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1、第十章教育型非營利組織,導 言,近年來教育政策反覆不定，教育問題層出不窮，有部分民眾在關心教育議題卻等不到政府善意或立即性的回應時，開始投入本身所關注的教育議題，甚至組成團體。本章首先介紹教育型非營利組織的事業特質；其次說明教育型非營利組織的發展歷程；第三部分在探討教育型非營利組織參與公共政策的方式；第四部分則在瞭解目前教育型非營利組織的發展困境。,第一節教育型非營利組織的事業特質,教育型非營利組織的種類,由於我國目前尚未制定專屬非營利組織之法規命令，因此，法規中沒有特別針對教育型非營利組織或基金會作詳細的定義與規範，有關這類型非營利組織的概念散見於民法以及人民團體法的規範之中。茲分述如下：,
2、民 法,根據民法第一編總則有關法人的規定，依其設立的基礎可以區分成社團法人以及財團法人兩類，以下分別就其成立基礎、種類、成立的門檻說明之。,成立的基礎,社團法人：人所組成的組織體，必須有一定人數的集合始能組成社團法人，組織的行為必須經由理監事開會決議，社員可以透過社員大會參與團體決策，並對組織進行監督。財團法人：由財產所組成，其成立的基礎必須有一筆可供特定目的使用的財產，而組織並無社員，因此必須另外設立管理人，依捐助之目的妥善管理、使用財產，以維護多數不特定人的權益。,種 類,社團法人當中又可細分成三種：營利法人：以營利為組織主要之目的，並將所得利益分配給組織成員，如企業、公司；中間法人：不以
3、營利為組織目的，但特別重視組織成員的共同利益，所以主要的服務對象為組織中的成員，因此亦有人稱之為互益性財團法人或者自利性財團法人，如同鄉會、聯誼會；公益法人：主要以追求公共利益為組織的關注焦點，其服務對象為大多數之民眾，如協會、學會等。,種 類,財團法人屬於公益性法人，基金會是一般對財團法人的代稱。臺灣300家主要基金會名錄將基金會大致分成文化教育、文化藝術、社會慈善、醫療衛生、環境保護、經濟發展、其他等七類。本章所要探討之教育型非營利組織則屬於社團法人中第三類之公益法人以及財團法人中的文化教育類。,成立的門檻,社團法人：人民團體法第八條規定：人民團體之組織，應由發起人檢具申請書、章程草案及發
4、起人名冊，向主管機關申請許可。前項發起人須年滿二十歲，並應有三十人以上。財團法人：根據教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督要點第三條規定：本部審查教育法人之申請設立時，應審酌其捐助財產是否足以達成設立目的及業務宗旨，其設立基金之現金總額並不得少於新臺幣3,000萬元。,人民團體法,在我國，有關非營利組織的分類，除了民法中有提到外，還可以參考人民團體法之規定。有一些根據人民團體法所設立的組織，因為沒有向法院登記成為法人，僅向主管機關申請許可之組織，事實上也可以納入非營利組織的範圍。,種 類,人民團體法第四條將人民團體分成職業團體（如工會、商會）、社會團體（如協會、同鄉會）以及政治團體（如政黨
5、）三種類型。其中社會團體係以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，由個人或團體組成之團體，雖較符合非營利組織不以營利為目的之構成要件，但因組織本身多只服務組織成員，是否為非營利組織，仍受到爭議。,成立門檻,以二七年中央政府所轄人民團體為例，按團體分類，以社會團體為最多；職業團體次之；政治團體最少。其中社會團體部分，以學術文化團體最多，社會服務團體及公益慈善團體次多，經濟團體排名第三。相較於上一年度，以社會服務及公益慈善團體增加最多，共增加186個，學術文化次之，共增加131個，由此可看出學術文化團體的設立數目逐漸攀升的趨勢。,總結上述得知，目前我國有關
6、教育型非營利組織大致可分為三種，分別是登記為財團法人之文教基金會、登記為社團法人之教育文化團體，以及未登記為法人之一般教育相關團體。在本章中所指稱之教育型非營利組織乃是指這三種類型之組織。,教育型非營利組織的活動範圍,教育本身牽涉的範圍極為廣泛，舉凡教育政策、教育制度、教育環境，以及因為政策、制度所衍生的各種議。此外，學校教育以及社會教育，也都涵蓋在教育範疇之內。由此可知，以教育類或文教類為名而設立的組織，其所從事之活動範圍難以明確界定。為了具體探討教育型非營利組織的活動範圍及其角色功能，並作為後續討論之基礎，於此，將教育型非營利組織限定在以教育制度與政策為關注焦點，並積極涉入公共政策過程之倡
7、議型的組織。,教育型非營利組織的角色功能,馮燕將非營利組織的社會角色歸納成：目的角色手段角色功能發揮角色由於該項分類相當淺顯易懂，在此援引其分類法，茲說明如下：,目的角色,濟世功業公眾教育服務提供開拓與創新改革與倡導價值維護整合與激勵,手段角色,此類較接近蕭新煌的分類，也就是從事提醒、諮詢、監督等積極的手段與展現制衡、挑戰和批判的消極手段，臺灣多數社會運動型或倡議型的民間團體都扮演這種角色功能。,功能發揮角色,帶動社會變遷擴大社會參與服務的供給,教育型非營利組織的角色功能,目的角色：是非營利組織之所以存在最基本的功能。手段角色：非營利組織實際扮演第三部門的角色，從旁協助政府並適時給予提醒與監督
8、，成為立法司法之外另一個監督政府的部門。功能發揮角色：是近年來非營利組織逐漸從過去彌補政府功能不足的角色，開始關注政策參與面向以及發揮對政策之影響力等。,第二節教育型非營利組織的發展歷程,教育型非營利組織的發展歷程與我國政治體制與社會文化變遷有極為密切的關係。以下首先探討臺灣教育型非營利組織興起的原因，其次論述教育型非營利組織與教育改革的關聯，最後整理教育型非營利組織參與教育改革之歷程。,臺灣教育型非營利組織興起的原因,政治因素經濟因素社會文化因素,政治因素,戒嚴時期臺灣政治制度處於封閉的狀態，解嚴之後，人民有更多的空間表達意見，甚至運用各種管道傳達積極的涉入公共問題，也使得社會運動類型之組織
9、逐漸增加，許多教育型非營利組織即是在這樣的環境背景中興起。這些組織不僅關心教師、學生的權利，更投入現有教育制度的檢討與改革，八年代初期一連串的教育改革活動，即是教育型非營利組織逐漸嶄露頭角的重要關鍵與證明。,經濟因素,八年代以後臺灣經濟起飛，甚至創造了亞洲經濟奇蹟，人民的生活水準逐漸提升，促使人民的教育水準提高，許多受到高等教育之人士面對過去一連串的壓抑與限制，開始思考現有制度設計的用意與利弊，並設法改變制度上的缺失。許多教育團體開始關注教科書的編寫、教師培育計畫、教師教學權利與學生受教權利、大學教育自主等問題，強調教育改革的必要性與迫切性。,社會文化因素,政治思想的解放、經濟的發展使得社會也
10、呈現多元化的現象，人民希望政府單位不僅關心少數弱勢族群，更重要的是如何尊重與兼顧多元價值與意見。關心教育文化的非營利組織於是要求政府應顧及學生差異性的需求，讓每位學生都可以在學習中獲得最大的效果。他們提出呼籲，認為教育制度應做一通盤的檢討與改進，因而展開這類型的非營利組織與政府之間密切的互動關係。,綜上所述可知，影響教育型非營利組織的發展因素包含政治、經濟與社會文化等多樣因素。由於改革開放所帶來的壓力與種種問題使得教育型非營利組織積極投入國內教育問題的改善，亦掀起八年代一連串的教育改革運動，因此，這類型非營利組織的興起與教育改革運動有非常密切的關連。,教育型非營利組織與臺灣教育改革的關聯,由於
11、解嚴之後社會面對一連串改革開放所帶來的壓力與種種問題，越來越多人主張多元價值的思維模式，也體認到傳統以知識及升學為導向的學校教育已衍生出諸多問題。因此，主張教育改革的聲浪日趨升高，並由許多來自民間的團體著手規劃推動改革，甚至嚴格來說是領導一連串教育改革活動的進行。在八年代的教育改革運動中，教育型非營利組織著實扮演重要的角色，在其帶動之下，教育政策與制度的研擬與改革已非為政府單一的專利，而是成為政府、專家學者、民間團體，甚至是全民所得以關注並參與之共同領域。,教育型非營利組織參與教育改革之重要歷程,過去臺灣雖也曾經進行教育改革，但大多屬於課程模式的小幅改變。隨著解嚴與民間教改團體的投入，促使教育
12、改革的腳步得以大幅邁進。我國教育改革活動可歸納為三個階段，在不同的階段中教育型非營利組織都有其重要的參與並產生影響。茲分述如下：,第一階段是萌芽期（一九八七至一九八八年）,受到許多來自民間對教育制度的不滿與批判之影響，政府被迫於此階段召開已經停辦十八年的第六次全國教育會議。會中針對過去教育制度受到政治體制的限制而顯出之僵化，提出整體性的調整與改進之建議與作法。在此階段有部分民間團體成立，但民間團體所發揮的影響稍嫌微弱，許多改革仍然以政府為主軸。,第二階段是成長期（一九八九至一九九三年）,此階段民間成立之教育團體逐漸增加，不僅開始發揮對改革的影響力，也對教育政策形成一股壓力，直接影響政府的教育政
13、策，而有非常卓越的成績。例如一群關心國內大學教育之學者組成大學教育改革促進會，在立法院審議大學法修正案過程中，積極遊說立法委員，要求落實大學自主、教授自治及學生自治，開啟了國內民間積極主導教育政策制訂的先河，更是促成校園民主化的先鋒。,第三階段是熱絡期（一九九四年迄今）,一九九四年之後無論是政府部門或是民間教育團體都積極投入教育改革運動。民間教育團體推動的事蹟包括一九九四年發起的四一教改運動，提出落實小班小校、廣設高中大學、推動教育現代化、制訂教育基本法等四項訴求。教育部成立教育改革審議委員會，對國內教育體制進行全面的體檢。其他如教師法的制訂公布、開放國小教科書民編、教育基本法的公布實施、公布
14、教育經費編列與管理法以及多元入學方案實施等，都是在這個時期所完成的。,第三節教育型非營利組織參與公共政策過程的方式,學者江明修將非營利組織參與公共政策過程的方式區分成七種，而教育型非營利組織過去參與相關政策的經驗也多脫離不了這些方式，茲分述如下：,政策倡導,面對日趨複雜的社會問題，非營利組織體認到社會層出不窮的問題在於制度上的缺失、社會結構的扭曲以及資源的分配不均。要根絕這些問題的產生，首要的作法就是進行公共政策的倡導。政策倡導主要在改變一般民眾、專業人士或政府單位對特定議題的態度與想法，藉由宣揚與辯護組織的理念與價值，試圖影響並導引政策的方向與社會變遷。目前政策倡導為許多非營利組織參與公共事
15、務所經常運用的方式之一。,遊 說,遊說(lobbying)是非營利組織介入政策過程，向政府部門的政策決定者溝通，以影響公共政策或議題設定，並說服政策決定者支持並通過非營利組織所關切的法案或政策。遊說vs.政策倡議：政策倡議的對象較廣泛，含括政府、民眾或特定人士；遊說則較偏重在對政府部門（立法、行政與司法部門）的遊說。直接遊說：在場監聽、陳情請願、提供資訊互惠交換等，與政府官員或者立法委員進行面對面的意見交換與溝通。間接遊說：動員民眾打電話、發送電子郵件、舉辦公聽會等各種宣傳活動對相關決策者進行遊說。,訴諸輿論,如何在眾多議題中凸顯議題的重要性與迫切性，讓議題在短時間受到廣泛的討論，以喚起社會大
16、眾的關注，同時壓迫政府部門針對議題研擬對策，形塑輿論是極為重要的策略。媒體具有快速傳播的功能，可以在短時間內吸引眾人的目光，進而將問題推進公共議程中，所以非營利組織能否與媒體合作乃成為議題曝光與否的重要關鍵。教育型非營利組織較善於舉辦各種公聽會、座談會，甚至遊行等活動，再藉由媒體大量報導的效應，以爭取曝光的機會。,涉入競選活動,我國非營利組織在競選活動的參與中，少以直接推派代表的方式來影響政策，而多是對平日關心非營利組織所提議題的候選人，予以推薦與支持，候選人對於非營利組織所提議題的關切以及非營利組織對候選人的推薦與支持，乃是一種互惠的互動方式。,涉入競選活動,許多教育型非營利組織卻不主張涉入
17、競選活動，其考量原因有二：組織成員參選且當選後未必為組織帶來實質效益。組織推派成員涉入競選活動甚至會影響組織與其他候選人的友好關係，當組織動員成員將選票投給組織所推派的成員，連帶將排擠其他候選人的選票，其他候選人基於選票的考量會選擇與其他非營利組織合作，以獲取支持。文化環境因素的影響。多數國人對政治抱持較悲觀且不信任的態度，認為組織與政治一旦有所關連，多少會使民眾對非營利組織產生質疑。,自力救濟,自力救濟只是當非營利組織或一般民眾無法藉由正當管道表達意見，或者其意見無法獲取政府的回應與解決，為了迫使政府正視來自民間的意見，並且進一步地提出解決方法時所採取之手段；如採取較溫和的請願，或者激烈的示
18、威、抗議、遊行等體制外手段，宣揚組織的理念與主張。過去教育型非營利組織往往被拒於政策決策核心之外，在無法採取合法管道發表意見時，也經常運用自力救濟的方式以期影響政府政策，一九九四年由許多關心教育之團體所發起的四一教改大遊行即是一個著名的個案。此次的遊行不僅敲響我國教育改革的鐘聲，更讓教育議題成為我國重要的社會議題。,策略聯盟,一般而言，為了強化對政策的影響力，許多非營利組織會尋求理念相似的團體共同合作，藉由理念相同的組織共同來推動同一議題，較容易獲得成功。然而，因為策略聯盟不僅牽涉到組織資源、行動配合、理念與價值的認同之外，在資源有所懸殊時，組織資源較豐富或規模較大者有時不願意讓其他組織免費搭
19、便車。不過，教育型非營利組織卻有藉由結合其他組織的資源共同推動議題，成功運用策略聯盟的經驗；較著名的個案有：一九九一年救救下一代行動聯盟；一九九七年組成搶救教科文預算連線。,合產協力,非營利組織加入公共服務的產出過程，此即公私部門的合產協力。合產的概念主要是將過去僅接受公共服務的民眾與民間團體納入公共服務產出的行列，從服務的接收者轉變成服務的供給者，由政府與非營利組織共同合作，不僅有利於服務品質的提升，更符合了民主政治的精神。有鑑於臺灣教育所引發的種種問題，人本教育文教基金會於一九八九年成立森林小學，有別於傳統學校教育更重視學生五育均衡發展，培養學童在娛樂中學習知識，但早期私人興學為法律所不允
20、許，人本教育文教基金會仍致力於森林小學的興辦，此舉可以說是打破舊有法律限制，成為公部門之外另一個教育服務的供給者。,公民投票,公民投票是近年來民眾或民間團體參與公共事務的新興方式，過去環保團體，甚至是政府單位都曾經發動過公民投票的實際行動，將議題訴諸最基層的民意，由民眾透過投票表示贊同或反對一項提案，如核四公投。人本教育文教基金會曾推動一次有關教師是否課稅的公投活動，讓民眾表達其對此議題的態度，並將公投之結果提供政府瞭解基層人民對於教師不課稅不公平的心聲。,上述八種參與公共政策的方式是各類型非營利組織經常採取並用以影響政策的方式。然而，隨著組織型態的不同以及議題的需要與變化，都會影響組織決定採
21、取何種參與政策的方式。目前大部分非營利組織都體認到採取較溫和的參與方式較為適當，不僅可以減少因為抗爭所帶來的社會成本，更可以用理性思考的方式解決相關的問題。,第四節教育型非營利組織的發展困境,教育型非營利組織過去在我國教育議題與政策的改革上扮演極為關鍵的角色，也積極的從事各種相關調查研究，察覺教育問題，並與政府協調如何進行解決。然而，根據研究顯示，近年來教育型非營利組織在發展上也逐漸產生一些困境，茲分別敘述說明如下：,組織本身存在身分團體的問題,教育議題中所牽涉到的利害關係包括教師、學生以及家長參與教育權利等。全國教師會：積極的爭取、維護教師權益人本基金會：關注學生的受教權全國家長團體聯盟：主
22、張家長應有的教育參與權利教育型非營利組織實際上不同團體之間可能發生立場對立的情況，所以推動一項政策，可能同時牽動不同團體之間所要捍衛的立場，必須花費諸多的時間妥協與討論。,資源無法有效的整合,目前我國教育型非營利組織的規模大小不一，部分組織不僅規模較大，也擁有較多的資源。加上前述所提到的教育團體本身即代表不同的利益，組織與組織之間多少存在利益相對立的情況。因此，推動教育相關議題與活動時也比較不願意與其他團體合作，此情況不僅容易造成組織各自為政、無法共同為相同議題投注力量，更讓資源無法得到充分的整合，以致於形成資源重疊的浪費情形。,與政府之間的互動有待加強,當組織的理念無法適時的獲得政府部門的重
23、視與接納，將會產生兩種現象，亦即是與政府保持距離，產生不願意進一步互動的冷淡態度，或是採取激烈的反抗，破壞與政府之間的對話空間。教育型非營利組織應當與政府維持良好的互動關係，甚至提供更多教育的專業建議與資訊，協助政府部門制定教育政索，而政府部門也可以提供多樣資源，以共同推動教育之相關議案，達到互惠的理想目標。,第五節結 語,由於教育本身具有複雜性，除了難以在短時間之內獲得改革成效外，更無法掌握改革後所引發的各種問題。也因而在這樣一個充滿不確定的環境之下，組織與組織之間或者政府與民間組織之間很難獲得共識。基於此，政府以及教育型非營利組織在推動教育議題或教育改革的活動上必須具有更多的專業性與周延的思考，畢竟教育所牽涉的不僅是這些莘莘學子的受教權利，更可能牽動整體社會運作。因此需要藉由政府與民間團體互相合作，才能共同解決問題。,
