区移民生活水平需分别达到两省（市）的平均水平；库区的干流水质需稳定在类，支流水环境质量明显改善，消落区逐步具备正常的生态调节能力；库区地质灾害防治长效机制需建立起来。 三峡库区地跨两省（市）的26个区（县、市），是国家连片贫困区。 今年1月9日，在重庆市第三届人民代表大会第四次会议上，重庆市移民局作三峡（重庆）库区移民工作报告时指出，移民搬迁安置遗留问题解决难度较大；部分移民生活仍然困难；库区的产业发展滞后，转变库区经济发展方式的任务繁重，并且，部分移民的就业难以适应市场化和产业调整升级的要求，存在就业难与用工荒的矛盾。 这些问题，湖北省也无法回避。另一方面，生态问题也在影响
12、着三峡库区的百万移民。 特殊自然条件与复杂的地质结构，决定了三峡库区的环境容量十分有限。历史上的三峡，就是暴雨、洪水频繁的地质灾害多发区。三峡工程的建成，也在逐步改变着三峡的固有格局。 5月23日，国土资源部地质环境司负责人公开指出，“三峡工程建设以来，地质环境条件受到了一定程度的改变，出现地质灾害隐患点增多，地质灾害险情发生频繁现象。” 该负责人对媒体介绍说，三峡水库正常运行后，水位抬升几十米至百余米，水位涨落频度加大，剧烈地改变了岸坡的水文地质条件，加剧对水库边坡稳定的不利影响。 在达到新的相对稳定之前，“必然面临着一个较长时期的库岸再造过程，必然会产生新的不稳定岸段，容易引发崩滑体的复活
13、并产生涌浪灾害。”此外，水华、消落带等问题，也在深刻影响库区，乃至长江中下游的生态环境。 自2003年5月首次蓄水、6月长江就首次出现水华，数年来该现象不曾放缓，湖北、重庆多次公开承认，三峡蓄水后，支流水质恶化，水华现象的发生范围、持续时间、发生频次明显增加。 “这意味着蓄水改变水流条件，水体自净能力下降，污染物的降解速度减慢。” 水资源保护专家、长江委长江流域水资源保护局原局长翁立达对财经国家周刊记者说。 据记者了解，上述问题，有的在三峡工程论证中已有预见；有的是在工程建设期已经认识到，但当时难以有效解决的；有的则是提出了更高标准。 “三峡工程的定位没有含糊过，第一是防洪，是一个民生工程。对
14、防止中 下游的洪涝灾害是很重要的；所以，我们的观点就是防洪，不是发电，这是一种生态环境效益。负面的影响都是相对小一点的砝码。”翁立达对财经国家周刊记者说。 全流域管理设想初现 对地方政府而言，后续规划的通过，犹如一支强心剂。但作为一个涵盖范围广、时间跨度长、涉及人口、资源、环境、经济、社会等多个领域的庞大规划，实施起来并非易事。 在三峡库区采访期间，部分地方官员对财经国家周刊记者表示担心，怕出现“规划规划，墙上挂挂”的局面；也有人担心，后续工作的效果可能会因管理机构复杂繁多、部门利益千丝万缕而“打折扣”。 对此，后续规划中特别提到，要严格界定相关工作任务和投资，不重复、不替代；坚持中央统一领导
15、、分省市负责、以县为基础的管理体制；正确处理国家与地方，国家、集体与个人，上游与下游，近期与远期，枢纽工程与库区，整体与局部等方面的关系，统筹协调，以确保规划预期目标的实现。 此种要求，使得对整个长江进行全流域管理的设想初现雏形。 所谓流域管理，其重点在于跨越部门与地方利益，设立流域综合管理机构，负责重大事情的决策和协调。 在这一方面，美国田纳西河流域管理局是可以借鉴的案例。在上世纪30年代，时任美国总统的罗斯福，授权该管理局专门负责田纳西河谷的综合开发与管理。其职责不仅包括发电、治水、生态保护，甚至还提供河谷内的交通、粮食生产的所有解决方案。如今，田纳西河已成为美国治理得最好的河流系统。 而
16、目前长江流域面临的问题是，防洪调度由水利部（国家防总）负责、发电调度由国家电网负责、通航调度是交通部的职责，隶属于国资委的三峡集团负责枢纽工程运营与资产经营，长江各支流水电站归属于不同的发电公司，上下游各级地方政府从不同角度提出多种要求，“各自为政”。 今年长江中下游大旱，有地方政府指责三峡大坝未能及时放水，加重旱情；而认为“三峡工程很大程度改变江湖格局”、对鄱阳湖影响巨大的江西省，也不惜背上“自私”之名，试图建设鄱阳湖生态水利枢纽大坝，来抵消三峡大坝带来的问题。 “美国人先制定田纳西流域管理法，法律规定田纳西管理局兼有行政与企业经营双重职能，局长由总统直接任命，有权协调不同部门不同州的相关问
17、题。中国可以从中借鉴很多经验。”杨亚对财经国家周刊记者表示。 目前，最希望将三峡库区纳入长江全流域管理的，当属水利部长江委。他们认为，如果三峡的管理与长江中下游地区的管理互相割裂，那将很难解决各种矛盾。 长江委主任蔡其华早前在接受财经国家周刊记者专访时指出，现有法律已授权水利部委托流域机构，对流域上的水行政管理实施综合管理模式。但蔡其华也表示，目前缺少一个有权威性的流域管理机构，综合管理还面临诸多困难。 “目前还属于大规模水利建设的展开阶段，未来十年要全国投资4万亿。”蔡其华说，“作为建设阶段，职责在各级水行政主管部门，这样的建设力度和强度，完成建设任务可能更有利一些；只有等到大规模建设阶段基本完成后，在那个基础上，随着国家行政体制的改革，真正意义上的流域管理委员会才会建立起来，真正在流域行使水行政、水资源、流域的综合管理。” （记者张瑞丹实习记者程明对此文亦有贡献）
