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1、农户信贷担保机制亟待完善农户信贷担保机制的完善是保障其有效运作的前提。应在政府扶持下，发展多元化、多层次的农户信贷担保体系，完善农户信贷担保机制，积极发展互助性会员制、多途径增强抗风险能力、明确市场定位、创新信贷担保方式，使其更好地服务“三农”。随着我国农业产业结构调整的深入和农业产业化的不断发展，农户对资金的需求逐渐增加，但农户贷款难、农村金融机构放贷难的问题依然突出，而农户信贷担保机制为解决农户贷款难题开拓了一条新的途径。近年来，伴随我国农户信贷担保业的逐步发展，农户信贷担保作用日益增强，但农户信贷担保规模小、运作不规范、运作效率低下等问题仍然十分突出，确保我国农户信贷担保规范化发展、有效
2、运作是当务之急。起步较晚我国农户信贷担保起步较晚，发展比较滞后。近年来，政府通过行政干预积极扶持农业信贷担保机构的发展，已初具规模，但服务对象大多仅限于农业龙头企业和涉农中小企业，很少涉及农户。随着农业信贷担保的发展，各农业信贷担保机构的业务开始向农户倾斜，但发展依然缓慢。我国农户信贷担保的发展大体分为三个阶段。第一阶段，农业信贷担保开始发展的时期，其服务对象主要是涉农中小企业，主要特点是以政府出资为主，规模较小，政策化运作，服务对象仅限于农业龙头企业、涉农中小企业，几乎未涉及农户。只有小部分农户贷款需求由农业信贷担保机构来满足，缺乏专业的农户信贷担保机构，农户信贷担保处于萌芽状态。从发展源头
3、看，我国农户信贷担保基本源自农业信贷担保。如我国最早的农业信用担保机构浙江省桐乡市农业信用担保有限公司，其注册资本全部由财政出资，以具有一定规模和特色的种养业农户为担保对象。第二阶段，探索发展阶段。2004年中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见指出：经探索实行多种担保形式和设立农业担保机构等多种途径，切实解决农户和农村中小企业贷款担保难的问题。各地也开始积极探索新型的担保模式，该阶段所设立的农业信贷担保机构的主要特点是在政府扶持下，各主体积极参与，担保机构规模开始扩大，进入市场化运作。为农户提供担保也是此阶段农业信贷担保机构的主要业务，我国农户信贷担保业进入发展阶段，同时也积极探索专
4、门针对农户服务的互助性担保机构。到2006年，仅浙江省共有农信担保机构20家；河南省有互助性担保协会170个，为6万多农户提供担保服务，大大缓解了农户的贷款难题。第三阶段，深入发展阶段。2008年中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定提出，要建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，进一步明确我国农户信贷担保机制也要遵循“政府主导、多方参与、市场化运作”的原则。各地对此积极响应，依照此原则积极组建各种模式的担保机构，我国农户信贷担保进入深入发展时期。运作效率低第一，担保机构规模小，发挥作用有限。我国现行农户信贷担保机构普遍存在规模小、担保资金总量少的问题。以浙江省为例，全省农
5、业担保机构资本金平均只有1000万元，即使是绍兴市规模较大的几家信用担保机构，也只能依靠国有农用土地资产量化作为资本金。而浙江省海盐县效益农业信用贷款担保基金总规模甚至只有100万元。资本金规模小不仅限制了农户信贷担保机构开展业务，而且还会导致担保机构为了维持经营从而收取较高担保费用，降低了农户参与信贷担保的积极性，最后又反作用到担保机构，致使担保机构的规模由于业务萎缩而变得更小，信贷担保作用难以发挥。第二，市场缺位严重，服务对象严重偏离。尽管农户信贷担保的服务对象逐步向农户过渡，但是由于信息高度不对称、过小的农户担保贷款规模、匮乏的不动产担保抵押物等各种因素，农户信贷担保仍然以涉农中小企业、
6、农业龙头企业、专业合作社和种养大户为主要服务对象，以普通分散的农户为次要服务对象。服务对象严重偏离农户，使得农户信贷担保名不副实，在解决普通农户融资难、提高农户收入水平方面发挥的作用十分有限。甚至一些地区的农户信贷担保机构将中小企业列为主要服务对象，逐渐偏离农户、农村和农业，导致农户信贷担保供给不足。第三，运作效率低，业务风险较高。由于我国农户信贷担保业务还未步入正轨，存在管理混乱、运作机制不健全、内控制度不完善等诸多问题，导致农户信贷担保机制运作效率低下，信贷担保功能难以有效发挥，整个农户信贷担保市场蕴涵着较大的风险。资金来源受限第一，资金来源与补充机制不完善。一是资金来源受限。我国现行农户
7、信贷担保机构资金来源主要是以政府出资为主，但由于地区经济差异，一些地区政府财政有限，一般只对担保机构提供启动资金，在后期运作中，受财政资金不足的限制，补充资本金不能及时到位，尤其是一些基层政府，财政本来就捉襟见肘，根本无力顾及担保机构后续资金的注入。二是担保公司融资渠道不畅。现阶段我国农户信贷担保机构资金主要由各地政府出资，民间资本不愿意涉足利润微薄、风险较大的农户信贷担保业，社会资金参与度不够，而通过股票、债券融资的渠道也不畅。融资渠道狭窄导致农户信贷担保机构普遍规模小、实力弱、风险大。三是担保机构自身积累难度大。农户信贷担保的政策性使得担保机构不能收取过高的担保费，微利化经营的担保机构通过
8、自身经营积累资金的能力有限。第二，农户信用体系建设滞后。我国农户的分散导致对农户进行信用等级评价很难制定统一的标准。因此，对农户实行信用评估难度较大。至今，各地还未建立起完善的农户信用评估体系。而在担保业务的操作过程中，由于我国农户信用信息不透明，农户提供虚假信息骗取担保的现象屡见不鲜，使担保机构不敢轻易涉足农户，限制了农户信贷担保业的发展。第三，外部监管不力。一是多头监管、监管乏力。在担保的监管上，由于对担保机构的性质认定不明确，存在多头监管、无头监管的问题，监管主体不清、监管效率低下。一些监管部门借“监管”之名，行“干预”之实，或者“监”而不“管”。二是监管部门的监管对象范围狭窄。担保涉及
9、多个主体的利益，而担保的监管部门往往只注重对担保机构进行监管，忽视对相关利益主体的监管。监管机制不健全，监管能力不强，导致农户信贷担保在运行上存在较大风险，运作效率低下。第四，风险分散机制不尽完善。首先，由于农户信贷担保机构规模小、获利能力弱，在与银行等金融机构合作时一直处于弱势地位，且合作对象往往是农村信用社，很少涉及国有银行。银行借自身的强势地位要求担保机构承担全部风险，或者协商规定较低的担保放大倍数，导致了担保机构和银行之间没有形成一种良好的合作关系。不对称的风险承担比例使得担保机构承担较大的代偿风险。其次，缺乏有效的再担保机制。相比较我国中小企业信贷担保，我国农户信贷担保处于相对滞后的
10、水平，无论是政府还是农户信贷担保机构本身，风险观念和意识都很薄弱，也正因为如此，致使农户信贷担保再担保机制尚未建立。再者，由于农业的弱质性和高风险性，保险公司通常不愿意提供农业保险，即使提供，收取的保费也会很高，且提供保险品种单一。至于保险公司针对农户信贷担保业务提供保险，仍处于摸索当中。完善农户信贷担保机制农户信贷担保机制的完善是保障农户信贷担保机制有效运作的前提。在政府扶持下，以多元化、多层次的农户信贷担保体系为载体，借助农户信贷担保的政策性和商业性双层功能，依靠严格的运作管理制度、风险防控机制，在相关监管部门的严格监管下，实现农户信贷担保机制的有效运作，有效发挥农户信贷担保的功能和作用，
11、满足农户对融资担保服务的要求，解决农户贷款难题，更好地服务“三农”。第一，积极倡导发展互助性会员制农户信贷担保机构。以湖南双峰县“农户联保+农村科技合作社”担保模式为例，农村科技合作社会员在自愿组成联保贷款小组并由农村科技合作社提供资金担保的基础上，双峰当地的农行向社员发放小额农户贷款，农行和科技合作社共同作为贷款的管理者和风险责任人，在这种模式下，双峰农行、社员和科技合作社成了相互联系、相互制约的利益共同体，彼此之间构建了一种制衡机制，从而使贷款到期本息收回率均为100%，没有发生一笔不良贷款。乡镇地域范围小，农户居住集中，彼此之间对资信情况比较了解，将这些特点与互助性会员制度的比较优势结合
12、起来正是湖南双峰“农户联保+农村科技合作社”模式获得成功的关键原因。全国各乡镇政府可以借鉴该模式，组织成立农户合作社，在遵循农户自愿和掌握农户资信状况（可以由政府组织成立农户信用评级小组对农户历史资信进行记录）的基础上，吸纳农户以出资的方式加入合作社，并制定取消会员资格的规章制度，构建制衡机制，以此来推动各地农户信贷担保的发展。第二，多途径增强担保机构的抗风险能力，扩充分散风险的渠道。首先，资金补助不仅要提供建立农户信贷担保机构的启动资金，还要对担保机构的后续经营提供适当的资金补助。此外，针对政策性、商业性和互助性三类不同担保机构规定不同的最低资本金要求。其次，成立专业监管部门，对担保机构实施
13、资本金管理和运用、业务拓展、新产品设计、内部操作等全方位的监管。当前，我国农户信贷担保体系初步建立，担保机构尚未建立完善的内部风控机制，导致一些担保机构经营不正当的金融活动从而谋取暴利，这就急需要从外部监管解决该问题。成立专业监管部门，实施全方位监管有助于缓解担保机构内部风险控制不足所带来的风险压力。再者，农业的弱质性决定了农户信贷担保机构进行农户担保时必将面临较高的代偿风险，由政府牵头组建再担保机构和农户信贷担保业务保险公司，为农户信贷担保机构提供更多的分散风险的途径，有利于开展更广阔的农户信贷担保业务。第三，明确农户信贷担保的市场定位。为了使农户信贷担保机构以广大农户为主要服务对象，解决农
14、户贷款难的问题，政府机构可以通过颁布一些优惠政策来实现农户信贷担保服务对象的转变。对于提供农户担保的担保公司，实行每笔担保业务给予一定数额的资金补助，当担保公司进行农户担保的担保金额达到一定的规模或者农户担保业务占全部担保业务的比例达到某个数值时，政府可以实行奖励政策，以此来引导农户信贷担保机构为农户提供金融服务。第四，创新信贷担保方式，扩大担保业务范围。一是创新信贷担保工具，探索新型担保方式。除了积极发展农户联保、互保等信用保证方式外，抵押、质押担保的方式也应发挥作用，还可对林权抵押、农机具抵押等方式进行探索，实践非全额抵押担保。二是扩大农村有效担保物的范围。激活农村静态资产，突破对农村宅基地上的房产、林权、土地承包经营权等的限制，使这类生产、生活资料和可能性价值化。同时完善产权、经营权抵押登记制度，建立规范、开放的抵押物流转市场，提供配套服务，切实解决农户担保物的不足问题。
