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1、刍议我国单用途商业预付卡资金监管制度之完善 摘 要：自2012年11月1日起施行的单用途商业预付卡管理办法（试行）确立了我国单用途预付卡的资金存管制度。以往由发卡机构自由自配的预收资金将按照规定的比例交由商业银行存管。预付卡资金存管制度，与备案制度一起构成我国预付卡监管的主要制度设计。然而，由于存管资金根本上源于持卡者，且存管比例不宜过高，因此持卡者资金安全仍得不到有效保障。我国可尝试建立预付卡资金保险制度，转移资金风险，保护持卡者合法利益。 关键词：单用途商业预付卡；资金存管制度；资金保险制度 一、我国单用途商业预付卡资金存管制度分析 商务部单用途商业预付卡管理办法（试行）（以下简称管理办法
2、）第26条要求规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业三类主体实行资金存管制度。具体而言，发卡企业应首先确定一个商业银行作为存管银行，同时开设一个银行账户作为资金存管账户，并与存管银行签订资金存管协议。按照管理办法第26条的规定，规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业交由银行存管的资金比例分别为上一季度预收资金余额的20%、30%和40%。此外，管理办法还规定了存管资金冲抵措施，允许发卡企业以使用担保预收资金的保证保险、银行保函等方式冲抵全部或部分存管资金，从而最大程度降低企业经营负担。 （一）存管金额申报层面 为保障预收资金的安全，限制发机构蓄意积聚资金，管理办法要求单用途预付卡发卡企业按
3、照规定的比例将预收资金交由商业银行存管，并应与银行签订资金存管协议，接受存管银行的监督。然而，预付资金的数额是根据发卡企业预收资金的额度来计算的，而预收资金的数额是由企业向有关机构的申报而得来的，这其中不排除企业会有虚假申报的现象发生。1一旦发卡企业虚假申报预收金额，并最终携款潜逃，持卡者的合法权益仍无法得到有效保护。对此，一方面预付卡存管资金监管部门应加强预收资金数额的核实工作，另一方面我们应寻求除资金存管制度之外的其他制度设计，加强对预收资金的安全监管。如采取保证金与资金存管相结合的方法，要求发卡企业在向相关机构进行预付卡发行备案后，缴存一部分资金存放于保证金账户，再根据管理办法的相关规定
4、缴存一定比例的存管资金。 （二）存管金额监管层面 根据管理办法第27条的规定，存管银行对发卡企业资金存管比例进行监督，对超额调用存管资金的指令予以拒绝，并按照备案机关要求提供发卡企业资金存缴情况。由此可见，该办法将存管资金的监督管理之责交由进行商业运作的存管银行，并且监督的事项也只是资金存管比例，并不涉及该存管资金的使用。预收资金数额的核实工作、存管资金是否可以进行投资、投资范围是否有限制等问题都缺乏进一步地规定。此外，商业银行具有营利性特征，其作为存管资金的监督者之合理性值得商榷。由于单用途商业预付卡的监管包括对发卡企业的监管、对存管资金的监管、对预付卡发行与服务的监管等多个环节，有学者认为
5、，应当建立一个由银行业监管部门、工商部门、税务部门以及财会主管部门等多部门组成的综合监管主体，对预付型消费卡实行综合监管。2 二、对国外单用途商业预付卡预收资金安全监管模式的分析 对发卡机构来说，商业预付卡的发行能够提前回笼资金，降低资金占压的风险，起到促销和巩固客户群的作用。然而，如果发卡机构预收资金的占有、使用得不到有效地监督管理，尤其是那些发行数量和发行总额巨大的发卡机构，一旦因经营不善或资金情况出现问题，广大持卡者将直接面临权益受侵害的风险。目前国外对单用途预付卡预收资金的安全监管模式主要有两种：一是存管制度，即发卡机构设立银行存管专户，根据存管协议把预收资金交存一个指定的银行账户进行
6、信托管理；二是保证金制度，即发卡机构根据监管部门的要求，在预收估算和历史数据的基础上，按期向监管部门缴纳保证金的制度，以防止沉淀资金被挪用的风险。3 （一）预收资金存管制度模式 实行预付资金存管制度模式的国家以新加坡为代表。新加坡金融管理局作为金融监管机构，根据支付系统监督法制定了储值工具指引（以下简称指引）。指引规定预付卡发行机构应将预收资金存放在与其运营资金管理银行不同的银行，或存放在持卡人信托基金账户里。在资金存款制度中，存款银行负责保管存管资金，确保资金安全且独立于存款银行的自有资金。 实行预收资金存管制度能够保障预付资金不被预付卡发行机构非法挪用。该制度也确保发卡机构的支付行为符合商
7、业企业的营业惯例，并防范预收资金滥用行为。此外，该制度能够方便商业企业使用银行支付结算系统的规模效应，降低支付交易成本，提高资金流转效率。同时，资金托管可以充分利用银行作为专营资金机构的专业化优势和相关资源，使预收资金在一定限度内从事低风险或无风险投资（如大额存款、协议存款、购买国债、保本理财等），在覆盖预付卡业务运行成本的同时合理合法地取得收益。4 （二）预收资金保证金制度模式 日本是实行预付资金保证金制度国家的典型代表。由于日本工商业发达，预付式证卡在日本的工商行业发行和使用十分普遍。在日本，预付卡是预付票证的一种，在服务业、百货业中发行和使用情况非常普遍。根据日本预付票证规制法的规定，预
8、付票证是指采用书面或电子方式记载有金额或者物品数量的票、证和卡。 为减少预付消费风险，保障预付式证票所示债权的实现，日本法律特设保证金供托制度。保证金供托制度要求预付票证发行机构按法律规定，在所发行预付票证的未使用余额超过法定金额（一般为1000万日元）时，在2个月内将相当于该未使用余额的二分之一以上的金额作为发行保证金委托距离主营业场所最近的托管机构（金融机构）保管。4日语称该托管机构为共托所，一般为辖区内的法务局，此外，在保证金清偿顺序上，票证所有者的与预付票证有关债权在发行保证金范围内先于其他债权人。 保证金制度是一种债的担保，担保财产归国家占有，这事实上不利于保证金使用和流通价值的实现
9、。因此，日本法律引入了第三人代缴保证金制度，即预付票证发行机构可根据法律规定与第三者签订保全契约，约定第三者在必要时，代为承担缴付一部或全部保证金的义务。根据规定，该第三人必须是银行、信用金库、保险公司或其他有供托能力的法定机关。此外，保证金可用国债证券、地方债券或其他法定有价证券充抵。 三、构建我国单用途商业预付卡资金保险制度 正如上文所述，目前国外对单用途预付卡预收资金的安全监管有存管制度和保证金制度。我国管理办法第26条采用的是存管制度，要求规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业三类主体按照规定的比例将预收资金交由商业银行存管。然而，存管制度并不能从根本上保障持卡者的资金安全。一方面，
10、存管资金从根本上来源于持卡者，存管制度只是在一定程度上限制了发卡机构对预收资金的使用范围；另一方面，我国目前仍未对商业银行存管资金的使用权限和范围进行规定，预付卡存管资金是否可以进行投资，投资的范围有何限制规定不明。对此，笔者认为，我国可以尝试建立单用途预付卡资金保险制度，将存管制度和保险制度结合起来。鉴于我国单用途预付卡发展实际，并结合预付卡发卡机构的不同情况，我国可在立法上规定符合一定条件的发卡机构应参加强制保险。 强制保险即法定保险，与自愿保险相对应。我国保险法规定，除法律、行政法规规定必须保险的以外，保险公司和其他任何单位不得强制他人订立保险合同。强制保险体现了国家对公民个人意思自治的
11、强烈干预，因此必须受到严格的法律限制。在单用途预付卡领域，强制保险必须区分不同情况，只有符合法定标准的，即发卡规模和预收金额巨大时，才可要求发卡机构参加强制保险。至于巨大的标准如何确定，立法上应对此作出明确的规定。比如，法律可对规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业三类主体参加预收资金保险的条件分别作出规定。当然，基于监管需要，在适当的时机和必要的时候，监管部门也可要求资信不高的商业企业强制参加该保险，并且发行的规模应当与其参加保险的规模相适应。在该商业企业丧失履约能力时，由保险公司对持卡人进行必要的赔付，以保障持卡人的利益。5 实行单用途商业预付卡资金保险制度，参加强制保险将作为发卡机构的
12、一种法定义务。在该制度中，首先，发卡机构应投保信用保险，并且必须选择具有较强偿付能力的保险公司投保；其次，保险公司以专业的手段评估相应的风险，并确定企业应承担的保费。当发卡机构无力偿付时，由保险公司支付保险金，从而转移风险，保护持卡人利益。保险公司在条件成熟时可针对预付卡开发特定险种，并报保险业监督管理委员会批准；最后，作为发卡机构的法定义务，发卡机构应定期自行或集体交纳保险费，预付卡发行备案主管机构应将是否参加预付卡资金保险作为发卡备案审查的一个重要指标。正如有学者指出，我国可在现有的消费者保障基金里，强制规定发卡人参加保障基金或购买强制性保险，一旦发卡人出现支付困难或经营失败，此类基金或保
13、险便可发挥消费者风险最后一道防火墙的作用。6 四、结语 在现实生活中，由商业预付卡引发的问题和纠纷主要来自于单用途商业预付卡。由于发卡机构积聚并控制大量消费者的资金，一旦缺乏对其有力的约束和监管机制，发卡机构极有可能将资金挪作他用，最终导致现金流出现问题，预付卡不能得到兑付，损害持卡消费者合理权益。由此可见，单用途商业预付卡资金安全监管是持卡消费者权益保护的重要内容之一。针对单用途商业预付卡资金安全的监管，在具体制度设计上，国外发展比较成熟的预付费风险防控机制可分为两种，一种是第三方代理收存预付款，包括设立银行信托专户和第三方代理结算；另一种是要求经营者缴纳交易风险保证金，进而建立成规模的行业
14、消费风险基金，以防止经营者的不正当经营行为损害消费者合法权益。7笔者在上文已将其总结为资金存管制度和保证金制度两种监管模式，并对其分别进行了进一步分析。然而，我国管理办法确立的资金存管制度并不能有效地保障预付卡资金的安全。对此，笔者认为，我国应结合单用途商业预付卡发卡机构的不同情况，在立法上规定符合一定条件的发卡机构应参加强制保险，以转移发卡机构发行的预付卡不能兑付的风险，进而有效维护持卡人的合法利益。由于强制保险受到法律的严格限制，因此在立法和实践操作中，我们一定要严格把握好参加预收资金保险的条件和标准。 参考文献： 1王勋.单用途预付卡在我国的发展现状及其管理办法探究J.黑河学刊，2013
15、，（5）. 2何锦强，王众.论预付型消费卡的本质及其规制路径J.消费与经济，2010，（4）. 3何敏.中国预付卡市场研究与风险分析D.西南财经大学，2011. 4张倩.预付卡业务监管比较研究J.中国信用卡，2011，（1）. 5张颖.商业预付卡运行及监管机制研究J.商业研究，2012，（4）. 6邢楠.刍议预付卡监管制度完善的金融法之维J.辽宁行政学院学报，2011，（11）. 7赵云.我国预付费消费合同法律规制探析-以消费者权益的法律保护为视角J.中国政法大学学报，2013，（2）. 作者简介：王安荣（1989-），男，江西赣州人，华东政法大学2012级经济法专业硕士研究生，研究方向：金融法。
