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1、十三五农业补贴改革利好 现代农业发展可期“十三五”农业投入机制改革启动 将调整农业补贴针对部分主要农产品价格内外倒挂明显、农产品库存庞大、农民种地收益低等问题，国家在“十三五”期间将进行一系列补贴制度和涉农财政资金投入方式改革。对于接下来一段时间中国农业补贴改革的举措，多位专家透露，将以调整对生产和贸易产生扭曲作用的政府补贴（“黄箱”政策的一种），逐步扩大“绿箱”政策实施规模和范围为主。近期推出的农业补贴改革试点就是一项重要实践，具体而言，就是将中国目前农业补贴主体的农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度
2、规模经营。而在涉农财政资金投入方式方面，记者了解到，重点是建立农业农村投入稳定增长机制，但将对“小、散、乱”且效果不明显的涉农转移支付资金进行整理，对于目标接近、投入方向类同的涉农专项资金予以整合，而对地方具有管理信息优势的支出，划入一般性转移支付切块下达。对外经贸大学WTO研究院执行院长屠新泉告诉记者，受制于财政压力，目前世贸成员中对农业补贴的比例都比较低，发达国家认为中国农业补贴水平过高。中国加入WTO的时候，承诺对农业补贴不能超过农业产值的8.5%，但中国有的产品补贴已经越过限制了。这种状况主要是由国内粮食生产成本抬升的挤压作用所导致的，与此同时，由于农产品价格的内外严重倒挂，进口农产品
3、正在大量涌入中国市场，造成主要农产品库存的大量积压。以玉米为例，根据测算，截至目前我国临储玉米结余量在1.5亿吨的水平，由于大豆、棉花、杂粮等种植区域向玉米转移愈发明显，据国家粮油信息中心预测，我国今年玉米结余量有望首次达到2亿吨以上。农业补贴改革试点将已经实施11年的三项主要农业补贴政策合并为一项，对此，有专家告诉记者，目前在许多地方，一些农民即便不种粮，也能得到补贴。而真正从事粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，却很难得到除自己承包耕地之外的补贴支持。而三项补贴政策合一之后，20%的农资综合补贴存量资金用于支持粮食适度规模经营，另外80%加上农民直接补贴和农作物良种补贴
4、资金，用于耕地地力保护，补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，可以真正做到“谁种粮谁受益”。在涉农财政资金投入方式改革方面，中国社科院财经战略研究院副研究员汪德华告诉经济参考报记者：“清理整合规范涉农转移支付，是和我国整体的财政转移支付制度改革密切相连的。我国专项转移支付过多、过滥长期为各界所诟病。”汪德华称，清理整合专项转移支付是我国财税改革的一个重点。事实上，专项转移支付的很多问题集中出现在农业财政补贴上，而农业资金投入主要问题则是多头投入。“对基层来说，做一件事，其资金往往来自多个部委。小、散、乱、碎片化现象严重。”正因为涉农财政资金问题频频，审计部门也将对涉农财政资金的审计作为重点工
5、作之一。以今年5月中旬南通市审计局发布的审计报告为例，南通市如东县7个南通市级高效设施农业项目存在以旧替新、合并申报、提前拆除等违规骗补行为，涉及县、市两级财政补助资金近400万元。此外，一位西部地区某县农业局工作人士告诉记者，上级政府下拨给基层的专项转移支付资金用途规定得太细，而上级政府并不十分了解当地的具体情况，往往出现需要钱的地方没有钱，错位现象明显。“而且专项转移支付还需要地方配套资金，对于存在财政困难的地方，让其提供配套资金无异于加重负担。”专家认为，对地方具有管理信息优势的支出，划入一般性转移支付切块下达，给地方更多资金使用的支配权，有助于提高资金使用绩效。汪德华还表示，从农户角度
6、看，现行绝大多数补贴都侧重于激励其迅速提高产量，这种资金导向可能导致农户滥用农药、降低土壤肥力，“大量使用农药化肥，确实能保障一两年内粮食产量增长，但是长远看有损粮食安全。”汪德华称，农业补贴的方向具有引导性作用，不容忽视。农业补贴向种粮者倾斜从“目标价格”补贴试点，到将“三补贴”（良种补贴、种粮直补、农资补贴）整合为“农业支持保护补贴”，再到对渔业油价补贴进行调整。中国中央层面上的农业补贴政策，正在进行一系列重大改革。目前中国中央层面上的农业补贴项目有50多种，在接下来的农业补贴政策改革中，对绝大部分的农业补贴政策都将做出大力度的改革、调整。像业内关注的“目标价格”补贴将会由大豆、棉花，扩展
7、至三大主粮，而“三补贴”整合试点将在2016年向全国范围内实施。目前，中国农业补贴基本上实行的是“普惠制”，下一步改革的大方向，将会向种粮大户、种粮能手和其它新型农业经营主体倾斜。简单而言，就是谁种地谁种粮，国家才会给谁补贴。并不是像现在，只要在农村承包了耕地，就能享受各种种地、种粮补贴。不过，从去年有关部门针对棉花、大豆推出的“目标价格”补贴试点、今年实施的整合“三补贴”试点来看，新的农业补贴改革也存在一些问题和矛盾。“目标价格”补贴的矛盾在于，从理论上讲，改革的方向很对，但实际操作起来很难，甚至抬高了补贴成本；整合“三补贴”后带来的问题是，拥有承包地的很多农户，都开始筹划着提高农地租金。前
8、述接近农业部的专家分析表示，虽然“目标价格”补贴、整合“三补贴”两类试点改革，都出现了一些矛盾和问题，但整个农业补贴改革向种粮大户倾斜、向新型农业经营主体倾斜、向规模经营倾斜的大方向是对的，未来还需要积累一些试点地区的经验，才能对整个农业补贴政策进行重大改革。目前中央财政对农业实施的各种补贴政策，主要都是以“普惠制”的方式实施，比如自2002年以来，国家相继实施的良种补贴、种粮直补、农资综合补贴和农机购置补贴（简称“四补贴”），以及2004年以来，陆续推出的粮食最低收购价、主要农产品临时收储政策（简称“托市政策”）。这些政策对提高农民收入，都起到较大的推动作用。农业部部长韩长赋在2014年全国
9、两会上表示，2013年仅仅是“四补贴”，中央财政对口农民的直接补贴就高达1600多亿元。而在实施“托市政策”当中，中央财政为种粮、种地农民，为农村养殖户，所支付的各种补贴性收入，总计数额就更为巨大。如果再加上其它名目繁多的各种农业补贴，现在中央财政每年对农业的补贴已经超过1万亿元。“四补贴”和“托市政策”实施十多年，目前已经暴露出诸多矛盾和问题。“四补贴”政策存在的主要问题是，只要是拥有政策性承包地的农民，不管种不种地，种不种粮，每一亩地，每年基本上都可以拿到90元左右的国家补贴。这样造成的结果是，有的农民拿到补贴后，转身去城里打工了，而靠租地种粮的人，又享受不到种粮种地补贴。“托市政策”出现
10、的矛盾是，国家逐年提高主要农产品的最低收购价格，现在国内包括两家在内的主要农产品价格，都比国际价格高出一大截，而国家储备的粮食又由于各种原因卖不出去，导致国内整个粮食市场出现扭曲，粮油类加工企业叫苦不迭，国家财政也是因此严重受损。在“四补贴”和“托市政策”之外，近些年国家推行的农业保险补贴、农产品加工补贴、渔业柴油补贴、畜牧良种补贴等农业政策，也出现各种各样矛盾、问题。业内较为一致的看法是，应该及早对“普惠制”的补贴办法进行大力度改革。在今年的全国两会上，全国人大代表、杭州娃哈哈集团董事长宗庆后就提出建议，国家应该尽快改变“普惠制”的农业补贴方式，减轻国家财政的沉重负担，同时也让真正种粮种地的
11、主体能从中受益。前述接近农业部的专家告诉记者，在最近几年全国两会代表的议案、提案中，有不少都建议尽快对“普惠制”的农业补贴政策进行改革。国家发改委、财政部、农业部等方面，也先后进行了大量调研，在此基础上，才先后推出棉花和大豆的“目标价格”政策试点、整合“三补贴”试点、渔业油价补贴调整等政策。预计更大范围的农业补贴政策改革，将在2016年展开。国家发改委、财政部等方面是在去年四五月，先后公布了棉花、大豆的“目标价格”补贴政策。在“目标价格”政策试点一年多后，相关部门发现，在具体的执行过程中，“目标价格”补贴也并不算完美，而且还存在像操作难度大、实施成本高等较为复杂的问题和矛盾。新疆是去年实施棉花
12、“目标价格”的试点地区，政策的要求是，棉农要到政府指定的特定机构交售棉花，才有权利享受到“目标价格”补贴的好处。东方艾格农业咨询公司分析师马文峰认为，这样做的坏处是，政府给指定的棉花收储机构带来垄断性机会，而一些收储机构还可能通过对棉花压级压价及其他方面的寻租，来盘剥棉农利益，甚至还使国家支付大量额外补贴。马文峰认同“目标价格”补贴的大方向，但认为现在相关部门出台的棉花、大豆补贴政策，有悖于市场化改革的初衷，他建议，政府应该只按种植面积对棉农进行“目标价格”补贴，这样操作起来可以节约成本，也可以实现充分市场化。前述接近农业部的专家告诉经济观察报，从去年的执行情况来看，除了操作困难、成本太高，还
13、出现了棉花价格下降、农户和收购机构串联起来骗取补贴等问题。对于马文峰提出的按种植面积补贴办法，该专家的说法是，单纯按面积、按产量、按销售量，去补贴种植农户都会有漏洞，目前相关方面正在积极筹划对“目标价格”补贴措施做进一步的改进。据悉，按照国家发改委等方面的计划，在对棉花、大豆的“目标价格”试点取得成功经验之后，下一步将对玉米、大豆、棉花、油菜籽、食糖等品种也实施“目标价格”改革，再往后，将会对小麦、水稻也推行该项政策。中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，“目标价格”政策比较适用于棉花、大豆、糖等非主粮品种，而对于三大主粮，尤其是小麦、水稻两大口粮，官方应该持审慎态度，以免影响到农民
14、的种粮积极性。与“目标价格”实施的情况不同，今年5月农业部、财政部联合推出的整合“三补贴”政策试点、7月推出的渔业油价补贴政策，目前都还没显现出同样复杂的问题。不过，经济观察报从山西、河南等地也了解到，现在拥有承包地的很多农户，已经开始筹划着提高耕地租金，以此来弥补整合“三补贴”后带来的“损失”。对于下一步农业补贴改革的方向和目标，前述接近农业部的专家补充表示，整体上，农业补贴改革将会向种粮大户、家庭农场和农民合作社等主体倾斜，大的目标还是以保障国家粮食安全为主；对于新的改革中还可能出现的矛盾和问题，将会在继续探索新型农业补贴措施的基础上，加强政策的针对性和有效性，重点解决损害国家和农民利益的
15、主要矛盾和关键问题。十三五农业补贴改革利好 现代农业发展可期我国涉农资金投入上，呈现“小、散、乱”且效果不明显的问题，这对农业发展与农民利益不利，致力于促进农业信息化发展、提高农业效率提升的现代农业成为发展新趋势。要加快转变农业发展方式，建设现代现代农业体系，全面提高农业综合效益，并真正让农民从中受益。早前，国务院总理李克强也曾在会上指出，要用工业发展的方式改造传统农业，发展现代农业。随着国家高层接连关注农业建设与改革，现代农业即将迎来发展契机。现代农业是指应用现代科学技术、现代工业提供的生产资料和科学管理方法的社会化农业，它是农业发展史上的一个重要阶段。从发达国家的传统农业向现代农业转变的过
16、程看，实现农业现代化的过程包括两方面的主要内容：一是农业生产的物质条件和技术的现代化，利用先进的科学技术和生产要素装备农业，实现农业生产机械化、电气化、信息化、生物化和化学化;二是农业组织管理的现代化，实现农业生产专业化、社会化、区域化和企业化。我国是农业大国，农村有9亿人口，占据全国人口70%，农业人口7亿占产业总人口50%，三农问题关系社会稳定与国富民强。与此同时，在现代社会，农业也是一个蕴含大量机会的大产业。前瞻产业研究院提供的2015-2020年中国现代农业商业模式与产业链投资战略分析报告显示，目前，中国每年农产业及食品总规模为9.3万亿，农资总市场为2.2万亿。2014年中国社会消费
17、品零售总额为26.2万亿(其中电商13亿)，农业产业链占据了半壁江山。超过10万亿的农业市场规模下，预计其现代农业市场规模可达万亿级别。在此利好刺激下，资本市场日益关注现代农业发展。包括联想、阿里巴巴、万达等知名企业都已进军农业市场，未来农业上游领域农发种业、隆平高科等;中游北大荒；下游流通环节的象屿股份等公司发展值得关注。新时期下，现代农业发展将有以下趋势：首先，农村土地改革进程将加快，种植和养殖业规模化经营将被大力推动;其次，农业产业一体化发展，企业将向集团化迈进;最后，“互联网+”背景下，农业互联网可期。物联网、大数据实现精准农业，降低单位成本，提高单位产量。此外，信息化管理实现工厂化的
18、流程式运作，将进一步提升经营效率和农业生产模式创新。【启示与思考】将农业“三项补贴”整合为“农业支持保护补贴”专项资金，提前规划用途，切实提高资金使用效益。整合后的专项资金，主要应投入以下四个方面。一是在粮食生产优势县，集中打造一批高产高质粮田，造富一批粮食生产大户，产生示范效应。贵州省稻谷质量较好，市场价历来高于政府指导价格。例如，某粮食生产大县优质稻谷的市场价达到指导价格的3倍以上仍供不应求。根据贵州省农作物技术推广总站调查，高产创建项目在贵州省可使水稻平均增产34.34%，按2014年度平均亩产折算，可增产135.37公斤。按照贵州省本地产稻谷平均市场价3.2元3.4元每公斤计算，亩产提
19、高100公斤，农户粮食生产每亩净收益可增加近一倍。建议通过农业支持保护补贴，在目前具有比较优势的粮食生产大县支持打造一批高产粮田，提高优质稻谷亩产，产生显著示范带动作用。二是集中开发完善一批基础设施差的土地，提高耕地质量，助力土地流转，增加农民收入。以贵州省另一产量大县某镇为例，该镇目前用于粮食生产的土地质量优良，土地流转市场价高达1600元1700元每亩，但受限于粮食播种面积底线不可减少而无法流转。同时，该镇有大片可开发适于粮食种植的优质土地，却苦于无资金投入基础设施，达不到耕种条件。建议农业支持保护补贴投入类似条件的乡镇，进行土地开发，完善基础设施，将粮食生产移种新开发耕地，原播种粮食的土
20、地进入流转，农户两头赚，可迅速增长收入。三是完善农村基础设施，促进农民生活质量不断提高。对区域条件不适合发展粮食生产的农村，可通过农业支持保护补贴建设完善一批基础公共设施，如乡间道路硬化、稳定供水供电、修建文化广场、植树造林绿化等，改善农民生活环境，打造美丽乡村，发展乡村旅游经济，增加农民创收途径，让农民实实在在感受到生活质量的提高。四是取消农户在农村公共设施建设当中的投资投劳等配套要求。目前执行的农业农村建设项目一般都对农民投资投劳有要求，但在现实中往往陷入“投劳无人，筹资无门”的窘境。基层干部坦承，为了完成项目申报要求和应付上级检查，需要编造投资投劳的材料，资金缺口要么县乡自行想办法，要么减少建设内容。建议取消这一类项目公共区域建设资金的配套要求，用农业支持保护补贴资金补缺口。老百姓只需要对自己房前屋后、承包土地内的建设内容投资投劳。此外，对因补贴减少而返贫并且确实从事农业生产的农村家庭和个人，农口、民政和社保补助要及时跟进，通过扶贫、救助等多种形式予以补贴，确保农民群众生活质量不下降。
