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1、鹿城区“城中村”改制若干问题探析“城中村”是我国特有的土地所有制和文化背景下，在快速推进城市化进程中出现的一种新的城市化问题。所谓“城中村”是指在城市总体规划编制的城市建设用地范围内仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的社区，它是城市化发展到一定阶段的特殊现象，并随着城市的发展，其必然消逝。为适应城市化发展的需要，当前我区一些地方积极、稳妥地推进“城中村”的改制与改造，取得了较好的实践效果，但也有一些地方遇到了较大的阻力，引发了一些深层次的问题和矛盾。本文试图从“城中村”问题出现的原因着手，对“城中村”改制中存在的一些法律冲突和改制过程中存在的具体问题进行剖析，同时提出相应的建议。一、“
2、城中村”问题出现的原因分析（一）城市与乡村的二元经济结构是“城中村”问题出现的根本原因。 发达资本主义国家城乡一体化程度比较高，户籍上不划分农村户口和居民户口，而城乡隔阂的二元结构却是我国的基本国情，因此在户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口，实施城乡分割对立的二元体制。而这种二元体制与实现现代化的战略目标是背道而驰的，所以必须要求我们要加快城市化进程，时至今日，城市化进程十分迅速，城市居民享受到了完成工业原始积累后的现代文明，但在对待农民的根本制度上，仍然没有改变城乡就业、城乡户籍、社会保障等政策，农民仍固化在集体所有的土地上，从而形成了既非农村、也非城市
3、的社区形式“城中村”。城乡二元结构下的农村被动城市化“城中村”改制的过程中必定会产生矛盾。（二）“城中村”改制利益主体多元存在是“城中村”改制问题出现的主要原因。在“城中村”改制过程中牵涉的利益主体是多元的，包括国家、地方政府、村庄精英与村民。一方面是公共利益的需要，一方面是个人利益的实现，而多元利益主体往往都在追求个体利益的最大化，如果他们在“城中村”城市化变迁的利益博弈中都无法让渡一部分利益，或都提供一部分支持，则无法实现多赢，进而会导致彼此牵制、问题重重的局面出现。（三）法律、法规、政策的稳定性与社会经济迅速发展的悖论是“城中村”改制问题出现的直接原因。法律一旦成型就必然需要一定的稳定性
4、，这一特性决定了他无法涵盖千变万化的生活，这时法律规范相对于所要调整的社会关系出现了漏洞或“滞后性”，其固有的程式和时限难以对社会关系和社会事件进行快速的、及时的反应和处理，此时法律溯及力问题自然就伴随而来。如果处理不好这一原则性的问题，那么将面对“城中村”改制过程中是否已依法行政的质疑。二、鹿城区“城中村”改制的法律依据（一）法律。法律是由我国最高权力机关全国人民代表大会及其常务委员会制定的，具有普遍性、强制性。因此在“城中村”改制的过程中，各权力机关在制定法规、规章和其它规范性文件时，不得与宪法、法律相抵触；在处理原则性问题时，必须严格依法行政。关于鹿城区在“城中村”改制过程中涉及到的法律
5、主要有：宪法、立法法、物权法、公司法、土地管理法等。（二）法规、规章和其它规范性文件。在处理这三者的关系时，我们必须明确二个原则：法律位阶原则和法不溯及既往的原则。根据制定主体的不同，法规的效力高于规章，规章的效力高于其它规范性文件。在三者产生冲突的时候，法规优先，规章次之。在新旧两个法规、规章和其它规范性文件冲突时，发生在新法之前的，适用旧法，发生新法之后的，适用新法。关于鹿城区在“城中村”改制过程中涉及到的法规、规章和其它规范性文件主要有：浙江省村经济合作社组织条例（以下简称条例）、鹿城区农村集体资产产权制度改革工作的指导意见（鹿委办发200391号文件，以下简称指导意见）等。（三）鹿城区
6、“城中村”改制中存在的法律冲突及解决建议随着我区“城中村”改制的不断深入，指导意见在处理农村改革发展中存在的某些问题时显得力不从心。虽然之后一系列新法律的出台弥补了指导意见中的不足，但新法律法规的出台，伴随而来的是旧法律法规、其它规范性文件中某些规定、政策与新法律法规之间的冲突。法律溯及力也称法律溯及既往的效力，是指法律对其生效以前的事件和行为是否适用。如果适用就具有溯及力；如果不适用，就没有溯及力。目前我国司法界的做法是：原则上法不溯及既往，只是在刑法、民法等部门法中并且在某些方面，本着有利于当事人的原则，采取“从旧兼从轻”的处理方式。就指导意见与条例的法律溯及力问题，我认为应严格依照条例处
7、理相关问题。一是因为条例是省法规，制定主体是省人大，修改主体是省人大常委会，而指导意见属于其它规范性文件，制定主体是中共温州市鹿城区委办公室，从法律位阶上看条例的效力要高于指导意见。二是由“法不溯及既往”的原则决定的。因此，我们在适用上应严格按照“法不溯及既往”的原则处理。也就是说，对于发生在2008年1月1日前的，指导意见与条例相冲突的地方，适用指导意见，发生在2008年1月1日之后的，指导意见与条例相冲突的地方，适用条例的相关规定。三、鹿城区“城中村”改制中存在的问题及对策（一）关于社员权利行使及利益分配问题社员身份的认定直接决定着社员权利的行使，而我区村级集体资产分配对象分为量化对象（现
8、村民）和补偿对象（原村民），对该两种对象的身份取得条件并不一致，从而导致其权利与义务的不统一，社员利益分配的不均衡。造成这一矛盾的直接原因是指导意见与条例的规定不一致，主要原因是改制村经济组织成员利益主体追求利益最大化的结果。1.严格依据条例确定社员对象。条例第17条规定：户籍在本村，符合下列条件之一，且遵守村经济合作社章程的农村居民，为本村经济合作社社员：（一）开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员；（二）父母双方或者一方为本村经济合作社社员的；（三）与本社社员有合法婚姻关系落户的；（四）因社员依法收养落户的；（五）政策性移民落户的；（六）符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他
9、人员。此条对于社员身份认定的法律界定从逻辑上讲属于条件复句，即只要符合六项中某一项即享有社员身份。该条明确了成员界定，保障了社员的集体资产收益分配权。同时条例第十八条规定了社员资格的四类保留条件，第十九条本着公平、公正的原则，还规定一些特殊人员经社员（代表）大会表决通过可以成为本社社员或保留社员资格。第二十一条确定了社员依法享有的权利。指导意见第八项（一）中关于量化对象的规定是：户口在村、劳动（经济）关系在册、享有和承担村集体资产权利和义务的农民。其一，此句是并列复句，也就是三个条件都必须满足，才属量化对象；其二，量化的对象外延要远远小于条例规定的条件。因此，指导意见与条例之间存在矛盾。根据上
10、述分析，应当适用条例，即只要符合条例第17条六项中某一项便可归入量化对象。2.明确社员权利。目前，我区村级集体资产改制量化分配依据主要是考虑到公社化后行政村定型后的村经济组织成员，在村集体资产形成过程中的贡献来确定分配依据。作为村建立以来的村民均可享受积累成果，但份额不同，分配对象分量化对象（现村民）和补偿对象（原村民）。从逻辑上讲人为划分两种不同利益诉求主体并不能剥夺社员行使权利，而且确定集体资产形成过程大体来说有劳动积累、经营积累、资源补偿积累等几种形式，所以该改制主体是参与分配的全体村民，在资产改制分配时拥有平等协商地位，现已不在村的群众也应参加改制的全过程，在分配方案的讨论形成确定、改
11、制资产清产核资、资产处置应有不同群体代表参与，阳光操作，做到公开、公平、依法，避免由于知情不足带来误解、猜测和暗箱操作。3.明确多元主体职责与职能，平衡多元主体分配利益。在我区“城中村”改制过程中牵涉的利益主体是多元的，主要包括地方政府、村庄精英与村民。如果无法明确各主体的职责与职能，平衡各利益主体的利润分配，必然造成多元主体之间的矛盾进一步激化。指导意见规定村集体资产分配对象为量化对象和补偿对象，即现村民和已脱离村的原村民，但各个村离村对象的情况千差万别。如同为资源置换（土地征用带人进厂）离村，有的有正式劳动手续，户口已经农转非，有的还没有劳动手续、户粮还在村，这些企业改制时的待遇差别很大，
12、但在村改制分配份额还是一样的，显然不合理。村委会按区指导文件规定操作并不违规，而政府的简单规定并不能区别千差万别的群体情况，同时依据也不充足，但作为当事人维护自己利益的工具，却无法充分体现公平性。政府指导意见是不合理分配的始作俑者，客观上带来了改制对象利益主体的群体信访事件，因此村集体改制分配份额确定只能由村民间自我博弈协商确定，从而使多元利益主体的利益平衡在分配中有所体现。（二）“城中村”后续发展问题首先“城中村”农民现实的困境使得他们一方面固守土地（宅基地）不放，一方面开始提出分配集体资产的要求。前者阻碍了“城中村”集体土地的集约化经营，制约了第二、第三产业的发展和城市化进程，造成了土地利
13、用与城市规划之间的重重矛盾。而后者的利益平衡问题却没有解决的良方。6年来的改制实践证明，大量村资产形态多样，特别是一些手续不齐全的资产其变现的过程是漫长的，其对于资产的评估价值是有水分的，一时无法被村民所接受，最终导致“村民上访”的形式出现，严重的干群纠纷与群众集体越级上访使得村政权建设与思想政治基础十分脆弱，进而阻碍了“城中村”后续发展。其次，一次性处置变现和“以地生财”的小农意识加剧了“城中村”改制的困境。一次性处置变现时大量的村民失去持续资产性收益的机会，而“城中村”的农民自身素质不高，创新意识不够，因而限制了其再就业能力的水平。一无技能二无经验的“城中村”农民为了谋生，自然选择一条风险
14、最小且收益不菲的私宅出租收益之路，而“城中村”的改制是不可能单靠私宅出租来完成的。针对上述出现的问题，在处理“城中村”后续发展问题上，我们应考虑先组建股份经济合作社，变村民为合作社社员，折价计股量化分配，然后撤村建居，通过股份经济合作社资产经营管理的方式促进资产保值增值，提高社员获得持续的资产经营收入的能力，克服一次性处置兑现缺乏持续稳定保障的缺点。这一做法在洪殿、广化改制实践中取得很好的效果，所以改制的重点应放到明确改制分配对象，确定资产股权份额和折价计股量化上来。使原来的村民自治组织转化为以资产为纽带的经济组织，做到体制归体制，资产归资产，从而实现村民之间关系从政治关系人转化为经济关系人，
15、只有这样才能真正能做到“城中村”改制持续稳定的发展。（三）撤村后新经济组织的地位作用撤村后会留下许多一时难以解决的遗留问题，需要一个组织承担撤村后资产所有和经营管理。在现行的行政体制中没有新经济组织对应的职能，撤村后组建的新经济组织应承接撤村后资产管理职能以及由原村委会、村民效应的经济事务。如土地征用（补办）手续，征地村民社保补偿，由新经济组织协调处理，所以新经济组织不仅是一个经济组织，同时也是一个服务型的非盈利性组织，由原集体经济组织改组而来，依旧具有集体经济性质，所以要列入政府管理范围，接受街道办事处的监督和业务主管部门的指导。新经济组织作为撤村后村民与政府之间联系、沟通的纽带，应及时了解
16、民意诉求，化解矛盾，所以，撤村后的新经济组织具有资产管理、事务协调、民意传达沟通的职能。（四）撤村后改制后村民房旧城改建时的改制问题2003109号市府专题会议纪要规定：“撤村建居后，原农村居民均按农民身份享受拆迁安置政策”，现在城中村改制的一大阻力就来自村民对旧城改造中房屋拆迁安置的预期，目前旧城改造对农房拆迁有1：1.6的优惠政策，许多村民怕改制失去拆迁安置优惠政策而进行抵制，所以要明确改制的政策预期，做到改制不涉拆迁安置政策，取消5年优惠期，其依据是无论体制变化如何，但土地依然归集体所有，同时，撤村后的新经济组织可以作为旧村改造主体，在没有重大政策调整时保证改制村民在改制中的利益，充分打消村民顾虑。
