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1、由公立学校概念展开的公立学校基本问题探讨,如何探讨公立学校基本问题？需要那种既有历史眼光，又有问题和参与意识，而且不放弃理性思考的公立学校研究。,公立学校的概念界定,“公立学校”似乎是一个约定俗成的概念，大凡论者并不会在研究前对“什么是公立学校”做出解释或加以界定。事实上，伴随教育的改革与发展，公立学校日益表现出很大程度上的概念争议性和边界模糊性。何为公立学校？,“公学”对公立学校的定义,论及公立学校，还得先从“公学”(public school)说起。公学在英国是有着400年历史的私立学校(提供中等教育)。最早的公学之所以被称为“public school”，主要是为了表明学校对招生对象没有
2、限制，不是地方性的，全国各地的贫穷学生，抑或富家子弟都可入学就读，属于非营利性质，与营利性的私立学校或家庭教育不同。,贺拉斯曼对公立学校的定义,(1)面向所有儿童，是普及教育;(2)以公共税收为主要财政支持，属于公共教育财政;(3)非宗派的，不受任何教会控制;(4)由政府统一进行管理，形成完整的学校体系。,2001年，经合组织(DECD)对中小学生所在学校的类型分为公立学校、依靠政府的私立学校、独立私立学校三种类型。由此可见，享有了公共教育经费的学校并不等于是公立学校。美国由私人负责提供的、以营利为目的的“公司接管学校”仍然可以做到由政府全额财政拨款（即仍然是公立学校而不是私立学校)？,中国学
3、者对公立学校的定义,季苹在其论著美国公立学校的发展研究一书中指出，不能仅仅根据所有权来界定公立学校，还需要在文化和公共责任的意义上来界定。她指出，“根据目的和最终的责任来定义，任何学校只要它服务于公共利益并对公共机构承担最终的责任，便可以贴上公立的标签”。,中国学者对公立学校的定义,“整个公立学校的发展历史可以说是人们通过思想、法律、行为等各种方式不断对公立学校作出界定的历史”。,布什对公立学校的定义,“一所学校，无论是由私人教育者、宗教组织还是地方政府开办，只要是服务于公众并对公共机构负责，就是在提供公共教育。”,公立学校是否等同于公共教育？,季萍和布什都是从公立学校的公共性特征方面来界定公
4、立学校。那么，公立学校是否就等同于公共教育呢？它们是同一个概念吗？,公共教育的概念,顾明远教授主编的教育大辞典一书中对公共教育列有三种定义:(1)国家、社会团体或个人举办的为社会公众服务的教育。与“家庭教育”、“私人教育”相对。以公立学校为主体，包括其他社会教育机构如图书馆、广播电视台、电视台、博物馆以及剧院影院等方面的教育;(2)与“义务教育”同义;(3)共同内容的教育，如公共课。,公共教育的概念,公共教育的内涵在于公平，面向的是整个社会成员而不是少数的精英阶层。公共教育中应该包涵有政府的责任以及公平与公正的内涵。,公立学校与公共教育,“公立学校”与“公共教育”并不一致(1)公立学校与公共教
5、育两者在产生之初就不是同一个历史事实，公共教育先于公立学校而出现。像美国1642年的公共教育法，就先于1647年的公立学校法。(2)公共教育可以由教会提供，而公立学校则必然是非宗教、超宗派的，并且通常都建立在民族主义、民主主义和科学/理性主义的基础之上。,公立学校与公共教育,(3)在概念上，“公共教育”主要关注“教育”的公共性质，而不是学校的经费来源和管理主体，而“公立学校”则恰恰相反，主要关注“学校”的经费来源和管理主体，并视此为教育公共性的天然保障。,公立学校与公共教育,这种不一致的结果是：公立学校所提供的并非都是公共教育服务，而公共教育服务也并非只能由公立学校所提供，那些有着公共价值承担
6、的私立学校无论是否受到国家资助，其教育始终都具有公益性。,公立学校的公共性特征,（1）它以机会均等观念为基础，对所有公民平等开放。（2）它由国家或公众依靠公共经费设立，并按照某种民主体制(直接的、代议制的或民主集中制的)而为国家或公众所监管。,公立学校的公共性特征,（3）其目的不是对贫困者进行施舍，而是基于对平等的公民身份的尊重、对彼此民族情感和共同生活的维护、对良好社会公共秩序的追求、对人类文化科学与共同价值的认同以及对教育质量与效益的严正承诺。这可以称为公立学校的公益性，意指其对大家都有同等好处，而不是对弱势民众的一种道德施舍。,公立学校与民主社会,成熟意义上的公立学校一般被认为是民主社会
7、公共秩序的基石。具体而言：（1）公民权利的保障机构 不同地域、种族、阶层、宗教、语言的人之所以能构成一个稳固的民族国家共同体，不是因为国家暴力的存在，而是由于对公民的平等尊重。而要使对公民的这种平等尊重能够真正延续，就必须在公民中广泛传播知识以促使他们自身成为权利的真正主体。,公立学校与民主社会,（2）“公共道德的孵化器”、“民族文化的熔炉”。如果任由公民个人或团体对自己所学知识进行挑选，仍有可能造成个人或团体之间的分裂甚至加大这种分裂。因此，必须通过公立学校向公民传播一种公共知识来形成一种公共文化，以减轻来自各种相互冲突的力量所造成的思想和文化上的隔阂。,公立学校与民主社会,（3）“社会公平
8、的均衡器”。如果所传授的公共知识或共同文化实际上并不能缓解公民个人或团体之间的社会经济差异，仍将导致新社会共同体的瓦解。因此，通过公立学校把学问和社会应用、理论和实际、工作和对于所做工作的意义的认识，从头就融为一体，并且大家都一样，就十分关键。,公立学校与民主社会,（4）“市场经济最后的堡垒”。作为西方社会根基的市场经济不断吞食原来由公共部门和公民社会承担的社会职能，不但对社会公共生活构成了极大的威胁，事实上也对市场经济体制本身构成了威胁。在这种条件下，捍卫公立学校制度就是消除社会不满、增加社会共同应对经济危机的一体感，也就是捍卫市场经济的正常运作。,公立学校与民主社会,（5）社区社会的共同性
9、基础。(公立)学校既是社区居民形成公共舆论以影响民主主义社会运作的地方，它本身又作为一项公共事业被置于社区居民的舆论监督之下，因而它是体现民主社会所珍视的“共存”价值的“双重意义上的公共场所”。,公立学校与民主社会,公立学校的政治性，即民主治理结构，也容易滋生出那种破坏教育公共性的政治后果。换句话说，公立学校在民主体制下会内生出非公共性的性质，公立学校的公益性受到损害。,公立学校与民主社会,“公立学校依靠的是公众威权(public authority)。民主制度通过让公众选举和任命管理机构(例如校董会席位和校长)来配置决策权力。在这些规则下赢家(包括个体和团体)的利益就有了官方性质，于是他们有
10、合法的权力制定公共政策，建立管理机构，将所有人统合到一个政治实体中去;而输家就必须接受和资助这些政策和结构，不论他们有多不情愿。”（约翰E丘伯&泰力M默）,公立学校与民主社会,由此可见，“民主的实质是强迫性的。赢家利用公众影响力将他们的政策强加于输家”。其结果，就是“对公众威权的争夺永无休止”，在这些过程中，“公众权力只是一种谁都想往上而填数额的空自支票”。,公立学校与民主社会,最终，公立学校的民主治理结构使得强势群体力图建立各种民主制度和机构(institutions)来控制公立学校。这些群体包括商业团体、中产阶级和教育者，特别是教育者团体和政治圈中的决策人物，而人口中的弱势群体底层人群、少
11、数民族、少数派宗教人群和农村人口则被排除在权力的核心之外。这样，公立学校的民主治理结构让公立学校在某种程度上带有了非公共性的特征。,公立学校与科层制,公立学校一般被认为是民主社会公共秩序的基石。同时，民主治理结构也是公立学校制度的基础。而民主制度与科层体制之间又存在着必然的依存关系。马克思韦伯对此曾作出过经典说明：“同小的同类单位的民主自治管理相反，官僚体制组织是现代群众民主的不可避免的伴随现象。”,公立学校与科层制,民主之所以与科层制伴生，韦伯认为：一是因为科层体制的效率优势，另一方面是因为“在充斥着敌对利益集团的政治环境中，科层制是确保激进主义派(progressives)能将自己的价值观
12、贯彻下去，并且永不被颠覆的关键性策略。”,公立学校与科层制,在许多西方国家，经过100多年时间形成的公共教育制度一直被一些基本的政治法则所驱动，并且深深地融入了国家的政治社会生活:“人人受教育，整个社会都明显受益，就像预防接种一样，教育被认为具有重大的积极的外部影响，因此，每个人不但要能免费接受教育，而且在一定年龄阶段，受教育应成为一种义务。”这些政治法则以一种确定的规则和程序出现，公共教育制度是在这些规则和程序基础上建立起来的一种等级权威结构、一种学校控制的科层化体制。,公立学校与科层制,公立学校中科层制弊端：层级高度分化、规则繁琐、过于形式化，以致于学校健康发展所需的自主性(autonom
13、y)和专业化(professionalism)消失殆尽，根本不能为更好地服务于学生和家民而设定自己的工作目标和计划。,公立学校与科层制,公立学校中科层制弊端：科层制使学校机构背离其初始目标而成为一种异化的力量，漠视学生及其家长的需求，导致对人性的抑制与背离。,公立学校与科层制,公立学校的科层性与市场经济中企业的科层性不同。公立学校的科层制更多地表现为一种外部科层，而不像市场中的企业或私立学校那样只是受制于内部科层。事实上，由于缺乏领导学校的必要权力和灵活性，公立学校的校长们更像是底层的经理人，或者更确切地说，仅仅是对公共机构负责的一个官员/基层科员，而不是真正的领导者。,公立学校与市场化改革,
14、市场化改革的目的是为了克服公立学校的科层制弊端。20世纪80年代，世界范围内普遍兴起的公共部门管理改革通常有两种取向:一种是市场化、民营化，即将公共部门的事务转移到私立、民间部门去完成;另一种是努力使公共部门跳出科层制，不再把科层制作为公共部门内的组织原则。,公立学校与市场化改革,康永久认为：近现代公立学校制度过于相信民主政治的魔力，以为它就是教育公共性的根本保证，而把市场治理机制与私益性不恰当地等同了起来。结果，在这种民主治理机制下，国家极力在公立学校和私立学校之间人为制造制度性分割，并竭力使公立学校成为公共教育的唯一承担者，只在极其有限的情况下才对私立学校作出有限的施舍。,公立学校与市场化
15、改革,康永久认为，另一方面，在公立学校体系内部，借助由“就近入学”政策带来的地区性分割，公立学校制度进一步清除了残留在公立学校之间的市场影响，从而使公立学校越发成了一个个孤立封闭的小岛，所有的教育问题都必须到具体学校内部去解决。这不但进一步缩小了学校的自主空间，也严重限制了公民对公立学校教育本身的选择，并不断带来其他非预期的连带后果。,公立学校与市场化改革,公立学校改革方向：强调教育的公共性，开放公共教育的制度边界，淡化学校的所有制出身，打破姓公姓私的思想束缚，不断削弱公立学校对公共教育的政策性垄断，促使从公有制角度对公立学校的定义发生动摇，努力让一种从产权的社会化配置角度界定的公立学校定义盛行开来。,公立学校与市场化改革,公立学校改革方向：尝试构建竞争性的制度环境，努力冲破对公立学校的条块分割，甚至试图将公私立学校纳入一个统一的教育竞争体系，通过尊重国民的教育选择权以及以学生择校为基础的多元竞争，逐步使教育制度实践的重心从公立学校转向公共教育，“实现由义务教育的观念到保障就学观念的转化”。（香山健一）,
