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1、第四章 社会政策的实施、评估与变动,第一节 社会政策实施的含义和意义,一 社会政策实施的含义,所谓社会政策实施，是将一项社会政策行动的方案付诸具体行动的过程。,社会政策实施的含义,狭义的实施专指某项政策与法规、方案、决议、意见等的具体贯彻、推行和实施，不包括一些准备和善后工作，也不包括对实施的监督与反馈。,广义的实施则是指实施者为贯彻、落实社会政策指令，以达到预期目标的全部活动和整个过程。,二、影响社会政策实施的要素,1、社会政策目标和方案2、社会政策实施者3、社会政策的实施手段或条件4、社会政策对象5、外部环境,三、社会政策实施的意义,社会政策的实施是实现社会政策目的的惟一途径。社会政策的实
2、施决定着社会政策目标能否实现以及实现的程度。社会政策的实施是检验政策法规是否正确的现实根据。社会政策的实施是使社会政策得到修正补充和完善的根本途径。社会政策的实施对于社会政策功能的发挥起着重要的作用。6、社会政策的实施活动及其后果是新的社会政策制定的重要依据。,四社会政策实施过程,（一）、组织工作：,1组织：它是人们为了实现某种目标而形成的群体或集合。组织作为一个具有活力、能动的有机整体，是由一些基本要素构成的。这些要素可分为有形要素和无形要素两种。有形要素主要有人员、职位、关系、生存条件，无形要素主要是共同的目标、协作意愿，信息沟通。2、组织工作：人们为了实现某种共同目标而把分散的组织要素按
3、照一定的目的要求，以一定的秩序和相互关系联结起来，也就是要设计一种组织结构并使之运转的过程。,3、组织工作的内容,（1）依据组织目标设计和建立一套组织机构和职位系统。（2）确定权责关系，从而把组织上下左右联系起来。（3）以组织关系为架构，通过与其他管理职能相结合，使组织成为高效运转的有机整体。（4）根据组织环境条件的变化，适时地调整组织结构。,（二）制定社会政策方案 的实施细则,1、制定实施细则的方式（1）对社会政策条文的解释（2）制定行政计划（5W1H）,2、社会政策实施细则的一般内容,1、受益者资格及其认定方式2、对受益标准的具体规定3、对受益者及相关机构权利义务的具体规定4、其他配套政策
4、及措施的设计和运行,（三）财政安排,社会福利经费的来源主要有：政府负担的部分来自税收；保险费由国家、单位及在职员工共同按比例缴纳的社会保险收入；受益者负担的部分在医疗健康等有关社会服务方面对受益者收取适当的服务费用的收入；其他收入通过社会民间慈善捐款而取得的收入,（四）、政策宣传,就是通过各种有影响力的渠道和方式，向政策法规实施者、受动者和社会各个方面，传播政策法规的合法性合理性、必要性和效益性等方面的信息，以获得他们对政策法规的理解、支持和接受，并形成有利于政策法规实施的社会舆论环境。,1、可以让广大社会成员了解 社会政策的目标、原则和社会意义，从而在政治上自觉地支持政策的行动。2、可以使社
5、会成员明确并主动承担自己在社会政策行动中应负的责任（如投保、纳税等）。3、可以使人们知道自己是否具备申请福利帮助的条件，从而使符合条件的人能够申请福利帮助，不符合条件的人能够主动约束自己。4、可以使政策和社会服务机构的社会政策行动处于群众的监督之下，使整个社会政策行动过程的透明度增大，从而减少机构和官员行动的任意性和不合理行为，有利于提高行动的效益和效率。,（五）资金分配和服务传递,第二节 社会政策行动的管理,管理就是为了某种目标，应用一切思想、理论和方法去合理地计划、组织、指挥、协调和控制他人、调度各种资源以求以最小的投入获得最好或最大的产出目标。,法约尔的十四项管理原则,1、劳动分工；2、
6、权力与责任；3、纪律；4、统一指挥；5、统一领导；6、个人利益服从整体利益；7、人员报酬；8等级制度；9、集中；10、秩序；11、公平；12、人员稳定；13、首创精神；14、团队精神。,一、社会政策行动管理的定义、目标和原则,1、社会政策行动管理的定义,就是通过合理的组织体系、有效的规章制度和合格的管理人员队伍来保证社会政策行动有序地进行，以便高效率地达到社会政策预期目标的过程。（或者就是在社会政策行动中，应用一切思想、理论和方法去合理地计划、组织、指挥、协调和控制他人、调度各种资源以求以最小的投入获得最好或最大的产出目标的过程。）,2、社会政策行动管理的目标（双重）,目标之一：要通过有效的管
7、理而使社会政策行动的社会效益最大化目标之二：要通过管理提高社会政策行动本身的效率，使公共资金得到更加有效的利用。,3、社会政策行动管理的原则：,社会效益原则和经济效率原则并重,二、社会政策行动管理的对象,社会政策行动管理的内部对象 社会政策行动管理的外部对象,三、社会服务的管理体制,1、政府管理体制：社会福利项目直接由政府机构管理。2、政府与非政府机构合作管理体制3、单位管理体制与社区管理体制 4、社会服务机构管理体制,四、社会政策行动管理中的计划、组织、指挥、沟通和控制,1、计划2、组织3、指挥：（社会政策实施中的指挥，是指社会工作和管理的领导部门或领导者把第一阶段组织和计划中已经确定的目标
8、、实施方案、组织机构以及责权利的划分等，通过命令、引导、沟通、监督的过程，切实落实到实施实践中去，把整个实施活动从静态推向动态，使实施系统运行起来，从而实现既定的目标。）,四、社会政策行动管理中的计划、组织、指挥、沟通和控制,4、沟通（是指在行政体系中，机构内的成员之间、机构与机构之间或者机构与有关方面之间所作的信息上的传递交流与联系。）沟通有五个要素,四、社会政策行动管理中的计划、组织、指挥、沟通和控制,5、协调（是指社会工作行政主体为了有效地实现特定社会行政目标而引导社会工作机构、部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，以实现共同目标的行为。）,四、社会政策行动管理中的计划、组织、指挥、沟
9、通和控制,6、控制（是指在动态变化的环境中，为确保实现既定目标而对社会政策实施进行的检查、监督、纠偏等管理活动。）,五、社会福利运行中的漏洞问题及社会政策行动管理的基本要求,1、社会福利运行中的漏洞问题福利漏洞，是指在社会政策实践中因管理不善而造成的社会福利资金流失和浪费。,福利漏洞体现在两个方面：一是社会福利机构方面的漏洞，即因内部管理善而导致公共资金运行效率的降低。二是表现在服务对象方面的漏洞：受益者的不当受益（即将不合格者纳入到受益者名单中）、超标受益（实际受益水平超出了法定的或合理的标准）、重复受益（受益者在不同的项目中重复受益）以及受益转移（社会福利资金和服务通过合格的受益者流向了其
10、他不合格的受益者。）,2、社会政策行动管理的基本要求,（）通过优化运行机制改善管理：资金传递模式和服务传递模式（）通过组织机构的合理化改善管理（）通过提高技术手段改善管理（管理信息系统：MIS）（）通过合理的规章制度建设改善管理（）通过优化管理人员素质而改善管理（6）通过引入市场机制而改善管理。（权责结合）,第三节社会政策评估,一、社会政策评估的含义和意义,（一）含义：社会政策评估是指根据特定的标准，对社会政策进行衡量检查评价和估计，以判断其优劣的活动。,四种观点：1、认为社会政策评估主要是对社会政策制定方案的评估。2、认为评估的着眼点应该是社会政策效果，评估就是对社会政策的效果进行研究。3、
11、评估就是发现误差，修正误差。4、认为社会政策评估是对社会政策全过程的评估，既包括对社会政策制定方案的评估，还强调对社会政策执行以及结果的评估。,（二）社会政策评估的意义、有效的评估，是实现决策科学化、民主化的必要保证。、有效的评估，是检验社会政策的效果、效益、效率的基本途径。、有效的评估，是决定社会政策修正、调整、继续或中止的重要依据。4、有效的评估，是实现政策资源合理配置的基础。,二、社会政策评估的基本要素,1、社会政策评估主体（1）领导评估（2）社会政策政策执行机构评估（3）专家评估（4）群众评估,由领导人亲自主持评估工作，一方面可以缩短评估结果到政策制度和调整过程之间的时间，同时也可以使
12、基层官员和职能部门工作人员更加重视社会政策行动。但是最大的缺点在于领导人往往因为工作太忙，或受专业知识的限制而无法对社会政策过程及其效果做出细致的分析，而且领导人还可能因个人的偏好而出现偏差。,社会政策政策执行机构评估：由于他们都处于政策法规系统内部，往往掌握了大量第一手资料，对于整个政策过程比较熟悉，有利于评估活动的展开。同样是因为他们处于政策法规系统内部，所以实际上是自己对自己做评价。一方面由于人都有被肯定被赞美的本性，这就容易美化自己，夸大成绩，掩盖失误。一方面还由于旁观者清，当局者迷，“不识庐山真面目，只缘身在此山中”，难以客观地评价自己。另一方面，评估往往代表着某一机构的利益，这也使
13、评估容易走向片面并带有浓厚的主观色彩。难以做到科学、公正、客观。,专家评估，即由社会政策领域的专家来对该领域行动的质量和效率、效果等进行调研、分析和评估。其优点是能够利用专业理论知识和专门的调研及分析方法，并且可以在一定的时间里专门投入到评估工作中，因此能够做出较细致的评估工作。同时，又较客观一些。但是也有缺点。一方面它往往受价值观念和主观偏好的影响；有时会受到利益群体的影响；专家往往不参与政策行动本身，因此可能缺乏对政策行动过程及后果的直接感受，并因而导致难以理解。,群众评估。普通的群众以评估者的身份，参与到对社会政策行动的评估过程中。在群众评估中，最常用的是服务对象评估法。其优点是他们对社
14、会服务机构有比较直接的了解，具备最直接的经验。同时，在评估人数比较多的情况下，也可以更好地避免个人价值和偏好的影响及利益集团的左右。但需要非常复杂的组织安排，导致评估成本的提高，另外评估多具有感性认识，缺乏理性思考,2、社会政策评估对象（被评估的社会政策行动）主要包括两个层面：一是政策方案本身，二是政策实施的行动。3、社会政策评估的内容一般包括：政策方案是否合理；政策实施行动是否得力以及是否取得了预期的效果。,三、社会政策评估的标准（评估标准指，社会政策评估者在政策法规评估过程中据以对政策法规方案进行优劣判断的准则。）,效果标准：效果是指人们在实践活动中通过某种行为、力量、方式或因素而产生的结
15、果。它强调这种结果符合目的性的程度，凡是符合组织目的的结果就是好的，反之是不好的。这个标准关注政策的的实际效果是否与理想目标相符合，在多大程度上相符，还有什么距离和偏差。,2效率标准：确定政策法规效率标准的目的，是要衡量一项政策法规要达到某种水平的产出所需要的资源投入量，或是一定量的政策法规投入所能达到的最大价值，它表现为政策效应与投入量之间的关系和比例。政策法规效率标准，通常以单位成本所能产生的最大效应，或单位效应所需要的最小成本为评估的基本形式。效率标准所关注的核心内容是一项政策法规是否以最小的投入得到最有效的产出，而不是关心如何有效地执行政策法规，完成政策法规目标。,3 效应标准：把一项
16、社会政策放到整个社会系统中，从与之相关的其他要素的相互联系中，对它在整个社会系统中产生的影响进行综合分析，以它所产生的所有实际影响作为评价的尺度，来判断政策法规的优与劣。政策法规所能产生的实际影响可能与预期的影响大为不同。且效应并不一定仅具有积极积极影响。因此，若要以政策效应为标准来评价政策法规，就必须从多个角度来分析效应。,政策效应可以有以下类别：（1）从政策法规产生的影响与对象或者说客体的关系来讲，可以分为直接效应和间接效应。直接效应：即政策法规实施对社会系统与之相关的其他要素产生的直接影响，或者说对客体，包括目标群体和所有解决的政策法规问题所产生的作用。间接效应：是指社会政策实施对并非直
17、接作用对象的环境、团体、个人产生了作用，或者出现了超乎政策法规制定者目标或期望的结果。,（2）从对社会系统产生影响是积极还是消极的来分可以分为正效应和负效应正效应是指社会政策对社会系统产生的积极影响，负效应则是指社会政策对社会系统产生的消极影响。应用效应标准进行评估时，一项社会政策只有正效应大于负效应时才是可取的。,（3）从对社会系统产生影响是短期的还是长期的来分可以分为长期效应和短期效应 短期效应是指社会政策对整个社会系统在近期内产生的影响。长期效应是指从长远来看，社会政策对整个社会系统产生的影响。在对长期效应和短期效应进行评估时，会出现这样几种情形：无论是长期还是短期，都是有利的；从近期看
18、不利，但长期有利；从近期看有利，但长期不利；无论是长期还是短期，都是不利的。,（4）从对社会系统产生的影响是显性还是潜在的，可以分为显性效应和隐性效应。显性效应就是明显地对眼前的状况发生作用，产生影响。隐性效应是那些虽然发生了但在一定时期内却不容易被观察到的影响。随着时间的推移和事情的发展，隐性效应往往也会显现出来。隐性效应还包括这样一种含义，即有些社会政策可能具有的有形效应是微不足道的，其最初的用意也不过是让有的人得到某种印象，以为他们要求的问题已经解决或者正在解决之中，从而减轻对政策法规的压力，或者也可能因此而激发起某种精神。,4 效益标准：效益是指效果与利益，表现于在社会实践活动中某一特
19、定系统实际产生的有益效果，人们习惯将效益分为经济效益和社会效益。政策的效益标准，就是看政策实际产生了哪些有益的效果，以有益效果的多少来判断政策的优与劣。,四、社会政策的评估方法,1、定性分析 主要通过深入解剖少数个案（个人、社区或组织）而获得对整个社会政策行动及其收效的深入了解。定性分析收集资料的方式主要对个案的深入访谈、小组访谈、典型单位文献资料分析等方式。定性分析的最大好处在于能够深入分析社会政策行动的全过程，仔细地分析行动过程的成效和不足，并且具体分析行动的收效，以及取得各种收效或失败的原因。定性分析的不足之处主要是它难以兼顾分析对象的广泛性。在异质性比较强的社会条件下，仅靠定性分析有时
20、会导致评估结论的偏差。,2、定量分析是指通过广泛收集资料，并对资料进行统计分析和比较，从而获得对社会政策行动及其收效的数量分析结论。这类方法主要采用一组客观的指标来分析社会政策行动是否达到预期目标，并通过对社会政策实施前后 的情况进行定量比较，以及通过广泛的社会调查来分析实施的效果。,五、社会政策的评估程序,（一）准备阶段：周密的组织准备是评估工作的基础和起点，也是评估工作得以顺利进行和卓有成效的前提条件。确立评估对象。制定评估方案。（阐述评估对象；明确评估的目的、意义和要求：确定评估标准，决定评估类型并选择评估的具体方法；提出评估的基本设想；根据评估目的，确定评估的内容、范围，制定出评估方案
21、）。3 评估者和评估机构的选定。,（二）.实施阶段：（实施评估就是利用各种调查手段全面收集政策制定、执行、影响、效益等方面的信息，并在此基础上进行系统的整理分类、统计和分析，运用相应的评估方法，对政策进行评估，做出评估结论。）1、获取资料2、综合分析 3、做出结论,（三）总结阶段：撰写评估报告 评估报告的内容要对政策法规效果进行客观陈述，对政策法规进行价值判断，在对原因进行分析的基础上，提出政策法规建议；另外，还要对评估过程、方法、评估中的一些主要问题加以说明，对评估工作的优缺点进行总结。,第四节 社会政策的变动,一含义,社会政策的变动是指社会政策的制定者依据评估结论反馈的信息，对社会政策的内
22、容与形式予以部分改变或全部改变的行为，它实质上是制定过程的延续,二、导致变动的基本原因,1、政策本身的原因 2、政府方面的原因3、来自社会方面的原因,三、变动的类型,1、从变动的方法来分，可以分为合并型变动和分解型变动。2、从变动的幅度来分，可以分为激进型变动和渐进型变动。3、从变动对原有政策造成的结果来分，可以分为废止型变动和延续型变动。4、从变动的内容是扩大了还是缩减了，可以分为增扩型变动和缩减型变动,四变动程序,（一）提出变动方案1、反馈原则 2、客观性原则 3、适度原则4、动态原则 5、整体原则,（二）选择变动方案 追踪决策，所以与一般决策相比，又具有自己显著的特征：1、回溯分析：2、
23、非零起点：3、双重优化4、心理效应,（三）做出变动决定：,五、变动的意义,可以纠正社会政策的偏差和失误，促进政策法规优化，不断提高政策法规水平。有利于提高政策法规绩效。有利于保持社会政策的稳定，并有效地避免政策法规僵化。4 有利于政策资源的合理配置。,第五节 社会政策系统的改进和完善,一改进和完善的必要性,（一）改进和完善社会政策系统是一种客观要求1、社会政策的良性循环需要对社会政策系统进行改进和完善（内在要求）2、社会的政治、经济、文化的发展需要社会政策系统的改进和完善（外在要求,（二）我国现行政策法规系统存在的缺点也需要对社会政策系统的改进和完善1、民主科学决策机制不够健全。2、控制机制和
24、监督机制不够健全。3、协调机制不够健全。4、执行能力有待于进一步提高。5、社会政策评估能力需要进一步加强,5、社会政策评估能力需要进一步加强（1）社会政策信息系统不完备，数据获取困难。（2）社会政策效应的多样性和影响的广泛性。（3）政策法规行动与环境改变之因果关系不易确定。（4）社会政策目标的不确定性。（5）有关人员抵制。（6）评估经费不易获得。,二、改进和完善我国政策与法规系统的措施,（一）提高确认政策法规问题的能力和政策法规制定能力，建立严格的决策制度和决策程序，实现科学民主的决策。1、要为社会各个阶层和各个方面表达自己的意愿、提出政策法规问题提供多种畅通的途径和渠道 2、建立专业化的信息
25、反馈系统，力保信息的客观真实与全面，为政策法规问题的界定提供依据。3、强化政策法规研究机构的政策法规咨询功能。4、建立严格的决策制度和决策程序，以确保科学民主的决策。,（二）加强执行机构的政策法规分解和立案功能，提高执行能力 1、所谓政策法规分解，是说下一级政策法规机构为了有效地贯彻执行中央和上级的政策法规，需要将中央和上级政策法规分解为各项具体的政策法规，化为各种可供直接执行的措施和办法。2、所谓政策法规立案，是指下一级政策法规机构不仅局限于执行上级的政策法规，而且注意探索和研究本地区出现的新情况、新问题，及时发现政策法规执行中发生的偏差和失误，主动向上级乃至中央提供有关资料信息，并提出新的
26、政策法规设想和方案，其中确有价值的方案经上级和中央审批后，成为适应该地区该部门乃至全国范围内的新政策法规。,（三）强化监控机制 建立健全法律体系，用法律规范社会政策的制定、实施、评估及终结等各个环节。同时，还要对社会政策的监控确立明确的标准，从而使监控具有权威性。制定可行的制度程序和具体的实施细则，以法律法规的形式明确政策法规监控的主体地位、作用、性质、职权、基本原则、监控对象、监控范围等，从而使法定权力进入操作层面，使主体的权力不再仅仅是象征性的而变成实质性的。提高监控者的素质4 提高广大民众的参与意识，增加舆论透明度。,（四）提高评估能力1、提高对评估工作及其意义的认识2、社会政策评估制度
27、化 3、建立独立的评估组织 4、建立政策法规评估信息系统,思考题,1、什么是社会政策实施？影响实施的因素有哪些？2、制定社会政策行动的实施细则有何意义？它一般包括哪些内容？3、社会政策实施包括哪些环节？4、社会政策宣传有何重要意义？它与商业性广告在目标和方法上有何异同？,思考题,5、结合我国情况分析社会政策管理的组织体系。6、什么是福利漏洞？如何解决这一问题？7、什么是社会政策评估？评估的标准通常都有哪些？8、导致社会政策变动的原因都有些哪些？变动时应该遵循什么样的原则？,思考题,9、追踪决策和一般决策的区别是什么？10、为什么要改进完善社会政策系统？又如何进行改进和完善。,参考文献,1、谢明：公共政策导论，中国人民大学出版社，2002年版。2、公共政策编写组：公共政策，中国国际广播出版社，2002年版。3、朱光磊：当代中国政府过程，天津人民出版社，1997年版。4、成思危中国社会保障体系的改革与完善，民主与建设出版社，年版。,
