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1、社会政策华东政法大学 童 潇,第四章 社会政策的制定过程,第一节 社会政策的制定和决策模式,1、社会政策制定过程的含义社会政策的制定过程，是指社会政策的主体(政府)为了满足全体或某些社会成员的需要，或解决某些社会问题而制定相应的社会政策的全过程在这一过程中包括：收集和分析社会需求和社会问题的信息政策方案的设计、论证和试点最终政策的通过和发布等,第一节 社会政策的制定和决策模式,2、社会政策决策的内容是否采取政策行动社会政策行动的受益者范围广覆盖，还是小覆盖福利水平的高低(如最低生活保障制度)资源调动方式项目运作方式受益者资格、资金分配比例、资金给付方式或服务传递交国书方式、社会服务的组织设计、
2、管理模式等,第一节 社会政策的制定和决策模式,2、社会政策的决策层次宏观政策决策指政治领导人在大政方针层次上的决定包括：对社会政策基本目标、大致资源调动规模及宏观政策架构等重大问题做出决定在该层次上，对社会需求、社会问题和政策目标的价值分析的重要性要高于对问题和政策的技术分析,第一节 社会政策的制定和决策模式,2、社会政策的决策层次技术手段设计所谓社会政策的技术手段，是指一项社会政策行动在服务、管理、资源调动、费用控制等方面能够采用的技术及物质条件技术手段设计一般是由技术专家来完成.一般说来,通过比较好的技术设计可以在一定程度上解决宏观政策中存在的问题和漏洞例如,当由于宏观政策方面的问题而导致
3、一个医疗保险制度存在很大的费用控制漏洞时，可以通过精心设计的管理制度，和费用控制机制及其相应的技术手段(如计算机联网管理体系)来加以弥补。,第一节 社会政策的制定和决策模式,2、社会政策的决策层次技术手段设计技术惯性：当一个现存的社会政策出现问题时,在很多情况下领导人并不因其有问题就简单地将它抛弃,而是首先希望能够通过一定的技术手段来解决这些问题,以保护其基本的政策构架.但当由于条件的改变而导致技术手段失效时,或者由于越来越复杂的技术手段导致费用过高时,或者出现了一个更加有效的方案时,再或者当新的领导人具有不同的价值取向时,就可能停止采用技术手段来维持有问题的宏观政策.这时,对一项社会政策基本
4、制度的改革就到来了,第一节 社会政策的制定和决策模式,2、社会政策的决策层次运行方案设计指的是一项社会政策在具体运行过程各个环节上所采用的具体操作方式具体内容包括：基本程序运行机制（服务传递试）组织体制和管理方式资源调动及费用控制的具体方面,第一节 社会政策的制定和决策模式,2、社会政策的决策层次运行方案设计层次：基本方案的设计：政策决策阶段实施细则的规定：政策实施阶段一般要根据在实施过程中具体地区和具体部门将面临的实际情况来制定具体的规定.,第一节 社会政策的制定和决策模式,3、社会政策的决策模式指一个社会在公共政策决策过程中的基本的决策体制、制定政策的基本程序和基本决策方法等方面的综合特征
5、.（与其他公共政策差别不大）分类：集中型决策模式与民主型决策模式.民主型决策模式：在公共政策决策过程中民众(包括个人与群体)可以以各种方式参与其中,并且能够对公共政策的制定起到实质性的影响集中型决策模式：制定公共政策的权力被掌握在少数人手上,广大的民众或者难以有效参与,或者虽然参与,但对其过程和结果的影响不大.,第一节 社会政策的制定和决策模式,3、社会政策的决策模式比较：集中型决策模式与民主型决策模式民主型模式：优点：社会政策代表广大人民的利益和愿望，且得到多数人拥护的，政策执行顺利；缺点：成本偏高，效率低，难避免被少数人利用而使公共政策偏离公共目标集中型模式：优点：成本低、效率高缺点：缺乏
6、民众有效参与和监督，更容易偏离真实的公共目标,第一节 社会政策的制定和决策模式,3、社会政策的决策模式小结：集中制和民主制决策模式各有优缺点：故当今各国在公共政策决策过程中都尽量综合，从而一些介于两个极端模式之间的“亚模式”：代议制民主决策模式代议制民主集中型决策模式精英决策模式与体制有关：议会主导体制：民主化政府行政主导体制：集中化.,第二节 社会政策决策的主要影响因素,1、影响社会政策的基本因素（1）社会政策的需求情况讨论的是社会成员是否有某种需要得不到满足的情况，或者社会中是否存在着某种问题，需要政府通过制定一项社会政策去解决当政府发现部分社会成员的某些需要得不到满足,或发现存在着某种社
7、会问题以后,往往要首先对这些需要和问题的严重性程度做出评估,然后再决定是否采取行动,在多大程度上采取行动,第二节 社会政策决策的主要影响因素,1、影响社会政策的基本因素（2）政府和政党的目标满足人民群众的基本需要和解决各种社会问题都是政府和执政党的基本目标和基本职责之一，但是由于任何政府(或政党)同时也还有其他的目标和职责，因此在很多情况下，对一项社会政策行动必要性或重要性的评估不得不从政府更为基本的、更为急迫的目标及任务思考：政府和政党是否有自身利益？,第二节 社会政策决策的主要影响因素,1、影响社会政策的基本因素（3）社会政策的预期效果指一项社会政策能够达到其目标的程度例如，给穷人提供现金
8、救助的政策目标是为了缓解贫困，如果通过分析预期只要给穷人提供了现金救助就可以很快缓解贫困，那说明这一政策的预期效果很好。反之，如果另外一种条件下通过评估发现给穷人提供现金救助不仅不能帮助他们摆脱贫困，反而会使他们更加依赖政府救济而丧失自己努力的动机,因而最终达不到缓解贫困的目标,这也就说明采用这项社会政策的预期效果不好。,第二节 社会政策决策的主要影响因素,1、影响社会政策的基本因素（4）社会政策行动的成本所谓社会政策的成本,是指实施一项社会政策所需要的财政开支（经济成本）和需要付出的其他各种代价，从广义上看,社会政策的成本还包括政治与社会成本。政府对社会政策成本的重视程度与其社会政策的基本倾
9、向有关。在“二战”以后欧洲福利国家的社会政策模式中,曾经比较忽略社会政策行动的成本,而只重视其效果,有时为了达到某种效果而不惜采取高额的投入，结果导致政府财政开支难以控制，不仅影响了经济发展,还引起许多纳税人的不满，现均已加强了政策预算和控制。,第二节 社会政策决策的主要影响因素,1、影响社会政策的基本因素（5）社会政策的可行性意指社会政策推进所需的条件是否满足可能性、合理性、有效性、可接受性可行性的主要方面经济可行性：财政投入越少，越具政治可行性：是否引起对政府的不满，对领导人的不利技术可行性：管理、服务、配套行动，甚至是技术设备,第二节 社会政策决策的主要影响因素,2、影响社会政策的其他因
10、素（1）社会政策的信息系统社会政策的制定依赖于充分和准确的信息社会政策多需要的信息包括关于社会成员基本生活各个方面需求的信息、关于社会问题状况的信息、关于公众对社会政策态度的信息、关于现有政策与制度及其运行情况的信息等当代许多国家都已经建立了庞大的信息收集和信息传递网络,并且广泛运用各种科技手段来收集信息，但仍经常出现信息不充分或信息不准确的情况.,第二节 社会政策决策的主要影响因素,2、影响社会政策的其他因素（1）社会政策的信息系统信息对社会政策决策的影响一般主要有以下一些方面:信息不及时缺乏有效的信息或信息不完整信息被扭曲被忽略或被放大信息被一些集团或个人利用控制信息，利用利息收益（狭义（
11、内鬼）、广义）,第二节 社会政策决策的主要影响因素,2、影响社会政策的其他因素（2）利益集团对社会政策的影响由于社会政策的制定和实施将对社会中各个群体的利益产生不同的影响,因此社会中各个利益集团将会以各种方式对社会政策的决策过程施加影响,以维护本群体的利益.因而围绕着社会政策决策就会有复杂的利益冲突案例：房地产商影响我国住房社会政策实例2005年我国建国后第一例利益集团影响公共政策,第二节 社会政策决策的主要影响因素,2、影响社会政策的其他因素（3）公共舆论及大众传媒的影响指民众对社会中类组织、公众人物及公共事件的评价意见和建议等方面的表达方式其中最主要的是对执政党和政府各项政策的态度公共舆论
12、对政府各项政策的反应有正面肯定和负面批评之分,并且其反应的强度一般与该项政策与民众的切身利益的密切程度有关.层次：最基本：非正式评论其次：公开表达最高：新闻媒体（传媒竞争加剧舆论）,2、影响社会政策的其他因素（4）领导人偏好及主管部门的影响在社会政策制定过程中处于权力中心的领导人（包括一个国家和地区的政治领导人和政府行政部门的主要官员）这些领导人在社会政策的制定过程中具有不同程度的个人权力空间，这使他们能够对社会政策的方向、水平和发展速度等方面产生影响,有时还是很大的影响若干概念：自由量裁权“惯习”与“场域”,第二节 社会政策决策的主要影响因素,2、影响社会政策的其他因素（5）突发事件所谓的“
13、突发事件”是指事先没有预料到的,在很短的时间里发生的比较严重的事件.突发事件一般会暴露我们社会中体制或政策方面的一些严重的社会问题和薄弱环节.情况一：本应该预料到并有所准备的,但由于政策或工作的失误而导致不该发生的事情发生了情况二：在自然、技术或社会领域中新出现的问题,我们以前对此现象和问题不了解,也没有现成相应的对策预案(如新型传染病的爆发流行）等,第三节 社会政策制定过程的主要环节,1、确立社会政策议程（1）“社会政策议程”的基本含义含义：所谓“社会政策议程”,一般特指政府根据各项任务的轻重缓急而安排的制定社会政策的计划.社会政策议程的实质是政府对解决各种问题的优先性安排,即哪些问题应该优
14、先解决从内容看，包括两层含义：时间安排:将急需的和比较重要的政策放在前面资源配置结构:对重要的政策行动投入更多的资源(财力和人力等),以集中力量尽早完成政策制定过程,而对不太重要的问题则可以留给少数机构和人员慢慢研究.,第三节 社会政策制定过程的主要环节,1、确立社会政策议程（1）“社会政策议程”的基本含义从形式看（从哪里可以看社会政策信号）：政府各部门有关社会政策规划文件中：长期发展规划、年度计划、其他一些特殊的政策规划文件中在其日常工作的安排中主要领导人重要的视察和讲话政府的重要会议官方媒体中的重要文章从这些内容中体现政府对某些问题的优先重视与社会政策议程安排,第三节 社会政策制定过程的主
15、要环节,1、确立社会政策议程（1）“社会政策议程”的基本含义广义的社会政策议程概念除了政府的议程以外,还包括公众的议程,即公众对哪些问题应该优先解决的态度.公众的议程是通过社会成员的广泛参与和讨论而形成的相对的共识.从根本上讲,社会政策的公众议程代表大多数社会成员对问题的认识和态度.但在其中,各种利益集团及其领袖人物、知识分子和技术专家、大众传媒等常常发挥着更加重要的作用,第三节 社会政策制定过程的主要环节,1、确立社会政策议程（2）社会政策议程的产生方式两种形式：政府议程和公众议程的关系,公众议程先于政府议程政府议程先于公共议程（3）社会需要和社会问题进入社会政策议程的影响因素从客观事实上看
16、,取决于：社会需要和问题的严重性程度是否被公众或政府所清楚认识社会结构和政治体制,第三节 社会政策制定过程的主要环节,1、确立社会政策议程（3）社会需要和社会问题进入社会政策议程的影响因素从社会成员看：普通公民：普通公民对自己的不利情况是如何定义的，并做出何种反应政治家：公共价值或社会使命感的强弱程度,以及相关政策问题与自己或本党派的利益一致性程度.研究者：受本人价值立场、学术偏好的左右,并常常受政府和利益集团的影响(通过政治影响和财政资助影响等方式).,第三节 社会政策制定过程的主要环节,1、确立社会政策议程（3）社会需要和社会问题进入社会政策议程的影响因素从社会成员看：利益集团：社会成员的
17、某种需要或某项社会问题是否进入社会政策议程与本集团的利益有关大众传媒：一项社会问题是否具有“炒作”的价值,是否会提高媒体的收视(听)率或发行量.与其他公共政策相比,社会政策更加直接地涉及社会成员及利益群体的利益,因此在社会政策议程的形成过程中往往有着更多的利益冲突.,第三节 社会政策制定过程的主要环节,2、社会政策的方案设计含义：所谓社会政策方案,是指社会政策行动的具体的行动计划,包括政策行动的基本内容、规模和水平、受益对象、资源调动方式、运行机制、组织方式及具体的实施方案等内容.步骤：A、基线调查指在一项政策行动开始之前,就该行动所要解决的问题以及其他相关问题的现状做详细调查.如为城市贫困者
18、提供医疗救助的项目.意义：收集数据，掌握主要问题,第三节 社会政策制定过程的主要环节,2、社会政策的方案设计步骤：B、初步方案设计总体目标：解决哪些问题？教育政策要促进教育事业的发展具体行动目标：一系列具体的行动促进教育发展的政策需要通过校舍建设项目、师资培养项目、学生奖学金计划等具体的项目来实施可调动的资源：为实施该项政策或特定的项目而需要投入的经费和人力等资源,以及资金和人力等的具体来源,第三节 社会政策制定过程的主要环节,2、社会政策的方案设计步骤：B、初步方案设计基本体制和项目运行机制：在教育发展计划中,是重点投入学校基础设施建设,重点改善教师待遇,还是重点帮助贫困学生入学等.受益者及
19、预期后果分析社会政策行动的组织管理,第三节 社会政策制定过程的主要环节,2、社会政策的方案设计步骤：B、各种方案比较和最优方案的初选概述：在初步方案阶段结束后,决策者需要对多种方案做出评估和选择.在这种评估和选择中,决策者要依据一定的价值原则和技术标准.价值原则：各方案符合政府的政治、经济和社会发展目标的程度对政府和执政党的正面或负面影响的程度可能对社会各个群体之间的关系产生何种影响，并因而导致何种社会反应等.,第三节 社会政策制定过程的主要环节,2、社会政策的方案设计步骤：B、各种方案比较和最优方案的初选技术标准：各项方案达到社会政策预期目标的程度，能否有效地解决问题对政府各种目标的兼容性程
20、度：在解决某一社会问题的时候,是否同时也能有助于其他问题的解决各种方案实施中的效率（资源投入产出的关系可行性程度等各个方面的情况.,第三节 社会政策制定过程的主要环节,3、社会政策的可行性研究（1）含义：运用各种社会调查及其他的技术和方法,分析社会政策方案是否可以实施,确定社会政策方案在实践中获得成功的可能性.（2）复杂性：技术和方法上是否可行政府的价值选择政府与公众的关系各个群体之间的利益关系各地区之间关系各个部门之间关系的复杂问题,第三节 社会政策制定过程的主要环节,3、社会政策的可行性研究（3）内容政治方面的可行性分析风险评估经济方面的可行性分析资金、给经济发展带来影响、权力分配技术方面
21、的可行性分析管理成本和效果其它：社会文化、历史分析、国际因素,第三节 社会政策制定过程的主要环节,3、社会政策的可行性研究（4）可行性研究的方法特点实证性研究与规范性研究相结合定量分析与定性分析相结合民众的意见与领导人意见、部门意见、专家意见相结合多学科和多种具体方法的集合(德尔菲法)（5）可行性研究结果否定、支持、有条件支持,第三节 社会政策制定过程的主要环节,4、社会政策的试点（1）含义：一种局部的社会实验指决策者为了验证社会政策方案的可行性,发现其存在的缺陷,而在正式实施该方案之前先在局部区域或组织内将社会政策的方案做实验性的实施,以此掌握有关过程及效果情况,以便为进一步的修改完善及正式
22、实施做好准备（2）目的：做好准备检验某项社会政策方案的可行性发现该方案存在的缺陷,以便进一步修改发现可能带来的社会后果,尤其是其负面的后果,第三节 社会政策制定过程的主要环节,4、社会政策的试点（3）一般程序和要求要求：以科学的方法，在客观、真实的社会环境中进行选点：应该注意所选出的点具有典型代表性,即在其主要的社会特征方面能够在最大限度上与更大范围的社会相一致过程：应该尽量保持客观真实的社会条件失真：领导优惠、过分投入总结和评估：实事求是,第三节 社会政策制定过程的主要环节,4、社会政策的试点（4）评估结果：无条件通过有条件通过：总体方案可行,但细节需要修改被否定（5）思考是不是所有政策都要
23、试点？,第三节 社会政策制定过程的主要环节,5、社会政策的审批与文本发布（1）社会政策的审批含义：将经过前面各个阶段而得到的社会政策方案交给最高决策层讨论,以决定是否批准实施的过程（2）审批过程中的基本要素A、审批者：审批者即负责审查和批准一项社会政策的机构和个人我国：行政主导；现在：立法机构作用越来越大,第三节 社会政策制定过程的主要环节,5、社会政策的审批与文本发布（2）审批过程中的基本要素B、审批模式：指在社会政策审批过程集中各种意见的基本方式.社会政策的决策模式主要体现在其对社会政策方案的最后审批模式上.领导个人审批模式、领导集体审批模式（主体）、民主审批模式我国：根据国务院行政法规制
24、定程序条例规定,行政法规草案由国务院常务会议审议,或者由国务院总理签署国务院令颁布实施.,第三节 社会政策制定过程的主要环节,5、社会政策的审批与文本发布（2）审批过程中的基本要素B、审批程序：我国国务院的行政法规审批的大致程序：第一步：由某项社会政策的主管部门(国务院各部委办局等)会同国务院法制机构起草政策法规草案.在此过程中既可以是一个主管部门,也可以多个部门联合提出政策草案第二步：国务院常务会议审议行政法规草案,并且由国务院法制机构或者起草部门作说明.国务院常务会议审批过程中将决定是否通过,并提出修改意见.,第三节 社会政策制定过程的主要环节,5、社会政策的审批与文本发布（2）审批过程中
25、的基本要素B、审批程序：第三步：国务院法制机构根据国务院的审议意见,对行政法规草案进行修改,形成草案修改稿,报请总理签署国务院令公布施行第四步：行政法规在公布后的一定时间内将报全国人民代表大会常务委员会备案需要通过人大立法的社会政策法案按照相应的立法审批程序办理,第三节 社会政策制定过程的主要环节,5、社会政策的审批与文本发布（3）社会政策审批过程中的影响因素社会政策草案的成熟程度、政府主要领导人、政府职能部门、专家学者、利益集团（4）政策文本的发布A、类型国家正式的法律文本：由国家立法机构(人民代表大会)通过正式的立法程序通过的法律文本。这种正式的法律文本在人民代表大会或其常务委员会投票通过
26、后，经国家主席签署,以“中华人民共和国法”的名义发布,第三节 社会政策制定过程的主要环节,5、社会政策的审批与文本发布（4）政策文本的发布政府行政机关发布的政策法规文件，按其权威性和强制性程度的不同,大致可以做以下排序国务院发布的“条例”（权威性和强制性仅次于国家立法机关颁布的法律）适用于重要的长期的社会政策中央或地方政府行政机关及其职能部门发布的各种“实施细则”和“规定”中央或地方政府或其职能部门发布的通知、意见、讲话等类型的政策文本适用于在社会政策的动态发展过程,第三节 社会政策制定过程的主要环节,5、社会政策的审批与文本发布（4）政策文本的发布B、社会政策文本的发布过程及范围国家立法机构
27、通过的法律文本在经国家主席签署,以国家主席令的方式向全社会发布。发布的方式是在主要报刊上全文登载法律文本,并且在主要电台电视台上报道有关新闻.同时通过一定的权威出版社出版该法律的单行本,并将之编入权威的法律汇编.,第三节 社会政策制定过程的主要环节,5、社会政策的审批与文本发布（4）政策文本的发布B、社会政策文本的发布过程及范围中央政府的行政法规签署公布后,会及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊载.国务院法制机构会及时汇编出版行政法规的国家正式版本.在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本.地方政府的规则一般在当地范围内公布国家法律和政府行政法规一般要规定开始实施的时间.由于许多政策在新旧政策之间的前后衔接及过渡需要一定的时间,因此新的政策一般会在公布之日之后的一定时间内开始实施,
