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1、卫生监督队伍管理和执法行为规范,主要内容,一、管理与规范的必要性二、相关管理制度三、卫生行政执法的法律责任四、警示与督促,一、管理与规范的必要性,背景 十年来，卫生监督体制改革取得了显著进展:从中央到省、市、县并逐步延伸到农村的卫生监督体系逐步完善;卫生综合执法体制已经形成，执法能力不断增强;卫生监督队伍日益壮大，已建立一支十万人的执法队伍。,卫生法律框架,卫生法*,中医药-,公共卫生,医疗保健与服务,疾病预防与控制,职业与公共场所监督,产品监督,医疗服务,保健服务,医疗保险,传染病地方病慢性病精神卫生*国检卫生检疫爱国卫生*健康教育*-,职业卫生环境卫生学校卫生放射卫生-,药品食品化妆品消毒
2、用品保健用品饮用水产品-,人员医师护士卫技人员临床药师*-,机构医疗机构血站-,医疗活动诊疗规范病人权益保护医疗事故处理医学新技术器官移植*-,母婴保健康复-,职工保险合作医疗*商业保险-,*：尚未立法,职责,卫生监督机构在卫生行政部门的领导下，按照法律法规要求，承担以下执法工作：承担食品安全、职业卫生、放射卫生、环境卫生、学校卫生、公共场所和饮用水卫生监督管理以及传染病防治监督等公共卫生执法职责；承担打击非法行医和非法采供血违法行为，整顿和规范医疗服务市场；履行其他公共卫生监督管理执法职责。,背景,2008年，国务院机构改革方案规定了大部门制的改革原则。中央调整了国家食品药品监管体制，明确国
3、家食药局改由卫生部管理，并将食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的职责划入卫生部，将食品卫生许可，餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管和保健食品、化妆品卫生监督管理的职责，划归国家食药局；规定卫生部会同国家食药局适时推进食品安全监管队伍整合。（三定）,形势,“三鹿婴幼儿奶粉事件”影响职能职责食品安全法于6月1日起施行-食品安全综合协调、食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。,形势,在食品监管职责不断调整、愈加艰巨的情况下，卫生监督还承担着职业、放射、环境、学校等管理和监督职责，同时还担负着传染病防治监督、
4、打击非法行医和非法采供血活动等医疗卫生监督职责。职责范围广、任务繁重。,突出问题,职能频繁调整影响执法力度；监督力量、保障措施难以保障职责履行；执法人员整体素质有待提高-,问题,卫生监督人员的专业技能和执法水平尚不能完全适应监督工作需要卫生监督人员基础素质参差不齐；卫生监督执法领域广、法律法规规定复杂，法律性、专业技术性兼备。卫生监督工作需要一定经验的积累；卫生监督不断面临新情况、新挑战。,形势,当前是政府机构改革、职能调整和深化医药卫生体制改革的关键时期。各地政府机构改革和职能调整工作正在进行。问题？如何落实大部门的卫生管理体制；如何加强卫生行政执法工作；如何巩固卫生监督体制改革的成果，坚持
5、改革方向？,管理框架,综合执法,国务院全面推进依法行政实施纲要 深化行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。,推进卫生综合执法,2005年卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定和2006年关于卫生监督体系建设的实施意见明确卫生监督机构是行政执法机构，实行综合执法，依法监督公共卫生秩序和医疗服务活动。按照2008年国务院机构改革方案明确的大部门制改革原则，根据依法行政、综合管理、提高效能的要求，推进卫生综合执法。,关注,执法主体-行政处罚法具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实
6、施；国务院或经国务院授权的省级政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权（限制人身自由除外）；行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在法定权限内委托符合条件的组织实施行政处罚。委托方对受托方负责监督，对行为后果承担责任；受托方在委托范围内，以委托方的名义实施行政处罚，不得再委托其他组织或个人。,执法主体,国务院全面推进依法行政实施纲要 建立健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权；要清理、确认并向社会公告行政执法主体；实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法
7、工作。,二、相关管理制度,加强卫生监督队伍能力建设：严格准入严格管理强化培训严格考核和监督-在强调改善外部环境和条件的同时,更要注重对队伍的系统管理.,队伍管理,按照卫生监督员管理办法等有关规定，进一步加强卫生行政执法队伍管理。统一执法资格管理。建立执法人员的培训管理制度 卫生监督制、着装管理规定以及关于进一步规范卫生监督制、着装管理的通知等有关规定，严格行政执法人员着装标识、证件证章与编号管理，统一卫生行政执法形象。,卫生监督徽标及服装,执法行为,依法统一管理各类执法行为：卫生行政许可；卫生监督检查；卫生行政强制；卫生行政处罚。按照行政许可法、卫生行政许可管理办法、行政处罚法、卫生行政处罚程
8、序等规定，统一执法程序和执法要求；按照卫生行政执法文书规范等规定，统一卫生行政处罚文书种类、填写要求和编号管理；,执法监督,卫生监督稽查卫生行政执法责任制卫生行政执法考核评议卫生监督执法过错责任追究,规定,国务院全面推进依法行政实施纲要-推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。,主要文件,2005年6月,卫生部印发(卫监督发2005232号)2005年6月,卫生部印发(卫监督发2005233号)2006年12月,卫生部办公厅印发(卫办监
9、督发2006217号)2006年12月,卫生部办公厅印发(卫办监督发2006218号),卫生监督稽查,中央、省、市、县四级组织机构初步建立，制度逐步完善。正确认识稽查内部监督的职责和定位：充分发挥执法规范、检查监督、考核追究和参谋指导作用问题：.各地稽查工作开展很不平衡；.稽查工作职能需进一步规范和强化；.稽查队伍建设有待加强，素质有待提高。,行政执法责任制,关键环节：1、界定职责梳理执法依据，明确法定职责和权限范围 分解执法职权，明确岗位职责 2、完善考评明确执法的目标和要求，建立考评机制，突出考评重点 发现问题督促整改，完善管理和奖惩制度 3、落实责任建立稽查制度，实施内部监督建立过错责任
10、追究制度 接受社会监督，对举报违法违纪案件严肃查办,卫生行政执法考核评议,卫生行政执法考核评议办法基本思路：1、确立每年度对卫生行政机关监督执法进行全面考核评议 的制度，逐步提高监督执法工作实效，避免监督执法工作起伏大、监督力度不平衡等问题。2、明确规定监督执法考评内容、标准，对卫生行政机关整 体监督执法情况作出客观的评价。,卫生行政执法考核评议,考评内容：按照卫生监督职权确定的考核内容，包括：1、卫生监督执法制度；2、卫生行政许可；3、日常卫生监督检查；4、卫生行政处罚；5、举报投诉案件处理；6、卫生监督稽查工作。结合地方执法现状和主要问题，确定评议具体内容和评分标准。,考核评议量化指标体系
11、,2008年10月，卫生部办公厅印发卫生监督执法考核评议量化指标体系目的：指导规范考核评议、推进依法行政依据：卫生行政执法考核评议办法内容：主要项目、分值、考核内容、评分标准、考核方法适用：供各地参照实施,考核评议量化指标体系,使用原则科学、合理选择指标体系中的指标 可根据实际选取、增补根据指标的类型处理好三方面的关系（一）定性指标和定量指标（二）肯定性指标和否定性指标（三）绝对指标和相对指标,卫生监督执法过错责任追究,卫生监督执法过错：卫生行政部门及其执法人员在执法活动中，由于主观故意或过失违反法律规定，不履行法定职责或者执法不当的行为。构成要件：1、客观要件行政部门及其执法人员在职务活动中
12、作出的，是一种形 式上的违法，并不需要产生实际的损害后果。2、主观要件具有过错，包括故意和过失。原则：实事求是、有错必纠、责罚相当、教育与惩戒结合,卫生监督执法过错责任追究,过错责任的认定：基本原则故意违反法律法规规定规定或存在重大过失 具体情形：1、超越法定权限执法的；2、认定事实不清、主要证据不足，导致行政行为有过错的；3、适用法律、法规、规章错误的；4、违反法定程序的；5、不履行法定职责的；6、滥用职权侵害公民、法人和其他组织的合法权益的。,趋势与要求,严格卫生监督队伍管理；加强卫生行政执法的统一规范；统一卫生行政执法要求和考核监督；完善体制机制，提高卫生行政执法效能。,三、卫生行政执法
13、的法律责任,依法行政：对抽象立法、具体执法活动提出要求；也对违法行政行为提出承担法律责任的要求。行政执法：、行政机关实施的对公民、法人和其他组织不利的行政行为必须有明确的法律依据；、行政机关的职责和职权统一为一体，“权责统一”；表现为公权力必须行使且不得放弃；、行政执法要遵守或依据实体法，且要遵守程序法；、违法行政行为必须予以撤销或者改变；,行政执法的监督,权力机关的监督：人大及其常委会审议、调查检查等司法机关的监督：行政诉讼、行政侵权赔偿诉讼、执行、刑事诉讼、司法建议等行政机关内部监督：行政系统内各级政府及其所属各工作部门间对行政行为的实施进行的检查和督促。层级监督：上级对下级机关；管理者对
14、公务员；行政复议专门监督：依法设置的审计和监察机关政治监督：各党派社会监督：公民、法人或其他组织,行政法律责任,行政处罚：对管理相对人违法行为的制裁-行政复议、行政诉讼行政处分：国家机关对内部违法失职公务员实施的惩戒措施。-过错责任追究刑事法律责任管理相对人公务员行政赔偿责任国家对行政机关及其工作人员违法行使行政权力给相对人造成的损害所承担的赔偿责任,关注,执法规范执法主体执法程序执法文书 职责履行#失职、渎职等问题-行政责任-刑事责任,法律责任规定,职业病防治法第七十六条：卫生行政部门及其卫生监督执法人员有本法第六十条所列行为之一,导致职业病危害事故发生,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构
15、成犯罪的,对单位负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职或者开除的行政处分。第六十条：卫生行政部门及其卫生监督执法人员履行职责时，不得有下列行为：对不符合法定条件的，发给建设项目有关证明文件、资质证明文件或者予以批准；对已经取得有关证明文件的，不履行监督检查职责；发现用人单位存在职业病危害的，可能造成职业病危害事故，不及时依法采取控制措施；其他违反本法的行为。,法律责任规定,传染病防治法第六十六条：卫生行政部门违反本法规定，有下列情形之一的，有本级政府、上级卫生部门责令改正，通报批评；造成传染病传播、流行或者其他严重后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予
16、行政处分；构成犯罪的，依法追击行政责任：未依法履行监督检查职责，或者发现违法行为不及时查处的；未及时调查、处理单位和个人对下级卫生部门不履行传染病防治职责的举报的；违反本法的其他失职、渎职行为。,法律责任规定,国务院关于加强食品等产品安全监督管理特别规定（2007年7月）第十三条：农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门不履行前款规定职责、造成后果的，由监察机关或者任免机关对其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员撤职或者开除的处分；其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人
17、员构成渎职罪的，依法追究刑事责任。,法律责任规定,食品安全法第九十五条：违反本法规定，县级以上卫生行政、或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。九十八条：违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。,行政责任相关规定,公务员法第二条本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。第五十五条 公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予
18、处分。第五十六条 处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。,行政责任非公务员,人事部监察部关于行政机关任命的事业单位工作人员违反纪律处分问题的通知公务员法颁布实施前，对行政机关任命的事业单位工作人员违反纪律进行处分的依据是国务院1957年10月26日公布的国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定。公务员法自2006年1月1日施行后，该规定被同时废止。在国务院对事业单位及其工作人员的专门管理规定出台前，对行政机关任命的事业单位工作人员违反纪律的处分办法，参照公务员法的有关规定办理。待国务院对事业单位及其工作人员的专门管理规定出台后，再适用新的规定。,刑事责任案例及分析,健康报内参第1
19、901期刊登无证黑诊所医死患者 卫生监督官员成被告一文.2006年7月河南省郑州市某城区一家无证诊所非法行医致患者死亡,当地法院在对非法行医者追究刑事责任的同时，区检察院反渎职侵权局将该区卫生监督所监督科科长刑事拘留，并以“玩忽职守，致使人民利益遭受重大损失，应以玩忽职守罪追究刑事责任”向区法院提起公诉.2007年8月，区人民法院下达刑事判决书，判决该科长“犯玩忽职守罪，免于刑事处分”；之后区监察部门又对其予以降级处分。,相关案例搜索,*河南省台前县卫生监督员因一无卫生许可摊点造成食物中毒事件被追究玩忽职守罪。*浙江温州龙湾区卫生监督员因职业病防治监管不力、企业尘肺病多发被追究玩忽职守罪。*陕
20、西西安灞桥区卫生监督员因无证诊所致人死亡被检察院以玩忽职守罪立案。*其他江苏、云南等,相关报道,新华社国内动态清样第期郑州因监管渎职非法行医致人死亡案件增多从年以来，郑州市检察机关立案查处非法行医致人死亡案件涉及卫生监督部门工作人员玩忽职守案件人，已侦查终结并移送起诉人，法院已作有罪判决人。,关于刑事责任,滥用职权罪、玩忽职守罪-刑法397条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有
21、期徒刑。本法另有规定的，从其规定。,犯罪主体,高检关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定：国家机关工作人员指在国家机关中从事公务的人员；在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，视为国家机关工作人员。,高检立案标准：,玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。涉嫌下列情形之一的，应予立案：1.造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者重伤2人、轻伤4人以上，或者
22、重伤1人、轻伤7人以上，或者轻伤10人以上的；2.导致20人以上严重中毒的；8.严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；9.其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。,认定关键,典型案例是否构成玩忽职守罪?_主体符合相关规定 _关键是能否认定为”严重不负责任，不履行或者不认真履行职责”,研究意见,专家研讨意见随着国家对依法行政要求的提高，责任追究的力度也相应加大，实践中对玩忽职守罪的追究确实有一些问题。玩忽职守罪客观方面并不简单以是否造成人员死亡这一结果论处，而以是否严重不负责任、不履行或者不正确履行职责来进行界定。在实际工作中应当正确区分一般玩忽职守与玩忽职守罪的界限，正确对待打
23、击和保护的关系。,联合调研意见,经协调和沟通,部监督局与最高人民检察院渎职侵权检查厅到河南针对卫生监督员刑事责任问题进行联合调研。调研通过在卫生系统和检察机关分别召开座谈会、实地调查等形式进行。,调研共识,要严格区分罪与非罪的界限。检察机关意见：在案件查办中会充分考虑卫生行政执法现状，慎重认定是否构成严重不负责任、不履行或者不认真履行法定职责，严格区分执法不力与渎职犯罪的界限，坚持不枉不纵，正确处理好打击和保护的关系。,调研共识,正确认识有关人员被追究刑事责任的案件：随着依法行政进程的不断推进，国家对渎职犯罪的查处力度会逐步加大，行政执法机关的责任意识也要逐步强化，树立监督者要接受监督的观念。
24、,四、警示与督促,在依法行政、权责一致的背景下，卫生行政部门和卫生监督机构对依法行政需要更加关注。通过有关案件，要反思卫生行政机关以及监督机构执法中的问题和薄弱环节。,卫生监督领域渎职犯罪特点,2007年1月至2008年9月,全国检察机关查办卫生系统贪污受贿案件99人,渎职侵权案件199人.渎职犯罪特点:1.履行职责过程中发生;2.涉及罪名比较集中,前三位:玩忽职守105人 滥用职权54人,非法搜查;3.危害后果严重;4.基层卫生监督负责人涉及渎职多;5.呈上升趋势.,原因分析,个别执法人员执法不力、执法不严不会监督、不敢监督、不擅于监督.对承担职责认识不到位，该发现问题没发现、该处理没处理；
25、.履行职责不到位，发现问题不及时采取措施，导致危害进一步扩大；、执法措施不到位，以罚代刑；.个别人员徇私舞弊，执法犯法。,其他因素,法律法规滞后或不完善,严重影响职能部门作用的发挥;相关协作机制不健全、不完善，监管合力未形成；社会转型期，各种矛盾凸显，导致执法难如执法保障机制、执法对象复杂、无执法保障手段和措施等,领导批示,陈竺部长:随着医改的推进和社会办医积极性的提升,未来对医疗机构(包括诊所)和医务人员之准入、行为管理、规范与打击非法行医的工作量会越来越大;”三定方案”明确后,食品安全综合协调与重大事故处理的任务马上就要提上议事日程,加之环境、职业、公共场所、学校、放射卫生等工作要求不断提
26、升，必须对卫监队伍未来发展下大的力气。,领导批示,高部长:既要保护卫生人员,又不要当”保护伞”;既要加大人员责任,又不能力所不及;既要坚持依法行政,又要有财力、人力保障；既要严格法律约束，又要分清罪与非罪。这几方面关系必须处理好。,警示,避免两个误区一.无意识二.过分忧虑,警示,一.转变观念法律意识、法律素质二.明确职责法定职责明确化、具体化岗位责任明晰变无限为有限,警示,三.学会执法会监督敢监督履行职责树立执法证据意识.该发现的问题要发现.发现问题该处理的要处理（三避免）（）避免以罚代刑（）避免承担不该承担的责任（）避免越权,其他需要关注的问题,行政执法人员渎职侵权犯罪相关罪名：滥用职权罪玩
27、忽职守罪徇私舞弊不移交刑事案件罪传染病防治失职罪利用职权侵犯公民人身、民主权利犯罪相关罪名非法拘禁罪非法搜查罪报复陷害罪,其他需要关注问题,非法搜查罪问题刑法第二百四十五条；非法搜查他人身体、住宅，或者非法侵入他人住宅的，处三年以下有期徒刑或者拘役。立案标准非法搜查，造成财物严重损害的；非法搜查人（户）次以上的；山东等地注意住宅与非法行医场所,其他需要关注问题,徇私舞弊不移交刑事案件案刑法四百零二条：行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。,立案标准,徇私舞弊不移交刑事案件案对依法可能
28、判处3年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的犯罪案件不移交的:不移交刑事案件涉及人以上的；司法机关提出意见后，无正当理由仍不移交的；以罚代刑，放纵犯罪嫌疑人、致其继续进行违法犯罪活动的；行政执法部门主管领导阻止移交的；隐瞒、毁灭证据，伪造材料，改变刑事案件性质的；,其他需要关注问题,高法关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释（法释号）自年月日起施行。明确：未取得医生执业资格的人非法行医情节严重非法行医被卫生行政部门行政处罚两次以后，再次非法行医的严重损害就诊人身体健康,趋势与要求,加强教育培训，提高执法能力，讲求执法方法。进一步加强与有关部门的协调配合，营造良好的执法环境。不断健全和完善监督制约机制，加大对卫生执法人员违法违纪行为的监督处理力度。,趋势与要求,随着体制改革和体系建设的不断推进，要加强卫生执法队伍的综合管理。综合管理执法队伍，统一执法形象；规范行政许可制度，建立责任、监督机制；规范监督检查制度、统一执法要求；规范执法行为，统一执法程序和执法文书；规范执法责任制和执法稽查制度，统一考核标准，强化培训和管理。,谢 谢,2009年5月,
