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1、本报告为中期报告，所有意见均非最终结论。本报告旨在系统研究在国内外城市化进程中，城市规划对房地产的调控作用、新城开发模式和土地一级开发模式，预测国内土地一级开发的发展趋势。在研究过程中聚集于四个渐进性问题：土地一级开发与二级开发分开是否会在全国强制推行？土地一级开发主体以国企为主导或者不限？政府是否愿意同土地一级开发主体分享土地增值收益？政府是否允许土地一级开发主体直接建设并拥有部分公用设施？以上四个问题直接关系到土地一级开发的市场空间有多大，能否作为一类产品来创新盈利模式。,说明,目录,国内外城市发展经验借鉴 3国内土地储备及开发模式 23国内土地一级开发权获取方式53国内土地一级开发融资模
2、式62土地一级开发盈利模式与风险规避75国内土地一级开发的发展趋势 82关于未来发展方向的探讨94,香港土地制度与土地开发管理的特点,香港的土地制度采取了两权分离的办法，即土地所有权归政府，土地使用权允许有偿出让和转让。香港政府把土地使用权以一定期限和条件批租给地产发展商或承租者，并允许该土地使用权在期限内自由转让、抵押、继承或赠送。土地批租后，政府还对土地的使用和发展加以严格管理。因此，香港政府对于土地拥有双重身份：一是土地所有者的代理人，二是土地行政管理者。土地批租方式主要有公开拍卖、公开招标、私人协议和临时租约等四种。公开拍卖：适用于地理位置好、竞争性强的地块。公开招标：适用于用途上有严
3、格限制，一般人又不会有兴趣购买的土地。私人协议：对一些需要加以扶持的部门或单位采用的批地方式。临时租约：为保证每块土地的充分利用，把闲置土地及不适宜长期固定出租的土地，以临时租约的方式批租出去。香港土地开发管理采用政策决策与执行过程相分离的机制。政策决策是房屋与规划地政局，直接执行决策的部门为屋宇署、房屋委员会及房屋署、规划署、地政署和土地注册处。由地政署按照规划署制订的分区发展大纲图，储备土地并发布批租五年计划。,香港的城市发展规划分为全港、次区域和地区三个层面,全港发展战略,次区域发展战略,法定分区计划大纲图及发展审批地区图,发展大纲图,详细蓝图,全港性,次区域性,地区性,香港规划标准与准
4、则,制定长远规划大纲，贯彻政府的土地用途、交通基础设施及环境方面的政策,将全港发展目标在五个次区域演绎为更具体的规划目标,详细的土地用途图则，分为法定图则和政府内部图则政府内部图则包括发展大纲图和详细蓝图，一旦获得批准，就会对政府起到约束力,香港城市规划的法律架构齐全，为公共和私营机构进行各项发展提供指引，并解决因土地的使用和发展而引发的利益冲突,通过规划许可、地契管制与建筑物管制，来调控开发行为,开发规划许可在开发商领取规划许可之前，如果开发计划涉及一些与土地现有用途或周围环境不协调的问题，必须向城市规划委员会呈交计划申请书。规划委员会在考虑给予批准时，可附加相关发展条件，要求申请人遵守。地
5、契管制非法定管制，是香港政府作为香港所有土地的大业主时，在批租与私人开发时要求对方遵守的开发限制，这些限制包括批租年限、土地用途、建筑密度和设计形式等。个别开发计划，在取得规划许可后，可能需要更改原有的批地契约条款，则开发商需向地政署提出申请。地政署在咨询各部门意见后，会修改或重新制定契约条款，增加更合适的限制条件，配合获准开发计划。建筑物管制所有私人建筑工程，在施工前必须先向屋宇署递交有关图则，在获得批准后方可施工。,旧区重建工作交由政府法定机构执行,土地发展公司与市区重建局香港于1987年成立土地发展公司，专门负责旧区重建工作，其为政府法定机构，并以商业原则经营，自负盈亏。2001年改组为
6、市区重建局，分5年拨付其100亿港元重建基金，并给予其他相关的财政优惠政策。市区重建局实质是非盈利性的土地开发公司，通过重建发展、楼宇复修、文物保育、旧区活化的4R策略（Rehabilitation,Redevelopment,Reservation,Revitalisation），主要收购、重建30年以上楼龄的旧楼，以及可使社会受惠而在经济效益上未必盈利的土地项目。经营方式是在环境规划地政司指定的重建地区选择重建地段，编制草图；经过规划委员会批准后，由土地发展公司进行拆迁工作。一般是由公司与被拆迁对象协商，收购重建地区物业，给以公平补偿和政府公屋等住所，实现“居者有其屋”。如协商不通，则由政
7、府依据法律征收土地。在完成物业收购和业主搬迁后，市区重建局采取与私人开发商联营方式，获得足够资金，进行重建工作。,启示涉及到旧城改造等民生大事，政府倾向于自建机构来执行，以免产生社会问题。在市政基础设施建设和二级开发层面，则可以引入私人资本。,新加坡的土地制度与房地产开发特点,新加坡的土地管理制度基本类似英联邦国家的批租制度，与香港特区十分接近。除少数历史遗留的私人永业权以外，没有私人永业土地，城市土地的开发利用基本上是由政府控制。新加坡国土面积中，国有土地占53%，公有土地占27%，私有土地占20%左右。新加坡法律规定，凡是为了公共目的而使用所需要的土地，政府可以采取强制征用的办法，而将私有
8、土地征用为公有土地，然后由政府和法定机构进行开发建设。土地征用是政府特有行为，任何个人、集团无此权利。新加坡的房地产开发经营机构和房地产市场分为两类。一类由“法定机构”，属于半官半民性质的建屋发展局、城市重建局等经营，这些法定机构既从事社会公益事业的政策性投资经营，实行企业化管理，又具有一定的行政管理职能。法定机构按照城市建设总体规划的要求购买土地，利用政府和民间资金进行开发和经营，许多项目和工程通过招标委托给国内外企业进行建设；另一类由企业和私人经营。新加坡私人占有土地仅28%左右。私人也可以向政府购买土地，地价根据不同用途、容积率来确定。财政部设有土地估价师，先确定标准价格，然后由土地局公
9、开招标拍卖。一般商业用地比住宅用地价格高10倍以上。用户若改变土地用途，政府将收取溢价费。,新加坡的土地制度与房地产开发特点（续）,20世纪60年代初，新加坡政府制定了“五年建屋计划”，开始大规模兴建低标准住房，1964年政府又宣布实行“居者有其屋”计划，推行住房自有化政策，鼓励中低收入阶层以分期付款方式购买政府组屋。房地产开发分为三种类型：工业用地开发裕廊工业区管理局是自负盈亏的法定机构，无政府津贴。负责开发新加坡工业区，建设满足各类工业发展需求的基础设施，形成具有国际竞争力的投资环境。公共组屋开发建屋发展局是政府发展商，非盈利机构。从事公共组屋的开发，并通过中央公积金制度及合理配售政策，向
10、人民提供大量价廉质优的公共组屋。私人房地产开发私人房地产开发区域主要是私人土地，以及经过建屋发展局将土地开发后，再拍卖、招标出售的国有土地。由土地售卖署制定土地售卖计划，向私人售卖批租土地。,新加坡的城市发展规划采取二级体系,概念规划（Concept Plan）,开发指导规划（DGP-development Guide Plan）,战略性,实施性,是长期性和战略性的，制定长远发展目标和原则体现在形态结构、空间布局和基础设施体系上,是法定规划，作为开发控制的法定依据。制定土地使用的管制措施，包括用途区划和开发强度，以及基础设施和其它公共建设的预留用地。,市区重建局：负责新加坡的城市规划和发展管理
11、工作住房发展部：负责居住新镇的规划、建设与管理裕廊工业区管理局：负责工业园区的规划、建设与管理公用事业局：负责公共道路的规划、建设与管理,通过规划许可、发展管制和建筑管制，来调控开发行为,规划许可尽管开发指导规划是开发控制的法定依据，但是所有开发行为都必须遵守规划法取得许可。开发控制部门还可以附加其它有关条件，因而具有较强的适应性和针对性。发展管制和建筑管制从宏观的土地使用和布局，到微观的建筑设计、建筑安全、建筑施工以及维护，都有一整套完善的管理过程。任何批准的发展方案，如果发展计划的容积率超出总体规划图的最高规定，或者涉及到建筑及土地用途的更改，造成地价增值，必须向市区重建局缴纳发展费。在建
12、设项目的管理审批程序方面，逻辑上规划准证在前，建筑准证和施工准证依次在后；但在操作上，可以平行进行申请，这样提高了效率，体现了政府的服务精神。,对中国的借鉴意义工业园区开发和公共组屋开发由法定机构负责；国有土地一级开发由法定机构负责，再以招标方式转让给私人开发商进行开发；由于方案变更而带动地价增值，则需要缴纳发展费。,英国房地产开发特点,二战后，英国开始积极改革土地私有制，最终目的是实现土地国有化或公有化。英国也是最早进行城市规划立法，是城市规划体系最为完善的国家之一。1947年公布城乡规划法，开始从法制上限制土地私有权的滥用。1967年公布土地委员会法，1968年公布城市农村计划法，加强对土
13、地私有制的限制。1975年公布土地公有化法，1986年公布土地开发税法，对土地财产权进行全面限制。英国的房地产市场有三个组成部分，即投资市场、开发市场和租赁市场，已经走上可持续发展之路。1993年以来平稳发展，不是靠大量开发来维持，而是以出租、二手房交易、中介、金融、改建为主，这些活动提供了大量就业，又创造了很高的价值。投资市场中，机构投资者占主导地位，一般是房地产投资公司；二是保险公司；三是养老基金；四是外国投资者。英国的土地租赁市场十分活跃，历久不衰。土地持有机构并不经常发售手中的土地所有权，而是将土地出租给开发商，通过契约对房地产的开发和使用进行直接控制，以获取最大的收益。租期届满，土地
14、和建筑物无偿归于土地所有者。英国的房地产开发主要是用土地出租的形式，开发用地商业、办公、住宅和工业用地。其中，商业、办公和工业用地多采用变动地租年租制，住宅采用出让年租混合制。,二战后，英国政府开始推动新城建设，政府起到主导作用,新城规划是二战后对城市住房紧缺和普遍的住房条件低劣的回应。1946年，英国通过了新城法，详尽地阐述了二战后政府开发新城的要点，具体规定了新城选址、建立新城开发公司及新城管理授权问题。此后，政府发布了关于新城开发的研究报告，强调了新城开发的三个特点：1）战后新城建设的作用是缓解大城市的住宅短缺压力；2）战后的新城不是一种郊区住宅区，而是一种综合配套，以及能“自我平衡”地
15、发展；3）新城的开发由政府组建的开发公司来进行。1952年进一步通过了新城开发法。在这两个法案的推动下，将中心城市人口有计划地迁往新城。第一代新城：建于19461950年战后恢复期的14座新城，根本目的是解决住房问题。第二代新城：19551966年始建的新城，着眼于改善公共交通，在规划上加大开发密度。第三代新城：1967年起建设的新城，功能完善，基础设施配套。,在新城建设过程中，城市建设法规不断完善，主要包括法定规划和非法定的补充性规划,战略规划（Strategy Plans）,地方规划（Local Plans）,法定,为未来15年的地区发展提供战略框架突出城市发展方向、整体空间结构的战略部署
16、和过程控制由郡政府编制,为未来10年的地区发展制定详细政策，包括土地、交通和环境等方面包括总体规划、近期发展的行动地区规划和专项规划由区政府编制,补充性规划,包括设计导则和开发要点，更为具体地阐述对于一些特定类型和特定地区的开发政策及建议,非法定,通过规划控制，来调控开发行为,规划申请需要规划许可的开发活动必须提出规划申请。概要规划申请包括开发类型和规模等主要方面；详细规划申请包括建筑物的平面和外观、基地布置、车辆通道、绿化和围墙等具体细节。规划许可开发控制的主要依据是地方规划和环境与交通部门的有关政策性文件，但并不直接决定规划许可。还需考虑其它具体情况，与有关社会团体和政府部门磋商，可以附加
17、其它规划条件。规划部门可以要求开发商提供必要的公共设施作为规划许可的条件。例如，在基础设施缺乏或者不足的地区，原来不具备开发条件的，只有开发商能够提供或者完善这些基础设施，规划申请才能够得以批准。,启示国外经验也意味着，如果在基础设施缺乏的地区开发，开发商要做好全面提供基础设施的思想准备，并进行相应的财务测算。,二十世纪八十年代，又开始设立城市开发公司推动城市更新,20世纪80年代，英国政府开始通过设立城市开发公司来解决城市衰退问题。城市开发公司直接隶属于政府环境部。由环境部在极度衰退的城市内城划出指定区，成立城市开发公司。它的经营并不是为了获得高额利润，而是通过这样一个经济实体对土地的滚动开
18、发，吸引更多的私人投资，从而实现内城的全面更新。城市开发公司具有半官方性质和相对独立性，既有在一定范围内行使区域管理和协调区域社会经济发展的功能，又是一个经济实体，意味着地方政府无权干预其经营活动。一个城市开发公司对应着一个特定的城市区域。在其指定区域内具有广泛的权力，可以通过环境部赋予的合法权力获得有价值的国有土地，地方政府不得不将土地以较低的价格转让给开发公司，由开发公司负责土地的经营。在具体运作中，虽然制订规划的权力仍属于地方政府，但是公司对开发商的规划申请有权审批。,启示在英国，六十年来的新城建设与旧城更新，都由法定机构来负责土地的一级开发，然后再吸引私人投资。香港和新加坡的市区重建局
19、均有与英国城市开发公司类似的职能和运作方式。,美国房地产开发的特点,美国房地产总值约占国民生产总值的10%15%，全国 2/3 的有形资产是房地产。其中，土地占 30.2%，建筑物占 50%.土地收入是美国的第二大财源。美国的房地产市场建立在房地产私有制基础上，由私人主导。美国土地有3种所有制形式：私人土地、联邦土地、州及地主政府土地，分别占58%、32%、7%，另有2%为印第安人保留地。美国法律保护私有土地和公有土地的所有权不受侵犯，允许土地买卖和出租。但是，政府拥有土地使用终决权，包括占有、控制、管理、先买权等。美国的房地产市场是由房地产交易市场、房地产金融市场和房地产中介服务市场有机构成
20、的。在美国，政府主要是通过行使政府的管辖权、课税权和征地权，制定和实施有关计划或规划、政策和法规，从各个方面对房地产市场进行间接干预。政府所采取的管理措施都是为了弥补市场失灵，纠正市场机制的缺陷，使土地市场机制更为完善。,在二十世纪六七十年代，美国城市化进程加快，许多开发企业帮助政府进行城市规划，并投资建设,案例：里斯顿城的开发，市场导向，企业投资，居民参与1961年3月，西蒙公司购买了费尔法克斯郡郊区27.33平方公里土地。1962年，西蒙公司制定了一套不同于当时郡里的分区制度的 PRC 规划法，并推动费尔法克斯郡检查委员会通过了这套法规。1964年业主委员会成立，负责社区管理，鼓励居民参与
21、社区重大投资项目决策。20世纪80年代初，PRC 规划法经过修改成为一种市镇中心等级区划法，提供了一种机制用以开发集中式、高密度、多功能的中心。在里斯顿长达40年的开发过程中，由开发企业负责城市规划和投资建设，政府则在市场导向的前提下为城市发展提供政策支持。其实，许多在六七十年代诞生美国城市（如尔湾市），一开始都是由企业投资开发建设的。这些公司在市政府的授权下，整合社会资源进行城市设计研究，获得议会批准后，进行开发建设。,现在，则由政府直接负责城市的总体规划和功能区划,总体规划（Comprehensive Plans）,功能区划（Zoning）,包括：基础设施规划、城市设计、城市更新规划和社区
22、发展规划、交通规划、经济发展规划、增长管理规划、环境和能源规划等,区划法规是美国城市中进行开发控制的重要依据，需经地方立法机构的审查批准。分区制（Zoning Ordinance）是在统一规划下，将土地划分为一系列不同的区块，分别作为居民区、商业区、工业区；确定所有地块使用、建筑类型及开发强度。再分区制（Subdivision Regulations）是在分区制的基础上，对土地使用作出进一步的细分，以满足地块产权转让的需要。该细分过程控制得非常细致。,目前，政府通过多种手段对城市建设和房地产开发实施调控,美国的分区制和再分区制一道被用来实现土地利用目标。分区制（Zoning Ordinance
23、）：在统一规划下，将土地划分为一系列不同的区块，分别作为居民区、商业区、工业区；确定所有地块使用、建筑类型及开发强度。再分区制（Subdivision Regulations）：在分区制的基础上，对土地使用作出进一步的细分，以满足地块产权转让的需要，这一过程控制得非常细致。例如，在居民区内，把不同的地块划分为独户住宅区、多户住宅区和公寓住宅区。开发规划：通过预选规划，引导和管理房地产的开发进程，以保护有限的资源和历史古迹与风貌。提供公共物品：通过政府提供道路交通、下水道等公共物品，影响房地产开发和使用。如果没有配套的公共设施，则政府不能审批开发许可证。建筑法规：要求对项目的施工作定期检查，以确
24、保达到最低安全标准。税收：运用高不动产税及租金控制，政府可减少不动产所有者权益收入。不动产税可用来鼓励一些能增进社会福利的项目。此外，增长管理规划也是控制房地产开发的重要工具。主要措施是公共设施配套、总量控制、分区分期发展和设立成长管制区。,韩国的土地储备与开发主要由国家确立的公共机关负责,土地储备机构韩国土地公社：负责新城发展韩国住宅公社：负责旧城改造韩国农业基盘公社：负责农用地韩国土地公社业务范围土地的取得、开发、储备、管理、供应等政府国土政策执行；大型计划城市和国家产业园区的开发建设等大规模国家政策性开发事业；与地方政府联手制定地区空间计划，以及以此为基础的居住区、地方产业园区、生命科技
25、研究园开发事业；为土地市场化及供应调整而开展的土地储备业务；国有土地管理、限制开发地区的政策改革支持等综合性国土管理业务；为公共事业而开展的用地补偿代理等公共受托业务；韩国土地公社的开发大多是成片大面积开发，因此经常实施地区综合开发。地区综合开发事业通常是由地区政府和土地公社通过分担作用的协力关系来执行。,小结,中国香港、新加坡等城市土地基本是政府所有，因此在城市开发与建设中，城市规划的实施主要是以政府主导的方式。英美国家的城市土地以私有制为主，城市规划的实施主要是以市场为主导，政府主要发挥“裁判”与“法官”的角色。当然，这也与这些国家的城市规划体系比较严密、细致有关。对于旧城改造，新加坡、英
26、国和中国香港等国家或地区，一般政府一般倾向于指定某一机构来统筹负责征地、拆迁和市政基础设施建设工作。其动因可能是土地一级开发成本高，各方协调难度大，同时需要更好地兼顾社会效益、生态效益，避免交给私人开发商时可能产生的短期行为。进行二级开发时，一般允许私人资本介入。,目录,国内外城市发展经验借鉴国内土地储备及开发模式国内土地一级开发的发展趋势国内土地一级开发权获取方式国内土地一级开发融资模式土地一级开发盈利模式与风险规避关于未来发展方向的探讨,土地资源兼具自然属性和社会经济属性，城市土地资源则更有特殊性,城市土地资源供给的稀缺性是因其位置固定性、面积有限性等自然属性而产生的一种经济属性。由于城市
27、人口增加和社会经济活动不断发展，人们对城市土地的需求不断扩大，而可供城市利用的土地又非常有限。同时，又由于土地位置固定性而导致某种用途土地非常稀缺。因此，必须科学规划和布局，合理、高效利用土地。城市土地资源的商品属性城市土地是在一个特殊时空条件下，通过社会群体智慧、劳动和资金投入，从而实现增值的特殊商品。实现其价值的让渡只是权属的转移，而不是土地实体的移动。因此，应该按照市场经济规律和价值规律来配置土地资源。城市土地资源的公共物品属性公共物品是指那些在消费上同时具有非竞争性与非排他性的物品。因此，在城市土地开发利用过程中，应发挥政府的主导作用，弥补市场的缺陷和不足。政府的主导并不是代替市场，而
28、是通过政府的政策引导和规划引导，引入市场竞争机制来进行城市土地开发。,城市土地资源的特性决定了城市土地开发的基本原则,政府主导原则政府应把握住土地开发市场调控的主动权，在完善土地开发配套法规、规划、土地利用计划、土地开发主体选择、土地开发监管、土地交易等方面起主导作用。统一规划原则根据国展经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划，对土地开发区域统一组织实施项目概念性规划、控制性详细规划、修建性详细规划和配套的专项规划。市场化原则根据土地开发不同对象、阶段和专业的特点，选择不同的生产方式，最终实现土地资源的优化配置。合法经营原则通过不断完善法律法规，规范土地开发中各类参与
29、者的行为，建立内外监督机制。公开交易原则城市土地开发各类主体的选择，要坚持进行公开招标。对社会高度负责的原则土地开发过程中的各角色，要具有高度的社会责任感，高效、集约利用好土地。,城市土地开发的规划体系是实施土地开发的依据,城市规划纲要,城市总体规划,控制性详细规划,修建性详细规划,土地利用总体规划,分区规划,协调,土地利用年度计划,城市经济和社会发展规划,宏观层面：对城市未来发展起着控制和引导作用,微观层面：决定着土地开发的区域、布局、规模、质量和开发内容,现阶段，国内土地一级开发存在四种模式,模式一：一二级联动开发的传统模式，由企业主导。这种模式比较普遍，近期可能存在机会，但也正是未来必须
30、扭转的，长远来看，空间越来越窄。模式二：完全政府控制模式，以广州市为代表。政府通过严格的计划及规划管理，完全控制熟地开发及供应市场，形成了“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”格局。完全由政府组织实施土地一级开发，仅以招标方式确定施工企业。成功的前提在于广州市城市规模不太大，土地开发实施得早，操作难度小、成本低，因此政府有能力承担全部的土地开发资金。模式三：政府和法定机构协作模式，以上海市和苏州市为代表。由政府相关部门和政府投资成立的开发企业完全垄断土地一级开发，“一个渠道进水、一个水池蓄水、一个龙头出水”，从而达到调控土地市场、配置土地资源、实现土地增值归国家所有的
31、目的。模式四：政府主导、市场化运作模式，以北京市为代表。政府“抓两头”，即控制土地储备计划和供应计划；“放中间”，即充分利用社会力量实施土地一级开发。其背景在于北京市城市规模巨大，政府无法垄断一级开发市场。对于规划能力和财政力量不太强的城市，北京模式可能是比较恰当的选择。,北京市土地储备制度与储备机构,北京市土地储备制度的出台背景由于过去长期实行土地无偿、无期限划拨使用制度，大量城市存量土地产权不清晰，管理制度不完善，土地转让主要是买卖双方通过协议方式实现的，既造成了国有资产流失，又扰乱了房地产市场秩序，给城市规划和城市管理造成很大困难。2002年，北京市出台了关于加强国有土地资产管理建立土地
32、储备制度的意见，要求更好地实施土地利用总体规划和城市总体规划，确保市政府对建设用地的集中统一供应，杜绝多渠道、多源头供应土地的现象，增强政府对土地市场的调控能力。2005年又出台了北京市土地储备和一级开发暂行办法，进一步规范土地储备和一级开发行为，确保有计划地供应土地。北京市土地储备机构成立北京市土地整理储备中心，作为市政府土地整理储备的办事机构，受市国土房管局委托，负责土地整理、征收、收购、收回、置换、储备、组织土地一级开发和承办土地交易市场等工作。各区、县政府和市政府批准的重点功能区也可以成立土地储备分中心，受市土地储备中心的委托负责各自行政区划范围内规定的土地储备和土地一级开发工作。,目
33、前北京市正在起草研究的配套文件,北京市土地储备开发计划编制办法关于加强北京市土地一级开发管理有关问题的通知关于在十个远郊区县建立北京市土地交易市场分市场有关问题的通知关于确定经营性项目用地招标拍卖或挂牌出让方式的通知北京市土地一级开发项目融资方案关于北京市土地整理储备中心和分中心职责分工的通知上述配套文件在由市中心起草后，经 19 个区县分中心专门研究修改完善，再经市中心研究讨论后于近期逐步出台。,北京市城市规划在城市建设中起到引导和调控的作用,城市总体规划,控制性详细规划,修建性详细规划,土地利用总体规划,土地利用性质及强度等控制要求；道路交通设施；工程管线；管理规定。,用于指导各项建筑和工
34、程设施的设计和施工，包括区域空间布局和景观规划设计，布置总平面图；道路交通、绿地系统、工程管线、竖向等规划设计；估算工程量、拆迁量和总造价,协调,年度土地供应计划,城市性质、发展目标与策略；规模；空间布局与城乡协调发展；新城发展；中心城调整优化；各专项规划；近期发展与建设；规划实施,年度土地储备开发计划,先由区县政府、部门或单位提出申请，于10月上旬报国土局,北京市土地储备运作模式,北京市土地储备运作机制政府主导、统一规划、市场化运作。具体体现为：强化政府对城市土地开发的宏观控制，在规划、政策、标准等方面做好配套和保障工作，在基础设施先行、公共服务设施优先配置、资源环境管理和产业发展方向调控等
35、方面起主导作用。然后，充分发挥市场机制的基础作用，优化发展环境，鼓励、引导高水平的各类市场主体参与土地一级开发建设。土地开发完后，由市土地储备中心组织验收，交市国土房管局组织出让。一级开发主体及职责依照年度土地出让计划，收购储备的土地若以熟地出让的，由市土地储备中心组织进行土地一级开发。根据拟出让土地的具体情况，采取协议或公开招标方式选择承担土地一级开发任务的企业。土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。以招标方式确定
36、开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议。,北京市土地储备融资,北京市土地储备中心的融资方式有四种：政府财政拨款市财政从土地出让收入中向市土地储备中心拨付一定数量的启动资金。商业银行贷款以储备土地为抵押物，向商业银行融资。土地使用权出让金垫支储备土地的经营性收入相关规定：在土地收购储备过程中
37、，市土地储备中心要审慎地运作收购储备资金，切实规避资金平衡风险。市计划、财政、国土房管、监察等部门要加强对土地收购储备资金和土地收益的监督管理，确保这些资金的安全与正常使用。,北京市土地一级开发经历三个阶段,第一阶段，开发商、用地单位自行进行土地一级开发（1999年以前）。按照原来的供地程序，开发商以协议出让的方式取得现状土地，自行征地、拆迁和大市政建设后，再进行房屋建设。土地一级开发和二级房屋开发由一家开发商完成。第二阶段，成立专门的土地一级开发项目公司，政府指定该公司完成具体地块的一级开发后，向社会出让熟地（1999年至2002年1月）。第三阶段，土地储备机构和政府土地行政主管部门授权委托
38、的土地一级开发公司，共同开展土地一级开发，将土地开发为熟地后，以公开方式向社会供应（2002年1月以后）。模式一：土地储备机构成立之初，储备机构不仅作为开发主体，而且要负责筹资和具体实施。模式二：储备机构和土地一级开发企业共同参与，并以后者为主开展一级开发。除了政府储备机构和市政府确定的土地一级开发企业外，其余土地一级开发的主体必须通过招标方式获取土地一级开发项目的开发权。无论土地一级开发主体是谁，都要按照政府主导、统一规划、市场化运作的方式，开展一级开发工作，完成一级开发后的土地交由政府进入市场公开交易。,北京市土地储备与开发模式的启示,“政府主导、统一规划、市场化运作”的北京模式，本质上控
39、制住土地储备计划和土地出让计划，充分利用社会力量实施土地一级开发。对于旧城改造等开发成本高、风险大的项目，或者不适合民营资本介入的项目，均由政府指定国有企业来开发；能够通过市场化运作的项目，则尽量利用社会力量。北京模式的效率可能会高于上海模式，而且政府基本不承担任何风险。但是，北京的土地一级开发政策也存在一些问题：主要通过招标方式选择开发企业；规定开发企业的利润不能高于开发总成本的8%，同时又规定生地变熟地后，如果地价超过政府的基准价，则土地不能上市交易。土地一级开发的增值收益完全归政府所有，原居民或企事业单位均不能分享。该政策带来的后果：开发企业没有太大动力去做土地一级开发，更没有动力提高开
40、发质量或创新以最大限度提升土地价值。开发企业面临着巨大的征地拆迁费用难以准确估计的风险，以及由于开发期过长而长期占压大量资金的风险。地块权属不清无法抵押，土地一级开发权也无法抵押；如果再没有政府担保，则开发商的融资难度极大。8%的利润率对外部投资者没有太大吸引力，因而融资困难。,中关村西区土地一级开发背景,1999年6月5日，中央政府批准了北京市和科技部关于建设中关村科技园区的报告。在中关村科技园区核心区建立商务中心，又是全国高科技产业发展的迫切需要，于是中关村科技园区建设领导小组决定建立中关村科技园的中心商务区（中关村西区）。中关村西区东起中关村大街，西至彩和坊路，北起北四环路，南到海淀镇南
41、街，占地51.44公顷。中关村西区主体用地功能以金融资讯、科技贸易、行政办公、科技会展为主，有商业、酒店、文化、康体、娱乐、大型绿地等配套公共服务设施。共划分为四个功能区，其中A、B、C区为综合科贸组团区，将建设科技贸易企业写字楼；D区为公共建筑区，设有金融中心区、会展中心区、酒店和大型公共设施；在公共区域安排公共绿地，面积达8公顷。土地一级开发涉及城市总体规划、土地利用总体规划、市场综合规划、园林景观规划、地下空间开发规划、道路标识系统规划等诸多专业规划。因此，中关村西区土地一级开发前期的核心工作就是编制一个高水平、完善的规划体系。,中关村西区土地一级开发在规划方面的创新,统一规划，综合开发
42、中关村土地一级开发选择了统一规划、统一建设的综合开发方式。通过土地一级开发对城市基础设施进行综合建设，基本形成地市土地的水、电、燃气、通信、排水、集中供热、集中供冷等市政配套能力，以及道路交通网和环境景观。地下空间综合开发城市地下空间开发作为新型国土资源日益受到众多国家的重视，开发利用地下空间日益成为世界性发展趋势。中关村西区实现了“综合管廊+地下空间开发+地下环行车道”三位一体的地下空间开发。综合管廊亦称“共同沟”，即把市政、电力、通信、燃气、上水、中水、排水、热力等各种管线集于一体，在城市道路的地下空间建造一个集约化的隧道或地下构筑物。由于公共绿地位于整个西区的中心，因此地下空间开发首先在
43、地下与综合管廊相连通，再通过综合管廊与四周各地块相连通；地下空间与建设中的地铁站相连，最后在地上通过各地面出入口与整个西区地面二层步行系统相连通，使整个中关村西区无论地上及地下，区内及区外均有机地形成一个整体。,中关村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验,一、政府指定企业承担土地一级开发任务1999年11月，经北京市政府批准，由八家国企发起设立“北京科技园建设股份有限公司”，注册资本16.3亿元，承担中关村西区、中关村软件园、中关村生命园、西二旗企业者家园的土地一级开发任务。土地一级开发企业的主要职能是根据政府审定的规划和开发成本，组织土地一级开发的规划设计、项目筹资、征地拆迁、安置补偿、基
44、础设施建设、环境景观建设、公共配套设施建设、对开发区域公共物业的管理，为二级开发商服务，协助政府通过招拍挂等方式对符合出让条件的熟地进行出让，实现土地一级开发的社会效益、环境效益和经济效益的高度统一。二、市场化融资2000年6月，由北京市政府与国家开发银行签订了中关村科技园区建设金融合作协议。在此情况下，北科建与国家开发银行签订借款协议，贷款利率采取优惠基准利率，有两年宽限期，从第三年开始分期还款。每年还还可以获得由科技部、北京市财政局提供的贷款贴息。,中关村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验,三、征地拆迁的市场化运作 区内有4300多户居民，160多家企事业单位。拆迁是政策性极强的工作，
45、如果不顾及拆迁居民利益，不按政策法规办事，宣传疏导工作不到位，拆迁补偿不合理，极易引发社会矛盾。加强拆迁组织。由海淀区政府、北京市国土房管局、中关村管委会和北科建组成了中关村西区拆迁工作领导小组。进行拆迁调查。在拆迁之前，进行了详细的拆迁调查和入户调查；同时还进行了拆迁问卷调查，以确定居民对拆迁工作的要求、方法及补偿标准。制定补偿标准。在摸清底数的基础上，结合北京市政府有关文件，通过专业机构评估，确定出拆迁安置标准，然后又对拆迁成本进行测算，准备拆迁资金。确定拆迁单位。拆迁工作引入竞争机制，采取招标的方式委托拆迁公司进行拆迁。海淀区政府组织拆迁动员会，全过程聘请律师处理拆迁中产生的各种纠纷。,
46、中关村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验,四、科学、规范的项目管理体系通过公开招标确保项目建设品质。土地一级开发在拆迁、规划设计、施工单位与监理单位选择等方面，坚持公开、公平、公正的原则，通过公开招标和中介机构的介入，使一级开发的各项工作有序进行，既保证质量，又控制了成本。完善项目管理体系北科建成立了项目管理部，实行项目总监负责制，建立总监办公会和例会制度，统一部署项目进度计划、质量目标，并解决工程中需要协调的问题。在技术管理上，每周召开一次设计协调会，解决相关技术问题。明确项目管理部内部各部门职责，制定有关施工现场、队伍管理、安全文明施工等管理办法。打造学习型、专家型、创新型项目管理团队
47、通过公开招聘，建立了一支在企业经营管理、规划设计、开发建设、市场营销、金融法律、人力资源管理等领域具有丰富经验的专业技术人才队伍。,中关村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验,五、土地招商市场化运作 中关村西区土地一级开发的目的是通过统一的基础设施建设，把土地开发成为“七通一平”的熟地，做好公共配套和园林景观，为高新技术企业和参与西区建设的二级开发商搭建投资和创业平台。确定土地出让价格。一级开发完成后的土地地价由毛地价和土地一级开发成本构成。毛地价：土地出让金、四源费和大市政费，作为政府土地收益一级开发成本：征地和拆迁安置费、市政基础设施费、环境及配套设施建设费、前期规划设计费、财务成本、管
48、理费等，由原北京市计委、市财政局、市国土管理局审核确认。通过公开招标进行土地出让土地招标中借鉴香港、新加坡等地先进经验，编制了规范的招标文件；请北京市公证处对招标全过程进行监督；尝试实行投标担保和履约保函；与银行签约为入驻企业提供土地按揭；北科建向入驻企业提供基础设施建设承诺书，使土地招标过程与国际接轨。,中关村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验,六、为二级开发商提供服务 北科建除了负责区域内市政基础设施、公共配套、环境景观等建设，还必须协调区域内各二级开发商的工程建设，充分发挥一二级开发的协同作用，加快开发区域整体建设速度，提高建设品质。规划设计服务提供市政接口及结构接口图纸；组织技术交
49、底，书面下达各项设计要求及设计限制性条件；协调前期相关手续的办理工作；施工组织管理服务确定进场时间；对二级开发商提供的施工方案和工程施工总平面布置进行审核为二级开发商提供临水、临电接口位置；,中关村西区土地一级开发在市场化运作方面的经验,七、公共资源市场化经营 在一级开发过程中，北科建运用城市经营的理念，运用市场化手段组建了瑷玛斯、高科能源、城科第一太平物业等专业化公司，负责中关村西区公共物业的经营与管理。这些市场化运作的公司极大地提高了开发区域的品质，降低了二级开发商的成本，提高了区域管理与服务水平，完善了区域能源供应体系，提高了区域可持续发展的能力。瑷玛斯区域供冷北京瑷玛斯区域供冷技术开发
50、公司是北科建、中关村软件园发展有限公司与瑷玛斯（中国）有限公司共同投资注册的中外合作企业，主营业务是基于冰蓄冷技术的超低温区域供冷技术应用和运营服务，为建筑提供空调用冷水。高科能源集中供热北京高科能源供应管理有限公司是北科建与北京热力集团合资成立的供热企业，主要经营供热服务及燃气、自来水供应。城科第一太平物业公司北京城科第一太平物业管理服务有限公司是北科建、第一太平戴维斯（中国）有限公司、北京城建物业管理股份有限公司共同发起成立的中外合资企业，主要提供物业管理服务。,中关村西区土地一级开发的盈利模式及启示,盈利模式进行一级开发的回报地下空间的出租公共物业的经营和管理启示中关村西区的地下空间权属
