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1、风景名胜区条例解读,李振鹏住房和城乡建设部风景名胜区管理办公室,一、基本概念,主 要 内 容,三、条例主要内容和制度,二、全国风景名胜区概况,一、基本概念,风景名胜区：指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科 学、文化活动的区域。风景名胜区：国家依法设立的自然和文化遗产保护区域，以自然景观为基础，自然与文化融为一体，具有生态保护、文化传承、审美启智、科学研究、旅游休闲、区域促进等综合功能及生态、科学、文化、美学等综合价值。风景名胜区：与国际上的国家公园相对应，同时又有着鲜明的中国特色。风景名胜资源属国家公共资源，风景名胜区事业是国家公益事业。,
2、自然保护区：指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危 野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。,历史文化名城、名镇、名村、历史街区：指保存文物特别丰富，具有重大历史文化价值和革命意义的城市、城镇、村庄、街道。,文物保护单位：是指由各级人民政府依法确定的、具有重要价值的地面、地下不可移动的一组群体或单体文物，由文物本体、附属物、历史风貌及人文环境等要素有机组成；一般分为国家级、省级、县（市）级3个级别，分别由国务院、省、县（市）人民政府公布，其种类包括古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟石刻、壁画、近现代重要史迹及
3、代表性建筑等。,世界遗产：指被联合国教科文组织和世界遗产委员会确认的人类罕见的、目前无法替代的财富，是全人类公认的具有突出意义和普遍价值的文物古迹及自然景观，包括世界文化遗产、自然遗产、文化与自然遗产和文化景观4类。,保护地：是指通过法律及其他有效手段进行管理，特别用以保护和维护生物多样性和自然及相关文化资源地的陆地或海洋。IUCN将保护地分为6个类别，即严格自然保护区、原野保护地、国家公园、自然纪念物、栖息地/物种管理地、陆地/海洋景观保护地、资源保护地。,旅游区（风景旅游区、旅游点、景点等）：与风景名胜区、自然保护区等法定意义上的概念不同，旅游区是一个通俗意义上的概念，简单地讲，凡是具有旅
4、游功能的区域均可以称之为旅游区，区域范围很难界定，小到乡村、城市街区，大到整个城市、国土资源。,二、风景名胜区概况,地位：风景名胜区，与自然保护区、文物保护单位/历史文化名城并列为国家3大法定遗产保护地。等级：分为国家级和省级两个层级。发展：1982年国务院审定公布第一批44处国家级风景名胜区。2012年是风景名胜区制度设立30周年。数量：截至目前，国务院先后批准设立国家级风景名胜区8批共225处，面积约10.36万平方公里；各省级人民政府批准设立省级风景名胜区737处，面积约9.01万平方公里，两者总面积约19.37万平方公里，占我国陆地总面积的2.02。,分布：基本覆盖了我国各类地理区域，
5、遍及除香港、澳门、台湾和上海之外的所有省份。类型：历史圣地类、山岳类、岩洞类、江河类、湖泊类、海滨海岛类、特殊地貌类、城市风景类、生物景观类、壁画石窟类、纪念地类、陵寝类、民俗风情类及其他类14个类型，基本涵盖了华夏大地典型独特的自然景观，彰显了中华民族悠久厚重的历史文化。,地方立法：有19个省（直辖市、自治区）制定了地方性法规，82个国家级风景名胜区实现了“一区一条例”。配套制度和规范：国家建设行政主管部门先后出台了国家重点风景名胜区规划编制审批管理办法、国家重点风景名胜区总体规划编制报批管理规定、国家重点风景名胜区审查办法、国家级风景名胜区徽志使用管理办法、国家级风景名胜区监管信息系统建设
6、管理办法（试行）、风景名胜区规划规范、风景名胜区环境卫生管理标准、风景名胜区安全管理标准等一系列配套制度和技术规范。正在制定部门规章国家级风景名胜区规划建设管理办法。,三、条例主要内容和制度,条例共分为6章52条。大体归纳为以下几点：一个基本原则：科学规划、统一管理、严格保护、永续利用。五个基本方面：设立、规划、保护、利用、管理。十三项管理制度：风景名胜区设立制度、合法权益保护制度、规划管理制度、建设项目选址核准制度、门票和资源有偿使用费管理制度、项目经营管理制度、管理信息系统制度、年度报告制度、监督检查评估制度、游客容量控制制度、安全管理制度、行政管理（或政企分开）制度、责任追究制度等。,（
7、一）一个基本原则,新老原则对比老原则：严格保护、统一管理 合理开发、永续利用新原则：科学规划、统一管理 严格保护、永续利用,1、科学规划：只有一个科学的、符合实际的规划才能使风景名胜区适应社会发展的需要，才能真正成为保护、建设和管理的依据。科学规划不仅强调规划编制的科学性，而且要求管理机构严格执行规划，包括了依法编制和实施规划两个方面的要求。2、统一管理：统一管理的关键在于风景名胜区管理机构的统一。这就要求统一监督管理部门，建立统一的监督管理制度，明确主管部门和其他部门的职责分工，各负其责，有效配合。,3、严格保护:风景名胜资源是大自然和前人留给我们的自然和文化遗产，十分珍贵和脆弱，极易遭到破
8、环，不可再生。风景名胜区作为一种特殊资源，对开发利用的承载能力是非常有限，超出其所能承受的范围进行开发，就必然会造成对风景名胜资源的破坏。,4、永续利用：设立风景名胜区的最终目的是实现风景名胜资源的永续利用，不是为了保护而保护，最终还要服务于人民，服务于社会，服务于发展，服务于生态文明和美丽中国建设。风景名胜资源不仅属于当代人，而且属于子孙后代要实现永续利用，就必须坚持科学规划、统一管理、严格保护，必须从人民群众的根本利益出发，把经济利益、社会效益和生态效益相结合，处理好短期利益和长期利益的关系。,（二）五个基本方面,条例把风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理的各个环节纳入其中，形成一个有
9、机整体。因此，只要是涉及上述5个方面的活动，都属于条例的调整范围，应当遵守条例的规定。,1、设立（第二章）,第二章简介：共5条，对风景名胜区的设立做出了具体规定。主要内容：明确了设立风景名胜区的目的与原则，确定了风景名胜区等级体系及其设立标准，规定了申报设立风景名胜区的必备材料，明确了风景名胜区的设立主体及设立程序，建立了风景名胜区内资源财产权利人的合法权益保护制度。地位和作用：风景名胜区设立，是开展风景名胜区各项工作的前提和基础，因此，本章在条例中处于基础地位，具有先导作用，其直接关系到规划、保护、利用和管理等章节所作的相关规定。,2、规划（第三章）,第三章简介：共12条，对风景名胜区规划管
10、理工作做出了原则规定。主要内容：明确了风景名胜区规划阶段；规定了风景名胜区总体规划和详细规划的编制原则、要求、内容和期限；规定了风景名胜区规划的组织编制主体、编制单位、报批主体，确立了风景名胜区规划公示制度；明确了风景名胜区规划修编与修改的规定要求等。地位和作用：风景名胜区规划，是风景名胜区工作的重要依据和行动纲领，是做好风景名胜区保护、利用和管理工作的前提和根本基础。因此，本章规定的内容，是条例中保护、利用和管理章节的重要基础。,3、保护（第四章）,第四章简介：共8条，对风景名胜区保护工作做出了原则性规定。主要内容：明确了风景名胜区保护的原则与措施；规定了风景名胜区管理机构具体保护职责；明确
11、了居民和游览者的保护义务；规定了风景名胜区内的禁止行为；规定了风景名胜区各类活动与项目建设的要求；确定了风景名胜区管理信息系统制度等。地位和作用：风景名胜区保护，是风景名胜区各项工作的核心，因此，本章在条例中居于核心指导地位。,4、利用和管理（第五章）,第五章简介：共8条，主要规定了风景名胜区管理机构应当合理利用风景名胜资源的职责和要求，明确了与有关法律法规的协调关系，确立了风景名胜区监督检查和评估制度、安全保障制度、项目经营管理制度、门票和资源有偿使用费的管理制度，提出了对风景名胜区管理机构及其人员的限制规定等内容。,4、利用和管理（第五章）,背景分析：妥善处理保护与利用的关系的关键，就是既
12、要做到资源保护优先、开发服从保护，又要实现保护与利用的和谐统一。在当前城镇化、工业化和旅游经济快速发展的时代背景下，在对风景名胜资源进行利用的过程中，许多地方存在着重申报、轻管理，重开发、轻保护的倾向。保护风景名胜资源，简单机械的思维和方式是不可取的。保护风景名胜资源，不是简单地使景区原有的经济、文化发展水平固化、停滞，将某一时刻的一切原貌冻结起来，而应当在发展的新境界中实现保护。,4、利用和管理（第五章）,地位和作用：针对现实重视短期利益和局部利益，忽视长远利益和全局利益的错误倾向，条例第五章充分适应市场主体在风景名胜资源利用领域的积极性，对新型的市场行为加以规范和引导，从而达到真正积极有效
13、地促进风景名胜区的合理开发和永续利用的目的。本章在条例中占有关键性的地位。搞好风景名胜区工作，关键在管理。,1、设立制度,（三）主要制度解读,条例第二章，共5条。主要内容有4个方面：明确了风景名胜区的设立目的与区域协调（第7条）；确定了风景名胜区的分级及其设立标准（第8条）；规定了申报设立风景名胜区的必备材料（第9条）；明确了设立风景名胜区的主体、职责和程序（第10条）。,第1个方面，设立目的与区域协调：严格保护和合理利用风景名胜资源是风景名胜区工作的出发点和落脚点，贯穿了风景名胜区发展的各个阶段。设立风景名胜区应当本着严格保护和合理利用风景名胜资源的原则，对其可行性和必要性进行研究和论证，确
14、保设立后各项工作的顺利开展。评价：资源价值与状况、管理基础、游览条件,第1个方面，设立目的与区域协调：风景名胜区和自然保护区均是依法设立的保护区域。但是两者在设立目的、功能、服务对象、管理方式以及保护管理的法规依据等方面具有差异性。条例从制度上对两者的设立进行了协调，避免在同一地域上重复设立，给实际保护、利用和管理工作造成矛盾和冲突。风景名胜区内不得设立各类开发区。,（1）名称变化主要基于以下考虑：一是，“国家重点风景名胜区”的概念，容易使公众产生误解，认为除了“国家重点风景名胜区”外，还存在“非重点风景名胜区”；二是，使用“国家级风景名胜区”的名称在形式上，既与“省级风景名胜区”的名称相一致
15、，也可以与国务院批准设立的“国家级自然保护区”的名称相对应，更容易被公众所理解和接受；三是，在实践上，一些地方在称呼，甚至文件中混合使用“国家重点风景名胜区”和“国家级风景名胜区”两个名称，产生混淆，不便规范。,第2个方面，分级与设立标准：与暂行条例相比，新条例在风景名胜区名称、分级、设立标准等方面进行了完善。,（2）分级变化在暂行条例的指导下，建立了具有中国特色的三级风 景名胜区体系。但是，国家级、省级和市（县）级风景名胜区的数量严重不平衡，市县级风景名胜区数量不仅偏少；而且其在资源和价值代表性上，难与国家级、省级风景名胜区相比。为进一步改革与完善风景名胜区体系建设，突出保护重点，条例只调整
16、国家级风景名胜区和省级风景名胜区。,（3）设立标准自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程；基本处于自然状态或者保持历史原貌；具有国家或区域代表性。,自然景观及其反映的自然变化过程：由地质和生物结构或这类结构群组成的自然面貌；地质和自然地理结构以及明确划定的濒危动植物物种生境区；天然名胜或明确划定的自然地带；地球演化史中重要阶段的例证（如寒武纪、白垩纪等）；地质过程（如冰河作用、火山活动等）、生物演化过程（如热带雨林、沙漠、冻土带等生物群落）、以及人类与自然环境相互关系（如梯田农业景观）的例证；自然现象、地貌或具有罕见自然美的地带（如河流、山脉、瀑布等生态系统和自然地貌
17、）；动植物物种的栖息地（包括动植物聚居的生态系统）；其他经认定具有重要价值的自然景观或自然生态过程。,生物多样性,地质景观,文化景观及其反映的历史文化发展过程：代表一种艺术成就，一种杰作；在一定时期内或世界某一文化区域内，对建筑艺术、纪念物艺术、城镇规划或景观设计方面的发展产生过重大影响；为一种已消逝的文明或文化传统提供一种重要见证；作为一种建筑、建筑群或景观的范例，展示出人类历史上一个（或几个）重要阶段；作为传统的人类居住地或使用地的范例，代表一种（或几种）文化，尤其在不可逆转之变化的影响下变得易于损坏；其他经认定具有重要价值的文化景观或历史文化发展过程。,基本处于自然状态或保持历史原貌指：
18、自然景观或人文景观无任何或基本无人为干扰或破坏；较少的人类活动仅限于自然或人文景观保护设施建设和合理有限度地利用，对自然景观或人文景观的完整性与原真性无影响或影响在允许限度内。,国家代表性 自然景观和人文景观及其反映的自然变化过程和历史文化发展过程，从科学、美学、历史、艺术、保护、人类学或人种学等角度看，具有突出、普遍价值，在国内外珍贵、独特、罕见，具有国家甚至世界重点保护价值和代表性，提供了一种独特、突出、杰出或特殊的见证或范例。,区域代表性 自然景观和人文景观及其反映的自然变化过程和历史文化发展过程，从科学、美学、历史、艺术、保护、人类学或人种学等角度看，具有省级重点保护价值和地方代表性，
19、是同类型的自然景观和人文景观中的一个重要代表。,砂岩峰林地貌具有国家和世界代表性,丹霞地貌具有国家和世界代表性,第3个方面，申报设立风景名胜区的材料（1）风景名胜资源的基本状况；（2）拟设立风景名胜区的范围以及核心景区的范围；（3）拟设立风景名胜区的性质和保护目标；（4）拟设立风景名胜区的游览条件；（5）与拟设立风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人协商的内容和结果。以上5个方面非常重要，处理不好，会给设立和后期保护管理带来很多矛盾。如：范围不准确给规划编制审批带来矛盾，权益人协商不充分产生纠纷，带来管理矛盾。,第4个方面，设立风景名胜区的主体、职责和程序（1）国家
20、级风景名胜区的设立审批 申请设立主体：省、自治区、直辖市人民政府。审查主体：国务院建设主管部门牵头，国务院发展改革、财政、国土、环保、林 业、旅游、文物、宗教等部门参与；审定公布主体：国务院。,（2）省级风景名胜区的设立审批 申请设立主体：县级人民政府。审查主体：省级建设主管部门牵头，省级发展改革、财政、国土、环保、林业、旅游、文物、宗教等部门参与；审定公布主体：省、自治区、直辖市人民政府。,（3）设立的基本程序 国家级风景名胜区和省级风景名胜区的设立程序同设立程序相同，包括3个阶段：提出申请；组织论证审查；审定公布。,2、合法权益保护制度,条例第11条、第22条第3款。可从以下4个方面理解：
21、严格行政权力的行使，树立依法设立与管理的意识。建立充分的平等协商机制，取得相关权益人对设立风景名胜区的支持和配合。建立完善补偿机制。按照等价有偿的原则，对因设立风景名胜区致使拟设立区域内的有关所有权人、使用权人造成的合法权益的损失给予合理补偿。条例提出了修改规划造成财产损失的，应当依法给予补偿，但是没有明确规划实施造成财产损失的补偿问题，但是执行过程中也应当执行依法补偿的要求。,（1）现状（土地权属、村镇建设、村民生产生活、社会管理、旅游活动）就我国目前已设立的225处国家级风景名胜区的资源权属现状来看，许多风景名胜区范围内的一些土地、山地、森林等资源归农民集体所有，甚至一些风景名胜区自古以来
22、就有居民居住，这些居民世代依托风景名胜区的山地、森林等资源进行生产生活。应当看到，有一些地区，因设立风景名胜区或基于风景名胜资源保护管理的需要，确实需要对有关所有权人和使用权人的合法权利提出限制性要求的，也可能对相关利益群体的合法权益和正常的生产生活造成一定程度的影响。在新形势下，如何处理好这对关系是摆在我们风景名胜区管理者面前的一项重要任务。是对立矛盾？还是协调共赢？因此，基于上述情况的考虑，条例对此作出了明确规定与要求，推进依法行政，有效协调因风景名胜区的设立而产生一些问题与矛盾，依法保护相关利益群体的合法权益。,（2）办法（社会管理创新、利益共享、协调发展）风景名胜区保护管理工作既要实现
23、资源与环境的严格保护和永续利用，又要带动风景名胜区内外居民调整产业结构，脱贫致富，提高居民生活水平，最终实现资源保护与经济社会发展的双赢。案例：九寨沟风景名胜区的社区参与，鼓励区内居民退耕还林，积极引导居民参与景区管理、景区保护和旅游经营服务等相关工作，并从风景名胜区门票收入中，拿出一部分资金专项用于景区居民的生活补贴，进一步激发了景区居民参与景区保护和旅游服务的积极性和主动性，既有效保护了风景名胜资源与生态环境，又带动当地旅游业的发展，帮助当地居民脱贫致富，提高了居民生活水平，实现了经济效益、环境效益和社会效益的均衡发展。,3、规划管理制度,条例第三章，共12条。风景名胜区规划是驾驭整个风景
24、名胜区保护、建设、管理的基本依据，是在一定空间和时间范围内，对各种规划要素的系统分析和统筹安排。本制度突出强调了风景名胜区规划的龙头地位，强化了规划的权威性、严肃性和法定效力。,规划管理制度的主要内容有5个方面：明确了规划阶段（第12条）；规定了总体规划和详细规划的编制原则、要求、内容和期限（第1315条）；规定了规划的组织编制主体、承担编制单位、报批主体和审批主体（第16、17、19、20条）；确立了规划公开公示制度（第18、21条）；明确了规划修编与修改的规定要求（第22、23条）。,第1个方面，规划阶段：风景名胜区规划编制分为总体规划和详细规划两个阶段。总体规划从宏观和全局的层面对保护和
25、利用进行控制和引导，具有科学性、前瞻性、宏观指导性、强制性和可操作性。详细规划从微观和局部的角度对建设和管理进行规范和指导，具有从属性、局部性以及较强的针对性与可操作性。,第2个方面，规划编制的原则、内容、期限和方式：编制原则：体现人与自然和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步的要求。就是要树立和贯彻落实科学发展观，通过规划处理好人与自然、保护与利用、区内区外、生态社会经济等多方面的关系，推动风景名胜区的健康发展。坚持保护优先、开发服从保护的原则。风景名胜区是人与自然协调发展的典型地域单元，有别于城市和乡村的人类生活游憩空间，因此，风景名胜区总体规划应突出保护第一的思想，正确处理保护和利用的
26、关系，防止和杜绝“杀鸡取卵”式的开发建设；,第2个方面，规划编制的原则、内容、期限和方式：编制原则：突出风景名胜区资源与环境的自然特性、文化内涵和地方特色。每个风景名胜区都有区别于其他地域或风景名胜区的自身特有的自然特性、乡土文化内涵和地方特色，因此，风景名胜区总体规划编制必须坚持因地制宜的原则，要充分重视并提取出可以构成风景名胜区特点与个性的要素，牢牢抓住风景名胜区的特性。,第2个方面，规划编制的原则、内容、期限和方式：编制内容：总体规划：条例明确提出了6个方面内容，其中，“禁止开发和限制开发的范围”属于首次提出。具体内容要求，可参照风景名胜区规划规范和国家重点风景名胜区规划编制审批管理办法
27、、国家重点风景名胜区总体规划编制报批管理规定。详细规划：确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模；明确建设用地范围和规划设计条件。,第2个方面，规划编制的原则、内容、期限和方式：编制期限要求：新风景名胜区设立2年内；规划修编的，规划到期前2年。规划期限：总体规划期限：20年；详细规划期限：无规定。实践上，一般也不做规定。,第2个方面，规划编制的原则、内容、期限和方式：编制方式：国家级：由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门牵头组织风景名胜区所在地人民政府或风景名胜区管理机构进行编制。省级：一般由县级人民政府牵头组织风景名胜区管理机构等相关方面进
28、行编制。,第3个方面，规划的组织编制主体、承担编制单位、报批主体、审查主体、审批主体：国家级风景名胜区总体规划 组织编制主体：省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门组织，地方人民政府及风景名胜区管理机构配合；承担编制单位：要求甲级城乡规划资质；报批主体：省、自治区、直辖市人民政府；审查主体：国务院建设主管部门会同相关部门；审批主体：国务院。省级风景名胜区总体规划 组织编制主体：县级人民政府；承担编制单位：相应资质等级；一般要求乙级以上城乡规划资质；报批主体：县级人民政府；审查主体：省级建设主管部门会同相关部门；审批主体：省、自治区、直辖市人民政府。,第3个方面，规划
29、的组织编制主体、承担编制单位、报批主体、审查主体、审批主体：国家级风景名胜区详细规划 组织编制主体：省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门组织，地方人民政府及风景名胜区管理机构配合；承担编制单位：要求甲级城乡规划资质；报批主体：省、自治区建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门；审查审批批主体：国务院建设主管部门。省级风景名胜区详细规划 组织编制主体：县级人民政府；承担编制单位：相应资质等级；一般要求乙级以上城乡规划资质；报批主体：县级人民政府；审查审批主体：省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门。,第4个方面，规划公开公示：在编
30、制阶段：规划的组织编制机关应当会同有关方面，通过广播、电视、报纸、宣传栏、互联网及印发材料等方式，就规划内容广泛征求驻景区单位、风景名胜区居民、经营者、周边村镇和单位以及其他有关利益群体的意见。必要时，特别是涉及重大敏感问题的，还要组织听证。公众意见及其采纳情况还要作为报批材料的附件。在规划批准实施阶段：规划的组织编制机关应当会同有关方面及时将规划予以公开，并为公众查阅提供便利。但是，法律法规规定不得公开的内容除外。河北西柏坡天桂山风景名胜区总体规划的行政复议事件。,第5个方面，规划修改与修编：确需修改的情形：因自然或人为原因，致使风景名胜区资源与环境发生重大变化，原规划确定基本内容和要求与风
31、景名胜区新的状况不相适应的；经实践证明，原规划不符合风景名胜区的实际，难以有效保护风景名胜区资源与环境，促进资源合理利用的；因国家方针政策和有关法律法规变化，致使原规划确定的重要内容或重大问题与其相违背或冲突的；其他经认定需要修改规划的情况。修改内容不同，审批程序不同。重大内容，报原审批机关；其他内容，报原审批机关备案。,第5个方面，规划修改与修编：重大内容：风景名胜区范围、性质、保护目标、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度以及风景名胜区的功能结构、空间布局、游客容量。备案制度：实质是建立了一种监督机制，即通过备案制度实施监督。规划修编：修编要求：规划期届满前2年，组织专家进行评
32、估，做出决定；责任主体：规划的组织编制机关；规划衔接：新规划批准前，原规划继续有效。,总体规划编制报批注意事项,1、风景名胜区范围不得随意调整。国务院对风景名胜区范围审查非常严格，凡是范围调整过大的，基本上很难获得批准。新编总体规划确定的风景名胜区范围应当与国务院审定的风景名胜区申报范围保持基本一致；修编总体规划确定的风景名胜区范围应当与国务院批准实施的原总体规划确定的范围保持基本一致。2、核心景区科学划定。核心景区保护要求最高，一定要深入分析，科学划定，避免过大、过小两个倾向。一经批准确定，未经法定程序不得调整。,总体规划编制报批注意事项,3、妥善处理好几个关系。一是风景名胜区与外围周边地域
33、的关系，即区内区外的关系；二是妥善处理风景名胜区与城市、村镇建设发展的关系；三是总体规划与详细规划的关系。要在内容、深度、要求等方面为详细规划编制提供宏观指导，促进规划的实施。通过以上关系妥善处理，可以实现区内区外协调发展，城市、村镇建设发展与资源保护利用的协调。4、重大建设项目布局专题研究论证。索道、缆车等重大项目要科学论证，并将专题论证报告纳入规划，说明其必要性。,总体规划编制报批注意事项,5、文字表述严谨规范。总体规划编制不仅是一项技术性工作，也是一项政策性很强的工作；规划一经批准，是具有法定效力的政策文件，要向社会公示，因此，必须准确、严谨、规范。国务院对总体规划的文字表述审查非常严格
34、，一些规划编制单位在总体规划中出现语句不通顺、含义不清晰、错别字、漏字等问题非常多。这些问题不仅影响了规划的严肃性，而且也会影响到规划的实施。国务院曾将有此类问题的总体规划退回。部里也曾通报批评。6、规划文件格式统一规范。统一采用A4版，图纸应采用A3版以上，折叠装订为A4版，否则，会被要求重新修改后上报。,详细规划编制报批注意事项,1、符合总体规划要求；这是前提，与总体规划的要求相违背，不能获得批准。2、详细规划编制不一定要实现风景名胜区范围的全覆盖；可以根据风景名胜区内不同景区、地域等控制要求进行编制。对一些重点建设地段必须编制。,详细规划编制报批注意事项,3、严格控制开发利用强度，特别是
35、对重点建设地段和地块的建设规模、用地规模、选址布局和其他技术指标要明确、具体，符合总体规划的原则和控制要求。4、邀请部风景名胜区专家顾问参与评审。部里专家多年来一直参与部里的规划技术审查，他们提出的建议，既可以提高规划成果质量，又有利于规划审批。,4、建设管理制度,条例第四章第26-30条。风景名胜区保护不仅要看各项保护措施的落实，更重要地是严格控制各类建设活动和人为活动。实践证明，凡是能够依照规划对各类建设活动和人为活动进行有效控制的风景名胜区，就能够实现资源的有效保护和恰当利用。本制度突出强调了建设项目管理在风景名胜区保护的关键作用，强化了建设活动审核管理，为资源永续利用奠定基础。,建设管
36、理制度的主要内容有4个方面：明确了风景名胜区内的禁止行为（第26、27条）；确立了风景名胜区管理机构对各类建设活动和其他影响生态和景观活动的审核制度，明确了其审核的前置性地位（第28条第1款、第29条）；建立了国家级风景名胜区重大建设工程项目选址方案的核准制度（第28条第2款）；明确风景名胜区内建设活动的建设单位、施工单位的责任要求（第30条）。,第1个方面，风景名胜区内的禁止行为：4类禁止行为：开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施；在景物或者设施上刻划、涂污；乱扔垃圾。26条破坏景观、植被和地形地貌的活动，
37、还包括：改变古树名木赖以生存的生境条件；填堵河道或改变河道走向；挖砂取土；掘坑填塘；开窑；其他经认定属于破坏景观、植被和地形地貌的行为。禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区禁止在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经设立或建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。,第2个方面，管理机构对禁止以外的建设活动的审核：条例第26条、第27条列举的行为与建设活动，必须严格禁止。但是，风景名胜区内也需要进行适度的建设活动，安排必要的基础设施、旅游服务设施和文化设施，服务于游客参观游览和休闲活动。第28条第1款所指的建设活动范围主要包括以下
38、方面：风景名胜资源保护设施建设；必要的道路交通、供电通讯、综合防灾、垃圾污水处理等基础设施建设；必要的餐饮、住宿、购物等旅游服务设施建设；适度的传统文化展示、传统文艺表演、演艺娱乐等文化设施建设；其他符合风景名胜区规划的建设活动。,第2个方面，管理机构对禁止以外的建设活动的审核：风景名胜区管理机构的审核权，可以从以下方面理解：性质：是一种具有行政许可性质的前置性的审查核准的权力。未经前置审核或审核未通过的，不得办理建设、用地、规划、环评等其它手续。审核主体：风景名胜区管理机构；审核依据：经批准的风景名胜区规划。审核内容：项目的功能、建设的必要性和可行性；是否符合相关法律法规；是否符合风景名胜区
39、规划；项目选址、设计、建设与使用对风景名胜区景观、资源与生态环境的影响；项目的污染防治、水土保持、景观恢复等方面的措施以及其它应当审核的事项。,第3个方面，重大建设工程项目选址方案的核准制度：重大建设工程界定：重大项目界定的考虑因素包括资源环境的影响大小、所处区位、项目建设规模、用地规模、投资额等。工作实践上看，主要包括缆车、索道、户外电梯、高等级公路、铁路、轨道交通、大型桥梁、水库、水电站、高压线走廊等。核准条件：1、有经批准的风景名胜区规划文件及批件，且工程建设符合规划要求；2、有省、自治区建设主管部门或直辖市风景名胜区主管部门的请示报告；3、有项目选址论证报告及专家论证意见；4、有建设项
40、目的可行性研究报告；5、有项目的初步设计方案、设计任务书及其他基础资料。,第3个方面，重大建设工程项目选址方案的核准制度：风景名胜区内重大建设工程项目选址论证报告应当包括项目基本概况、项目功能及建设必要性、项目符合相关法律法规和风景名胜区规划情况、项目对景观、资源与生态环境影响评价、项目选址比选分析、选址结论及相关图纸等内容。,第3个方面，重大建设工程项目选址方案的核准制度：核准程序：风景名胜区管理机构审核；经风景名胜区管理机构审核同意后，由县级以上地方人民政府有关部门报所在地省、自治区建设主管部门或直辖市风景名胜区主管部门审查；省、自治区建设主管部门或直辖市风景名胜区主管部门对选址方案进行审
41、查，经审查同意后上报国务院建设主管部门核准；国务院建设主管部门组织进行现场考察或方案论证，对省、自治区建设主管部门或直辖市风景名胜区主管部门上报的选址方案进行核准；县级以上地方人民政府有关部门依法对项目选址核发选址意见或规划设计条件。,重大建设工程项目选址方案核准注意事项,1、符合总体规划：根据条例，不符合风景名胜区规划的项目，不得进行建设。2、具有建设的必要性和可行性。3、具有省级主管部门组织的专家论证意见。4、报批材料要齐全。以上5个方面材料不全，需要补充后才能进行审查程序。,第4个方面，建设单位、施工单位的责任要求：建设单位和施工单位的责任要求：制定污染防治和水土保持方案；采取有效措施，
42、保护好周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌；管理机构监督提供依据：在建设活动实施前，对污染防治和水土保持方案制定情况进行前期检查；在建设活动实施期间，对污染防治方案和水土保持方案落实情况进行监督检查，确保生态环境保护工程措施应与工程建设同时实施；在建设活动结束后，督促指导建设单位和施工单位做好场地清理、植被和景观环境恢复等工作。,5、管理信息系统制度,条例第31条第1款。管理信息系统建设概况：必要性：信息化技术发展、风景名胜区管理模式创新、管理水平提升需要；作用：信息互享，动态监测，促进保护。降低成本、提高效率和管理水平、加强防范能力；体系：住房城乡建设部、省级主管部门、风景名胜区
43、管理机构三级监管信息网络，为管理决策服务；监测内容：规划实施和资源保护情况；目的：及时了解资源保护状况，发现规划建设问题，快速加以处理，实现资源保护。,5、管理信息系统制度,国家级风景名胜区监管信息系统建设概况：2002年，国务院关于加强城乡规划监督管理的通知和建设部等9部门关于贯彻落实的通知，明确提出建设监管信息系统的要求；2003年底，组织完成系统软件的研发测试；2004年，首先在19个世界遗产地类的国家级风景名胜区部署开展。2005年，面向全部国家级风景名胜区部署开展监管信息系统建设。2008年，国家级风景名胜区监管信息系统建设和动态监测核查常态化。2012年，已对150多个国家级风景名
44、胜区的规划实施、资源保护和项目建设情况实施动态监测，及时发现和严肃查处各类违规建设行为。,监管信息系统三级框架体系,监测核查工作流程,增强主动监管能力,以风景名胜区总体规划为监测依据，重点核查变化区域,总体规划边界,核心景区边界,监测变化图斑,动态监测规划实施和资源保护情况,制止核心景区内一处人造景观项目建设,2006年6月,2007年9月,0135,地方在遥感监测方面的工作要求,1、省和风景名胜区管理机构配备了风景名胜区监管信息系统软件及其他软硬件设备；2、省和风景名胜区均具有风景名胜区监管信息专职人员，并保持基本稳定；如有变化，及时向部里上报。3、专职人员能够熟练操作和应用监管信息系统软件
45、；4、及时根据部里年度遥感监测的任务部署和工作安排，组织开展遥感监测的实地核查，并将核查结果及时上报，并对监测核查发现的违规违章建设问题依法进行处理。,6、规划实施和资源保护状况年度报告制度,条例第31条第2款，是完善风景名胜区监管机制的重要措施。2009年，部里印发关于做好国家级风景名胜区规划实施和资源保护状况年度报告工作的通知，做出了明确要求。（1）报送单位 由国家级风景名胜区所在地的风景名胜区管理机构报送国务院建设主管部门，同时抄报省、自治区人民政府建设主管部门或直辖市人民政府风景名胜区主管部门。（2）报送内容和方式 报送内容包括国家级风景名胜区规划实施和资源保护状况年度报告和相关统计表
46、。以书面报告和电子文档的形式同时上报。（3）报送时间：每年3月10日前，报上一年度报告。,6、规划实施和资源保护状况年度报告制度,对风景名胜区管理机构职责的规定，可以从以下几方面理解：（1）报送目的：一是便于国务院建设主管部门全面掌握风景名胜区规划实施和风景名胜资源保护的情况；二是有利于加强对风景名胜区管理机构的监督和指导，推进规划实施和资源保护工作。（2）报送内容：规划实施情况和自然资源保护情况。（3）报送时限及次数：1年1次。（4）报送程序：由风景名胜区管理机构直接报送国务院建设主管部门，抄送省级主管部门。,6、规划实施和资源保护状况年度报告制度,对国务院建设主管部门职责的规定，可以从以下
47、方面理解（1）抄送目的：一是，便于国务院有关部门了解风景名胜区的保护状况，发挥其监督、检查和指导的作用；二是，由国务院建设主管部门抄送，可以减轻风景名胜区管理机构的负担，风景名胜区管理机只需向国务院建设主管部门报送，由国务院建设主管部门抄送有关部门；（2）抄送内容：风景名胜区内土地、森林等自然资源保护状况；（3）抄送时限及次数：1年1次；（4）国务院有关部门：主要指发展改革、国土、环保、水利、林业、旅游、文物、宗教等部门。,年度报告制度有关情况,从2009-2012年上报情况看，多数风景名胜区能够及时上报，内容和格式也比较规范；少数风景名胜区上报不积极，内容和格式没有达到规定要求。今年对201
48、2年未上报的风景名胜区进行了通报。下一步，拟纳入部门规章国家级风景名胜区规划建设管理办法，对此提出规定要求和处罚；达不到要求的，要依法给予处理；并在项目和资金安排等方面不予考虑。,7、门票和资源有偿使用费管理制度,含义和性质：风景名胜区管理机构向进入景区的游客收取的游览费用，属国家资源性行政收费。只是进入景区的门票（大门票），不包括风景名胜区内具体经营性项目的收费。价格的确定：有关价格的法律法规。收取方式：门票是政府对风景名胜资源实行统一管理的重要手段，门票的收取和管理应由政府主导，体现国家对重要资源的管理。,（1）关于门票,条例第37、38条。,7、门票和资源有偿使用费管理制度,风景名胜区内
49、依托风景名胜资源进行经营活动的单位、个人和社会组织，按照规定或者合同约定，从经营收入中提取一定比例向管理机构缴纳的资源保护费用。为何交费：依附于风景资源；筹集保护资金，弥补财政资金不足；影响风景资源保护和公共利益；容量限制。,（2）关于资源有偿使用费,门票与资源有偿使用费对比,共性：在性质和功能上相同，都是国家收取的资源性行政事业收费，都是因为利用了风景名胜资源而缴纳，都是专门用于风景名胜区的保护、管理以及对风景名胜区内有关权利人损失的补偿。差异：门票是游客缴纳的费用，而风景名胜资源有偿使用费是风景名胜区内的经营者缴纳的。,收支两条线是指国家机关或者有关单位取得的收入，要全额上缴财政；支出由财
50、政部门予以核拨。门票收入和资源有偿使用费属于国家资源性收费收入。,（3）关于收支两条线制度,（4）关于用途,风景名胜区的管理费用、风景名胜区的保护费用以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。,部分风景名胜区门票情况,目前全国风景名胜区的门票价格差异较大。一些著名的风景名胜区，特别是列入世界遗产名录的风景名胜区，因游客接待量和保护管理任务较大，所需保护资金也较大，因此，景区门票价格相对较高。一些发展起步较晚、知名度不高的风景名胜区，门票价格则相对较低。此外，风景名胜区的门票价格也存在较大的地区差异。,世界遗产地类风景名胜区门票价格情况,我国现有43处世界遗产地，共涉及32处国家级风景
