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1、我国民间借贷监管制度构建摘要：民间借贷，作为一种自古就有的社会现象，在金融高度发展的今天，更呈现出欣欣向荣的景象。对特定经济领域的发展做出了巨大的贡献。然而，近期我国温州及鄂尔多斯地区民间借贷市场接连暴露出了一定的风险。2009 年 1 月 13 日最终定音的备受瞩目“小姑娘”杜益敏集资诈骗案，浙江省高级人民法院作出二审终审判决：裁定驳回上诉，维持原判，以非法集资罪判处杜益敏死刑。浙江充裕的民间资本，加上资本天然的逐利性，民间资本成为中小企业遭遇资金供需矛盾时的选择，民间借贷经久不衰，甚至愈演愈烈。据浙江省公安机关统计，2008 年省内涉及非法吸收公众存款的案件近 200 起，而集资诈骗案件也
2、有 40 多起，比 2008 年同期大幅上升。涉案金额巨大，其中非法吸收公众存款案件涉案金额 1 亿元以上 17 起，而非法资类犯罪涉案金额更是高达百亿。而在当前的我国法律框架内，民间借贷、非法吸收公众存款与非法集资等通常难以鉴定，罪与非罪，此罪与彼罪，泾渭难分。同时吴英现象的频繁出现，是在当前不合理的金融体系结构下发生的制度性悲剧,突显了当下民间借贷监管制度的缺陷。这种现状反映出，民间借贷对社会经济发展来说，是一把“双刃剑”在促进经济发展和社会安定的同时，也带来了一定的金融风险。然而，目前我国并没有完整的法律体系对它进行保护与限制，仅是在民法通则、合同法中对其有一些规定，同时，对于民间借贷的
3、监管也没有一个部门负全责，只有当案件发生了，才会有人介入，但是对此类问题的处理也过于简单。因此，建立与完善我国民间借贷监管体系显得尤为重要。关键词：民间借贷；金融监管；法律；制度完善一 绪论（一） 研究的背景民间借贷，简单来说，是指企业之间、个人之间、个人和企业之间发生的以生产性用途为主的资金拆借行为。民间借贷作为正规金融的有益补充，当前已成为中小企业及“三农”经济获得资金支持的重要渠道，成为我国经济发展中不可或缺的因素。2011年初中国人民银行研究局披露的一份调查显示，当前我国民间借贷占借贷市场比重已超过。此外，民间借贷同时也扮演着当前民间资本进入金融领域的一条重要通道。加入 WTO 之后，
4、金融市场即将向国外金融机构开放，我国的金融监管制度需要进一步的完善与提高，才能在这样的一场国际竞赛中生存与发展。而我国在完善监管制度的同时，应当看到这也正是将民间借贷纳入监管制度的契机。就民间借贷本身而言，在补给信贷市场供需不足的同时，其危害性暴露无疑。高风险性就是民间借贷的致命弱点。从温州民间借贷的发展历程来分析，可以看出，高风险的民间借贷有着正规金融所缺乏的机制特征，因此,不能因为民间借贷的高风险而取缔、打压民间借贷，相反应该通过构建专门的监管制度才能规制其高风险,降低它的风险,使它在社会主义经济建设中发挥其应该有的作用.民间借贷的危害性还表现在造成巨大民间资金“暗流”，导致金融信息失真，
5、直接影响到我国金融业宏观调控的有效性。另外，民间借贷由于生于民间，参与者常常在出现纠纷时不是寻求法律的救济而是采取极端的方式自我救济，因此由民间借贷纠纷引发的暴力、流血事件并不少见，严重破坏了社会秩序。如何有效规范和引导民间借贷行为，使之合法化,规范化,制度化,使之更好地促进国民经济发展，已成为摆在我国相关部门面前的一项重要议题。但是,无论是对金融信息的隐蔽还是对社会秩序的扰乱，都可以通过监管制度的建构进行管理。（二）研究的意义：改革开放以来，在投融资体制深化改革中就出现了“两极怪圈”：一极是民间资本供给充分，2011年的统计数据显示,我国的民间资本在 34 万亿元以上，但大多数资金处于“闲置
6、”或“游离”状态，相当一部分则流入民间借贷领域；另一极是民营企业对民间资本需求欲望强烈，但由于资金匮乏而陷入融资困境。解决这种资源配置的扭曲现象属于事关中国经济改革进程发展中的重要问题，必须高度重视并尽快解决。我国各界早已对此问题给予了极大的关注。近年来，法学界、金融界和经济界的学者们对民间借贷的引导、发展、治理等问题上进行了大量的研究，我国政府也在法律的制定、政策的颁布上做出了不懈努力。在引导民间借贷走向“正规化”上，各界基本上达成了共识。然而，应该怎样走“正规化”的道路，“正规化”后的民间借贷应该如何监管成为备受关注的问题。本文即以后者为研究题目，进行详细的探讨。研究我国民间借贷的监管制度
7、建构问题具有多方面直接和延伸的意义，可归结为理论与实践的几个方面：(1)为更有效地利用飞速发展的民间资本寻找制度渠道。我国在 2005年 2 月 24 日由国务院发布了关于鼓励支持和引导个体经济私营等非公经济发展的若干意见，又称“非公经济 36 条”，文件的核心就正是平等待遇和公平竞争，对民营资本实行全方位的市场准入，在财税、金融等方面提供一系列的扶持政策。但是，事实上，一些民营经济界人士认为，文件落实进度太慢，很多领域表面开放，隐形壁垒依然，存在着诸多“玻璃门”。在金融领域，民间资本进入已经势在必行，因而，对其的监管也就成为急需解决的问题。（2）建构民间借贷监管制度，有利于对我国全部金融活动
8、做出确切的描述和准确的判断。由于政府未能控制、监督的金融活动在我国金融领域占较大比重，而且还呈继续增长的趋势，这些未出现在政府统计中的财富和金融活动，在很大程度上影响着金融统计的精确性，忽视对这部分民间借贷活动的监管，就很难对我国整体金融形势做出准确的预期和判断，更无法解释我国金融的许多奇特现象。因此，我们必须加快制定民间借贷法律法规，实现民间借贷合法化，最大激发民间借贷在解决中小企业融资问题上的巨大潜能，同时完善民间借贷监管制度，通过制度优势来克服民间借贷的负面效应，引导其更好地为社会经济发展服务。二 我国对民间借贷进行监管的必要性金融监管是一国政府监管当局对金融机构实施的监督和业务管制，其
9、目的在于保护存款人（投资人）的利益，维护公众对金融体系的信心，促进金融体系的效率，控制金融体系的整体风险。市场经济国家的经济实践表明，政府对经济的管制是多方面的，涉及诸多产业部门如电信、航空、能源等，而金融业不管是在发达的或发展中国家都是受监管最严厉的行业，即使是在美国自由银行时代，各州也要求银行遵循资本要求，并对州银行的运营情况进行检查。一些推崇经济自由化的经济学家也承认政府监管的合理性。一向反对政府干预的亚当斯密也强烈主张，为禁止低面额银行券的发行并确保所有银行券的到期偿付，银行应受管制。斯密学术思想的杰出承继者米尔顿弗里德曼虽也反对政府管制，但却对联邦存款保险制度的长处大唱赞歌，认为这是
10、“自美国南北战争时期对州银行券课税以来，美国货币制度朝着更加稳定的方向发展的最重要的体制变化”，“在应付银行系统的恐慌考验时，联邦存款保险制度所起的作用可谓功能无量。”事实上，金融主体在金融市场的运作中存在着外部效应、垄断和信息偏差等市场缺陷因素，加之金融自由化和金融创新的不断发展，使金融业实际上面临更大的风险因素和不稳定性。金融业市场固有的缺陷可能导致的社会问题更为严重。为维护金融业的稳定秩序，保护存款人、投资者和其他社会公众利益，客观上要求金融监管的存在。民间借贷隶属于金融业范畴，也应当纳入正规监管体系，受到合理有效的监管。（一） 我国民间借贷存在的必然性1. 有充足的资金来源我国民营经济
11、是我国经济的重要组成部分，聚集在民营企业手中的民间资金也是相当巨大的，其流动量更是达到惊人的程度。改革开放以来，农村民间借贷规模从 1986 年首次超过正规金融借贷规模后，民间借贷每年保持平均 19%的高速增长。在经济相对发达的东南沿海城市，企业之间，特别是民营企业之间的直接临时资金拆借或高于银行固定利率性质的民间借贷数量巨大，有学者估计仅 2000 年企业之间直接拆借或借贷的金额高达 8001000 亿元人民币。随着我国经济持续稳定以举世瞩目的高速的发展，特别是近年来，我国民间借贷活动发展更加迅速，规模不断壮大。中央财经大学课题组 2004 年对全国 20 个省实地调查显示：“ 2003 年
12、全国地下金融的绝对规模在 74058164 亿元之间，被调查省份的地下金融业务规模占正规金融机构业务规模的比重平均达 28.07%。”中国人民银行发布的2004 年中国区域金融运行报告透露了 2004 年浙江、福建、河北三省民间融资规模，分别约在 550 亿、450 亿元和 350 亿元，相当于各省当年贷款增量的 15%一 25%。中国人民银行金融稳定报告统计数据显示“2004 年，我国游离于金融管制体外的民间金融数额达到为 9500 亿元，相当于 GDP 的 6.96%左右，且其中还不包括私人钱庄和私募资金的数额。”据保守估计：“2005 年国内民间资本超过 12 万亿元，己从剩余资本发展为
13、产业资本和金融资本”。2010 年的统计显示：“中国中小企业的外部融资中，民间金融所占比重已达到 50%之多，融资量达到 1 万亿。”截至2011年底，我国居民储蓄存款超过34.8万亿元，流通中的现金数亿元。居民巨大的资金财富与狭窄的民间投资渠道极不相称。我国民间借贷的资金主要来源于以下几个方面:一是商人在生产经营过程中的积累;二是城乡居民的劳动收入和历年的积蓄;三是来源不明资金，如一些灰色或黑色收入，多见于高利贷者;四是借入资金，包括向银行借入和向亲戚朋友借入。在资金来源中，自有资金占绝对比重，借入资金占的比重很小。私人之间的借贷主要是个人在扣除生产、生活所需后的剩余资金。也有人从银行借入资
14、金再转惜。内部集资、当铺等也大都来源于自有资金。信息公司的资金来源大部分是自有资金，也有一些公司小规模的从私人手中融资。2. 商业银行的体制缺陷企业的创立、生存和发展，必须以投入、保持和再投入一定的资金为前提。资金是企业经济活动的第一推动力和持续推动力。2010年上半年,农业银行对农行的贷款的年净增额进行了一个统计:（最好能弄到2011年数据）从上图来看,我国的信贷规模越来越大,各大商业银行的贷款量也越来越大,出于防范金融风险和提高经营效益的需要，商业银行普遍收缩农村营业网点，上收信贷管理权限，严格贷款条件，基本上放弃了对民间的贷款业务;而农村信用社由于历史包袱沉重，严重超负荷营运，目前难以承
15、担支持三农发展的重任。民营企业无法与国有企业相提并论，在融资上存在诸多障碍，借款人在生产、生活诸方面急需资金，但又不符合贷款条件的情况下，在各大正规金融机构得不到他们急需的资金,只有通过民间借贷解决。这无疑给手续简便、期限灵活、服务方便的民间借贷的生存和发展留下了发展空间。由于正规银行信贷对中小企业的融资门槛较高，审批程序较多、时间较长，因此对于中小企业和个人融资而言，民间借贷具有其明显的优势。 据农业银行2011年12月份的统计,中国工商局注册的企业法人是一千一百多万，个体工商户三千二百万到三千四百万，同时这个数变化很大。国家正规的金融机构借贷基本上都是在10万亿以下,同时,更由于金融危机的
16、爆发,各大商业银行的信贷规模更是急剧的缩水,据某银行的贷款额度统计,2011年的贷款额度为7万多亿,但是湖南省一个省的信贷需求就达到了10.5万亿,虽然有各大商业银行的信贷,但是湖南省2011年的民间借贷还是达到了2万亿的规模,由此可见,各企业对民间借贷的依赖性是很高的。但是民间借贷制度建设的落后，使得民间借贷活动长期处于合法与非法相交界的模糊状态,更有地方由于不好监控,直接将民间借贷定性为非法高利贷,一律封杀,对此业内人士呼吁，亟须加快民间借贷在制度立法等方面的建设。“考虑到我国金融资源的有限性，正规金融不可能包打天下，民间借贷已成为小企业和个人获得资金的重要途径。而民间借贷属于中性经济行为
17、，好的民间借贷本身具有合法性。”中国人民银行条法司司长周学东在研讨会上表示，对民间借贷应予以鼓励和包容的态度，同时加强法律上的引导。3 国家相关部门监管困难多隐蔽、少监管，难以实现有效治理。民间借贷游离于正规金融制度之外，有很强地域性和隐蔽性。官方对民间借贷的规模也只是停留的一定程度的调查基础上，到底有多少民间资本在正规金融市场之外运作，并没有非常准确的数字统计，仅此足见民间借贷隐蔽性之强。事实上，一方面，出借方出于对借贷风险的考虑，另一方面，出借方出于对自身的保护，实践中已经形成对出借人身份保密的惯例。大量的民间资金在正规金融市场之外流动，极大地削弱了正规金融机构的资金来源，影响正规金融机构
18、的融资能力，民间借贷灵活性凸显的优势的同时其非正规化、不用缴纳利息税等运作流程，直接减少了到国家收入。更使国家的监管难以有效的进行。（二） 我国进行民间借贷的监管的必要性1. 民间借贷的高风险性民间金融的风险主要体现在四个方面：1. 规模：2011年，民间借贷规模继续扩张。中信证券研究报告认为，中国民间借贷市场总规模超过4万亿元，约为银行表内贷款规模的10%20%。2. 利率: 在中国，高利率的民间借贷属于高利贷行为，是不受法律保护的。央行2002年颁布的中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知规定：民间个人借贷利率由借贷双方协商确定，但双方协商的利率不得超过中国人民银行公布的金融机
19、构同期、同档次贷款利率（不含浮动）的4倍。超过上述标准的，则界定为高利借贷行为，不受法律保护。2011年以来，受银行信贷紧缩政策的影响，中国民间借贷市场供需两旺，借贷利率一路走高，平均年利率超过20%，部分地区曝出的最高利率令人瞠目。根据中国人民银行的检测数据，鄂尔多斯的民间借贷利率一般在月息3%，最高可达4%5%。3. 结构: 目前民间借贷在资金来源、借贷形式以及资金流向等方面表现出新的特征，在借贷规模持续扩大、借贷利率显著上升的背景下，民间借贷风险更加错综复杂。在传统的民间借贷行为中，资金来源主要是私营企业主和普通家庭的闲置资金等。目前，民间借贷的资金来源已发生明显变化，自然人、企业法人、
20、上市公司、商业银行、公益基金、风险投资基金等都参与其中，其中被公众诟病最多的是上市公司和商业银行。 根据上市公司公布的半年报等材料，截至2011年8月31日，有64家上市公司涉及委托贷款业务，贷款总计170亿元，其中大多流向中小制造企业和房地产企业。商业银行主要通过承接委托贷款、销售理财产品等方式，开展表外业务，部分资金直接或间接流向民间借贷市场。中国人民银行温州市中心支行估计，在温州市1100亿元的民间借贷总额中，有10%来自银行信贷资金间接流入。与此同时，放贷形式也花样繁多，社会融资中介、专业放债人和中介人等扮演越来越重要的角色。社会融资中介机构通过直接或间接、公开或隐蔽的方式参与民间借贷
21、,违规放贷，获取高额佣金和利息。巨额民间资本没有流向实体经济，而是大量转向房地产、煤炭等高利润行业以及投机性领域。蓝皮书以温州为例称，温州1100亿元民间借贷资金中，用于一般生产经营的仅占35%，用于房地产项目投资或集资炒房的占20%，停留在民间借贷市场上的占40%，投机及不明用途的占5%，进入实体经济尤其是一般生产经营的资金比例大大降低。4. 违约风险：随着“温州私营企业老板跑路”、“泗洪全民高利贷崩盘”、“鄂尔多斯民间借贷危机”等新闻事件的曝光，部分地区民间借贷的乱象开始为全社会所瞩目。据统计，2011年（注：明确统计部门）以来温州累积发生“私营企业老板跑路”事件80余起，部分事件涉案金额
22、数亿元。“泗洪全民高利贷崩盘”事件更是震惊全国，泗洪县处于经济欠发达地区，但高利贷波及参与者众多、利率高，高利贷崩盘产生较严重的社会问题。“中富公司案”、“苏叶女案”、“祁有庆案”和“梅良玉案”等重大案件的出现表明，鄂尔多斯的民间借贷也面临大规模的违约风险。如果中小企业不能加快转型升级，改善自身经营状况，国家继续对房地产业进行宏观调控，民间借贷的违约风险会更加严重。5.民间借贷高风险的危害民间借贷增加经济运行风险，影响实体经济持续健康发展民间借贷市场的“非理性繁荣”，无论从短期、中期还是长期来看，都会对实体经济产生不良影响，影响经济持续健康发展。从短期看，由于民间借贷利率过高，绝大部分中小企业
23、赢利水平低于借贷利率，从民间借贷市场融资将面临巨大的偿还压力，民间借贷往往成为压垮中小企业的“最后一根稻草”。另外，由于温州等地一系列企业主“跑路”事件的发生，民间借贷市场可能出现资金供给的恐慌性收缩，从而对中小企业的正常融资和生产经营产生影响，恶化中小企业生存状态，伤及实体经济。从中期看，由于相当比例的民间借贷资金流入房地产、大宗商品等领域，一旦房地产、大宗商品等价格下降，这部分借贷资金的违约概率将大幅度提升，进一步恶化目前的民间借贷风险；同时，投机性市场上的资金链断裂，反过来会增强对资产价格下降的预期。到年底，由于企业将进入本财务年度的资金结算期，部分中小企业可能面临更大的资金偿债压力和破
24、产风险。从长期看，民间借贷侵蚀实体经济利润，不利于中小企业的资本积累和长期发展。更重要的是，民间借贷不合理发展会引致越来越多的资金流出实体经济，强化经济行为的投机性和功利性，由于民间借贷多为短期借贷，中小企业难以获得长期稳定的资金开展技术研发等基础性工作，不利于中小企业的转型、升级和核心竞争力培养，从而对国家经济结构调整和经济发展方式转型产生阻碍作用。民间借贷三“变形”浙粤闽三省是我国民营经济最为集中的区域，也是民间借贷活跃的区域。民间金融活动在支持民企特别是中小企业的发展中，曾发挥了很大的积极作用。然而，当地有关专家和企业人士普遍认为，2011年以来，这些地区的民间借贷均呈现较为明显的“变身
25、”趋势，进而导致民间金融市场风险的集聚和大面积爆发。 “变形”一：民间金融活动的资金需求发生“变形”导致资金需求迅猛增长。长期研究民营经济和金融问题的浙江大学社会科学学部主任、经济学教授史晋川说，我国民间金融活动历史悠久，形式多样，但总体而言，资金的主要用途是以消费和小本商业经营为主，“而金融危机特别是2011年以来，受宏观政策和金融环境限制、影响，绝大部分民间资金被用于企业的流动资金甚至是固定资产投资的资金。资金用途的变化使得民间金融活动的资金募集规模迅速扩张，民间金融组织的单笔融资规模也随之急剧扩大。” 上个世纪90年代初就投身商海的浙江台州市造船业协会会长、台州枫叶船业有限公司董事长叶岳
26、顺对此有深刻体会。他说，以他所在的台州造船业为例，“几乎九成九都依靠民间资金，有的企业甚至能在短时间内募集上亿资金用于租船台、买材料。但是这种几乎不受任何抑制的资金流入在以往是不可想象的。” “变形”二：民间借贷的收益“变形”导致借贷资金向暴利取向转变。广东省金融办地方处相关负责人向记者介绍说，从珠三角民间借贷的历史上看，民间借贷资金主要是用于满足日常需要，往往与企业的经营周期和银行贷款周期具有一定的配套性，但根据当前了解的情况，民间借贷资金由于被大量用于企业贷款到期的周转、企业注册资金的垫资，导致借贷期限大大缩减，而随着借款期限的缩短，利率敏感性也降低，推高了民间借贷利率，民间借贷的风险隐患
27、大大增加。福建泉州农商行行长兰可雄说，这种趋势在浙粤闽地区都有相当的普遍性，“民间借贷资金的最大特点就是求快，利率高低反而是其次，这也就给高利贷甚至暴利贷提供了空间”。 “变形”三：资金提供者和使用者身份“变形”导致金融性质发生本质变化。浙江工商大学金融学院院长钱水土说，民间借贷的传统特点是资金提供者和使用者往往“合一”，借钱人与用钱人相识、相知，然而，根据该院对300多家企业和民间借贷关系的调查发现，当前浙江等地民间借贷的资金使用者和供应者越来越分离，不仅关系日渐疏远，有的甚至接近传销式的“金字塔”模式，起初的资金提供者几乎完全不知道资金的流向，这就导致民间借贷的性质从以往的直接融资为主向间
28、接融资为主发生转变，引发的金融风险也在加速聚集。呈现“风险传递”特征 值得注意的是，经济参考报记者在广州、温州等地采访了解到，民间借贷在“变形”的同时，也显著呈现“风险传递”特征，值得高度警惕。 在广州，温州两地民间借贷呈现出越来越明显的“高利贷”特征。温州市中院民二庭庭长鞠海亭说，尽管存在种种掩盖和规避行为，但该院调查仍发现部分案件的借据明确载明是高利贷，还有相当部分案件极有可能属于高利贷。其中，该市鹿城法院涉及到高利贷及疑似高利贷案件比例达到90%，有的月息高达7分到10分；广州中院法官莫芳说，该院民间借贷案件中牵涉高利贷的比重也在不断增长，案件审理难度持续增大。 此外，民间借贷“证券化”
29、特征显现。鞠海亭介绍说，和以往民间借贷借条简单、粗糙相比，现在很多借条“都格式化了”，不仅出现专门用于法律诉讼的“阴阳借条”现象，部分借条还出现了写明本金数额、债务人签章，但利率约定和债权人姓名均“留白”的特殊情况，“等于这个借条可以任意流通、转让，平时利息支付按照双方口头约定，一旦发生纠纷则填写符合法律规定的利率向法院起诉，进一步增加了金融风险。” 与此同时，融资中介机构从业人员深度介入民间借贷情况显著。广州中院民二庭副庭长张汉华说，从广州情况看，目前民间借贷案直接牵涉到银行不是很多，但涉及小额贷款公司、担保公司的案件数量则暴增，“且一起诉就是多家企业牵涉其中的批量型案件，这在以往是很少见的
30、”；温州方面介绍说，该市龙湾法院审理的案件中，约有三分之一的案件有担保公司身影，往往借据是格式合同，且注明现金交付，利息空白或很低，为绕开“不能从事民间借贷”这一法律禁区，还往往以担保公司内部人员或直接关系人名义出借，风险隐患重重，亟待从立法层面对担保公司等中介机构进一步加强监管。民间借贷“变形”，最直接冲击的就是传统的执行和监督模式失效。史晋川说，传统民间金融市场赖以有效运行的基础，是基于直接融资模式的“人格化合约执行机制”，依靠熟识人际关系和实时掌握资金、资产动向来维持，但民间金融市场发展到当前这种“变形期”，必然导致传统的人格化合约执行机制失效，资金被挪用、转借情况频频发生。旧的机制失效
31、，适应新形势的法律机制却近乎空白，使得“变形”民间借贷更容易走上失控道路。钱水土分析认为，从世界范围来看，中小微企业发展都和民间借贷密不可分，发达国家都经历过对民间借贷法律化、“阳光化”的历程。“在当前这种变形期，应通过制定放贷人条例等法律规定，明确受国家法律保护的民间借贷主体，以及民间借贷活动范围和民间借贷活动方式，将民间借贷活动纳入法律规范。”专家和企业人士普遍认为，民间借贷的法制建设必须是许可和监管同步进行、缺一不可的稳健过程。史晋川建议，应将民间借贷活动严格限制在不涉及吸收储蓄存款的借贷活动范围内，同时严禁民间非法吸储活动。对于涉及吸收储蓄存款的民间借贷，应通过鼓励民间资本组建小型商业
32、银行或合作金融组织加以规范发展。此外，在通过法律规范民间金融借贷活动的同时，对于民间金融市场的资金价格利率的管制也应相应放松，更多地让金融市场的供求关系来调节金融市场的运行。2. 避免金融信息失真正规金融机构资金价格由国家确定，而民间借贷的利率是根据资金的市场供求关系，由借贷双方自发制定的。民间借贷大部分都是在资金需求紧张、迫切，银行无法解决的情况下发生的，基本上是一个卖方市场，利率水平通常远比银行同期利率高，影响了国家利率政策的全面贯彻实施。国家实施适度从紧的货币政策以来，各金融机构限制了对不符合产业政策及效益不好企业的信贷支持。这些企业在得不到银行信贷支持后，利用支付高额利息直接从社会上融
33、资，诱导民间闲散资金投入，使社会资金从非正常渠道流入到本应该淘汰的企业中进行无效流动。一方面使社会资金失去控制，不利于经济结构的调整和健康有序发展；另一方面干扰了金融机构正确执行国家的利率政策、信贷政策等，一定程度上扰乱了金融秩序。由于民间信用的利率高，借款人总是想方设法归还高息贷款本息，而对正规金融机构的贷款则能拖就拖、能欠就欠、能逃就逃、能废就废，不利于银行提高信贷资产质量。另外还影响了银行筹集资金的能力，对金融系统宏观调控不利。3. 稳定社会秩序民间借贷活动大部分在法律规定之外进行,因而其权利义务主体的权利和义务关系很难得到法律的有效保障,并由此带来很多社会问题。如中小企业的民间借贷利率
34、都较高,这无疑会加大它们的经营成本,为了获取较高的利润,这些企业往往就会把资金投入到风险较大的行业中去,而这就进一步增加了民间借贷的风险。再如,民间合会的债务人往往没有提供保证人或物品担保的习惯,完全靠会首的个人信誉来保证,这就经常导致会首携款而逃的倒会事件。此外,至于自古以来就存在高利贷问题、地下投资公司的金钱游戏更是问题众多,社会影响极为恶劣。更重要的是，当上述的情况发生时，由于借贷者往往会血本无归，当事人常常采取暴力的手段进行讨债,严重扰乱整个社会的治安秩序。对民间借贷进行监管过后，民间借贷的进行在“阳光之下”，不仅民间借贷本身的风险得以减少，而且也能更好地通过事前监管保护民间借贷当事人
35、的合法权益。据温州某地法院统计，2012年1至4月份，法院共受理民间借贷类案件6件，诉讼标的为4277.97万元。此类案件占我院受理的一审商事案件的13.3%。通过对民间借贷类案件进行分析，发现此类案件存在以下特点：、证据简单，标的额大。此类案件的证据往往仅为一张借条，借条上约定的利率相对较高。每张借条上的借款金额较大，如我院受理的案件中一张借条上的借款金额为800多万元。、被告躲避，送达困难。因为此类案件多是原告在催款不能的情况下诉至法院，借款人已形成了一种躲债的心理。被告不接电话、对邮寄诉讼材料拒收的现象较为普遍，造成法院送达困难。民间借贷手续简单、缺乏必要的管理和法律法规支持，具有盲目性
36、、不规范性、不稳定性，容易引起借贷双方的纠纷；二是民间借贷金额小，涉及人员广泛，且多发生于社会基层，一旦发生纠纷，将对社会安定产生负面影响；三是民间借贷一旦发生欠债不还，部分通过暴力收回借款，借贷双方人身安全受到威胁，民间也因此出现一些带有黑社会性质的追债公司；四是有的民间贷款用于赌博、吸毒等严重违法行为，对社会的危害更大。三 我国民间借贷监管制度的现状分析（一） 法律缺位2011年最高人民法院下发的关于依法妥善审理民间借贷纠纷案件、促进经济发展维护社会稳定的通知规定，要依法认定民间借贷的合同效力，保护合法借贷关系，切实维护当事人的合法权益。加大对民间借贷纠纷案件的调解力度。依法保护合法的借贷
37、利息。注意防范、制裁虚假诉讼。对形式有瑕疵的“欠条”或者“收条”，要结合其他证据认定是否存在借贷关系；对现金交付的借贷，可根据交付凭证、支付能力、交易习惯、借贷金额的大小、当事人间关系以及当事人陈述的交易细节经过等因素综合判断。妥善适用有关司法措施，对于暂时资金困难但仍在正常经营的借款人，在不损害出借人合法权益的前提下，灵活适用诉讼保全措施，尽量使该借款人度过暂时的债务危机。虽然国家在引导民间借贷健康发展方面，已经出台了不少措施，如推出村镇银行的试点、全国小额贷款公司试点、允许个人和企业注册成立只贷不存的放贷机构、新36条进一步改善金融服务机构准入门槛等，但是，政策与现实往往存在着一段不小的距
38、离，很多民间资本因额度、身份等问题，根本进不了合法化的渠道，少数的小额贷款公司成为实力雄厚的骨干企业的游戏，即便如此，小额贷款公司也因为享受不到金融机构的待遇而处境尴尬。总体说来，我国现有民间借贷方面的法律制度存在很多缺陷，另外,我国尚无专门规范民间借贷行为的金融法规。由此，致使监管当局在监管过程中没有有效的标准参照,工作很难展开。监管当局在执行监管时感到无所适从,只好采取坐观其变的态度,任其发展，更甚者采取取缔，“严打”的态度。（二）制度空缺：在严格的金融管制之下，民间借贷没有被根除，反而有愈演愈烈的趋势，其对我国整个金融体系都产生了重要的影响，怎样对其进行监管也引起了学者乃至政府相关部门的
39、警惕与重视。然而，我国目前并无民间借贷监管的制度设置。金融监管是指金融监管机构依法对金融机构的市场准入、经营活动以及市场退出等进行监督管理的活动。金融监管作为政府宏观经济调控及规制金融活动的一项重要手段,其主要内容包括:(1)市场准入监管,也称预防性金融监管。市场准入监管是有效金融监管的首要环节,我国商业银行法第 2 章和保险法第 3 章对此作了明确的规定。(2)业务经营监管。从某种角度看,仅仅进行严格的条件审核和准入控制并不能永保金融机构认真依法经营,也很难保证不再出现金融风险。实际上,很多金融风险可能是在日常业务经营过程中逐渐形成的。因此,金融监管机构需要了解这些风险并确保金融机构能妥善预
40、测和管理风险,并据此对金融机构的风险管理情况进行监督。(3)市场退出监管。我国中国人民银行法、商业银行法、保险法等对市场退出监管作出了原则性的规定，即授权监管机构对有严重问题的金融机构实行停业整顿和清算。这里要注意的是,市场退出监管手段的使用必须审慎,否则可能产生信任危机。在这些内容中，丝毫没有民间借贷存在的空间。我国金融监管正处于起步阶段,同发达国家相比,与现代金融要求有较大差距,仍显得落后。主要表现在信息依然是通过现场收集和金融机构填报报表汇总而来,靠手工操作为主,且填报的数据具有一定的随意性,水分大,监管信息的真实性、可靠程度受到影响。而民间借贷是游离于正规金融组织之外的“地下”、“半地
41、下”黑色金融,金融监管部门依靠现有的监管力度和监管手段,是很难获取民间借贷的真正活动情况和准确数据资料的。在这种情况下,监管当局基层机构不得不“重事后管理,轻事前管理”。管制过严：我国自建国以来,由于当时我国生产力发展水平和高度集中的经济管理体制,政府对金融业实行全面管制的政策,这对于集中全国的财力、物力,加快建成我国工业体系,高速发展国民经济发挥了重要作用。然而,改革开放后，随看市场经济的发展和经济体制改革的进展,尤其是在加入 WTO 大背景下，我国对金融业的管制在陆续放开，这是我国金融业得到空前发展的前提。但是，不得不承认即使这样我国金融管制仍旧过于严格，尤其是对于民间借贷的监管，在这样严
42、格的金融管制之下，我国民间借贷的存在与发展不仅受到极大的压抑，而且名不正言不顺。有专家举例谈到现在民间借贷问题就有三大难点：“第一，企业跟企业之间借贷不行，因为商业借贷违法。第二，企业向居民来借钱，很可能变成非法存款。我向公民借钱不可能向一个公民借，比如我需要上千万，这需要向几百个公民借钱，这样就导致我成了变相的金融机构，这就违法了。第三，公民跟公民之间能不能借钱？陷阱也很大，如果我今天有什么生老病死难题，向你借钱没有问题，但如果变成比较大的规模借款，就变成搞台会了，这是国家禁止的。所以我觉得我们现在民营企业投资环境和借贷环境确实需要搞清楚，这里面弄不好就大大限制了经济的发展，而且弄不好每一个
43、陷坑里面都会弄一个罪。”具体而言，我国对民间借贷的管制表现在两个方面：一方面严格的管制在制度上封杀了民间借贷合法存在的空间，堵上了民间借贷进入金融市场的道路。另一方面，严格管制表现在我国的相关立法模式上。我国对民间借贷的法律规制模式是一种行政管理为主线、刑罚为辅的基本结构。我国民间借贷制度的构建金融监管制度体系包括监管主体、监管对象、监管内容及监管体制和监管手段等方面。而民间阶段分为了个人之间、企业之间及个人与企业相互之间的借贷行为和民间借贷组织。（一） 完善法律制度新沂市司法局积极构建民间借贷安全“防火墙”，切实维护地方稳定。一是注重宣传，加强舆论引导。通过剖析典型案例，揭露涉众型经济犯罪的
44、手段和表现形式，提高广大群众对民间借款的风险意识和辨别能力，纠正一部分群众的投机心理。组织律师、公证员走上街头，设立宣传咨询台，宣传合同法、担保法及公证法等相关法律法规，帮助广大市民学习和掌握有关民间借贷以及查处非法集资的法律知识，增强法律意识、风险意识和自我保护意识，自觉抵制非法集资。 二是化解矛盾，维护社会稳定。认真贯彻落实市委、市政府相关文件，要求司法所充分发挥各级人民调解组织力量，针对当前经济领域出现的不稳定因素，及时掌握因民间借贷等引发的职工下岗、失业补助、企业职工与用工单位之间的劳动争议、工资拖欠、工伤损害赔偿等纠纷；深入排查因企业倒闭等引发的涉众型经济案件、债务纠纷等不稳定因素，
45、确保情况清、底数明；对群体性上访案件，做到早发现、早处置，确保社会安定。 三是深入企业，开展“法律体检”。充分发挥律师对中小企业融资、企业法人结构治理等方面的法律服务作用，帮助企业建立法律政策风险和经营风险预警机制；及时掌握企业在发展中存在的困难和法律风险，对共性问题进行归类，提出法律意见和建议。深入企业进行“法律体检”，切实解决中小企业涉及劳动保障方面的实际困难，帮助企业最大限度地减少风险和损失；帮助企业分析存在的法律风险；帮助成长型中小企业及时发现、解决依法经营与公司规范治理方面存在的缺陷，提升中小企业防范法律风险的能力和水平。 四是扩大范围，强化法律援助。按照“应援尽援”的要求，扩大法律
46、援助范围，让广大群众得到法律援助。充分发挥律师、公证员和基层法律服务工作者的专业优势，积极参与领导信访接待工作，引导信访群众依法表达诉求。开通法律援助“绿色通道”，尤其是针对因企业主出走引发的劳资纠纷、债权债务纠纷，建立应急机制，简化援助申请程序，做到特事特办，有效发挥法律援助作用。进一步深化“法律援助农民工讨薪专项活动”，建立农民工法律援助案件联动机制，加大与劳动部门联系，确保农民工合法权益。（二） 构建民间借贷监管制度体系1.确定监管主体金融监管的主要目的是防范和化解金融风险，保障金融机构有充分的清偿能力，维护正常的金融秩序。然而由于各国经济和文化等不同，金融监管的主体也不尽相同。纵观各国
47、的监管特点，大致有以下三种模式：一是集中单一式金融监管主体。集中单一式金融监管主体，是指由一家金融监管机构负责全国金融组织与市场的监管工作，这家金融监管机构基本上是各国的中央银行。大多数发展中国家属于这种模式，如印度，巴西、埃及、泰国等。个别发达国家，如英国、意大利等国的中央银行也属于这种模式。英国新的统一金融监管制度主要体现在金融监管局的功能上。金融监管局既要为英国的金融服务法制定执行的细则，又要监管银行、住房基金、保险公司、证券公司等各种金融机构的金融活动，决定惩罚与处置。二是一元多头式金融监管主体。一元多头金融监管主体，是指全国金融监管权限虽然集中在中央，但在中央一级却由两家或两家以上的
48、机构负责金融体系的监管工作。如德国、日本、法国等发达市场经济国家就是采用这种模式。以德国为例，德国联邦政府对金融机构的监管，主要由联邦信贷机构监督局与德意志联邦银行密切合作进行。前者是联邦政府最高级金融管理机构，它依法对银行机构行使对银行机构行使监督，保证银行业务的正常运行和客户的存款安全，确保银行活动不影响国民经济的正常运转；后者则通过货币政策手段，控制银行业务经营，同时，因联邦信贷机构监督当局设有分支机构，联邦银行的分支机构便担负起日常监管商业银行及其他金融机构的职能。三是二元多头式金融监管主体。二元多头式金融监管模式是指中央和地方各级政府都有若干机构负责金融机构的监督管理工作。如美国和加
49、拿大。美国联邦和各州都有权对金融机构注册登记，并依法进行监管。在联邦一级有监管机构，在州一级又各有各的监管机构和金融法规。加拿大尽管也是实行二元多头式，但其联邦各个地方的监管机构各有分工，各有侧重，很少出现重复交叉和监管机构冲突的现象。对民间借贷监管制度的建构，在监管主体选择上，笔者认为，三种方式各有优势，若单单在现有的状况下进行设置，监管主体的结构应当是第二种，即由人民银行为“元”，银监会、政监会和保监会为“头”，作为民间借贷的监管主体。当然，如前文所述，我国民间借贷监管制度的建构是在全球化的背景下，因此对主体的选择，随着现有金融监管制度的变迁会有所变化。2.确定监管对象民间借贷组织主要形式有合会、标会、各种基金会、私人钱庄、私人当铺、抬会、银背、私人储蓄协会等，对于这
