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1、“小金库”防治工作要点,小金库存在的思想根源,【原定义】“小金库”指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支或未纳入预算管理、私存私放的各种资金。【现定义】凡违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入治理范围。,“小金库”的定义,“小金库”的定义,不论规模不论来源不论形态,中国社会两大顽症,财务,纪检财务,业务纪检财务,治理“小金库”,支持企业改制,小金库主要原因,财务管理上存在漏洞财务管理上存在漏洞,使某些人轻而易举地截留上缴款、收钱不入账和虚报开支等,
2、为设立“小金库”提供了条件。更有甚者,某些单位的个别人利用手中的职权,自己独掌出入库单,多进少出,将其差额进行倒卖,中饱私囊。如某煤炭供应站,利用财务管理上的漏洞,倒卖原煤,中饱私囊。该站每年家属区采暖用煤上万吨,每十吨里少发一两吨,实发八吨煤,在出库单上开十吨,剩下的二吨站里倒卖了。得来的钱一部分给站上几个人发“福利”,一部分私存起来了。,内部控制制度不完善我国大中型国有企业现有内控制度相对健全,但随着时代的进步,经济的发展,有些内部控制制度已经显得滞后,弊端凸显。具体表现：,一是法律赋予会计人员的监督职责与社会现实环境差距较大,比如现在流行的财务“一支笔”控制的监督方式,虽然解决了费用控制
3、的责任归属问题,但过分强调领导的绝对权威,弱化了会计人员职业判断和责任心。权力过分集中,就会将领导推向权力的神坛,造成了会计从业人员“顶得住的站不住,站得住的顶不住”的现象,使会计内部监督有名无实。领导人转变观念，去小集体观念,立大企业概念,二是会计职业道德要求与现实社会环境反差很大,职业道德要求会计人员具有客观、公正、严谨的工作态度,敢于坚持原则和勇于执法的责任感等等。但领导们往往不这样考虑“一支笔”签批的超标准的差旅费、餐费等等费用会计人员就得给报销,否则他会找到能给他报销的人来顶替。这种反差,使得会计内部监督难以有效地实施。职业道德建设,三是现行会计核算环境及核算方法、体系上存在漏洞,现
4、行会计核算方法的选择具有相对的随意性,使企业及会计人员有较大的操纵余地,这就给设立“小金库”提供了便利条件。如企业的应收账款挂账达十几年的都有,已经作为坏账处理了,但事实是,并非所有已经做了坏账处理的应收账款都收不回来,有的是早已收回,企业没有冲销坏账,或坐支、或公款私存了。制度改革,四是企业财务电算化的管理问题,企业财务管理系统电算化已经普及,但计算机信息失真、破坏情况日趋严重,从而造成责任不明、相互推卸等问题。现在大中型国有企业都实行了会计电算化,提高了工作效率。但越是先进的东西就越容易遭到破坏和修改且极具隐蔽性,不留痕迹。虽然说电算化软件在程序设计时,就要求不得留后门程序,但某些“电脑高
5、手”还是能够将它们破译出来,根据需要修改原始数据,造成财务信息失真。,内控改革,建立健全和强化合理的内部控制制度：一是明确处理各种经济业务的职责分工和程序方法;二是明确资产记录与保管分工,规定管钱、管物、管账人员的相互制约关系,这样有利于保护资产的完全、完整;三是明确规定保证会计凭证和会计记录的完整性和正确性要求;四是明确规定定期财产清查盘点制度;五是明确计算机财务管理系统操作权限和控制方法。,预算内外、双轨运行，财政资金管理体制有缺陷,财政资金双轨制是计划经济体制的产物。1952年全国预算外资金仅占国家预算收入的7.8%，到1978年占比为30.69%。改革开放后，随着政府职能和分配格局的巨
6、大变化，预算外资金迅速膨胀。1993年全国预算外收入为1432.54亿元，1997年上升为2826亿元，到2007年则高达6820亿元。预算外资金规模庞大，成为“小金库”的不竭之源；预算外资金管理失控，导致“小金库”的滋生蔓延。,税费并立、持费自重，政府收入分配机制有缺陷,在计划经济向市场经济转型中，产生了部门和个人利益驱动，政府的公共权力与部门及个人的利益相结合，具体的方式就是行政审批、许可与行政收费、处罚配套设置。中央党校教授周天勇撰文指出：2009年，进入预算内外、统计内外的收费罚款收入达21962亿元，超过税收的三分之一。乱收费取得的资金大部分进了单位的“小金库”，用于搞福利、发奖金，
7、甚至导致贪污私分、挥霍浪费，不仅严重侵蚀税基，还肢解了财政分配职能，削弱了财政宏观调控能力。,管理粗放、约束软化，部门预算管理制度有缺陷,预算编制结果不透明，预算指标未细化到具体项目和单位，实际执行过程中约束力不强，都为权力寻租和设立“小金库”留下了操作空间。零基预算改革不彻底，导致预算执行中不是预算不足就是预算有余，会成为“小金库”存在的诱因。预算资金运行不规范，容易层层截留，形成“二次分配”，也会成为“小金库”的重要来源。,政出多门、改革滞后，国有资产管理体制有缺陷,国有资产管理机构设置不统一，管理职能主体缺位与越位并存。资产配置、资产评估等方面配套制度不完善，资产从“入口”到“出口”全过
8、程监管机制尚未建立。配套措施不到位，经费保障有缺口，客观上促使资产收入成为弥补经费、发放职工津贴补贴的重要来源。资产配置不均衡，促使单位将闲置资产对外出租出借或用于经营获取收入，甚至为逃避监管而私设“小金库”。,无据可依、形同虚设，单位内部控制机制有缺陷,单位对内部控制认识不到位、执行力度不够，涵盖内部环境、风险评估、控制活动、信息沟通以及内部监督等全过程的内控制度尚未建立。内控活动缺乏约束，存在一人多岗、不相容职务一人兼职和财务“一支笔审批”的现象，造成会计秩序混乱、财务管理失控。内部监察审计的权威性和独立性不够，放任了“小金库”的滋生蔓延。,双重身份、处境尴尬，会计人员管理体制有缺陷,会计
9、人员的人事任免、职务晋升以及工资、奖金、福利、待遇等都由所在单位或主管部门管理，财政部门对其管理也往往只停留在业务指导。会计人员处于两难境地，难以摆正自己的位置，在单位利益与国家利益相冲突时，有些会计人员本能地选择了单位利益；对单位领导违反财经纪律的行为，一些会计人员也就本能地参与做假账，协同作弊，私设“小金库”。,虚假发票、泛滥成灾，税务发票管理制度有缺陷,市场经济下信用体系缺失和权力制约失衡形成了产生虚假发票的土壤。机关事业单位利用虚假发票报账，套取资金发放福利补贴、请客送礼、个人消费、设立“小金库”等；企业利用虚假发票骗取财政补助、抵扣税款、骗取银行贷款等，虚假发票的泛滥为“小金库”的滋
10、生蔓延提供了充足“养分”。,违规套现、大额提现，银行现金管理制度有缺陷,现金管理暂行条例对异常现金交易缺乏有效监控，大额现金存取管理存在相对法律真空。现金监管职能弱化，人民银行难以对现金实时有效监管。现金监管手段落后，现金管理信息系统尚未建立。商业银行与客户形成“利益需求共同体”，难以履行监督职责。单位库存现金管理失控，导致单位大量以现金进行业务交易，在收入环节采取收入不入账方式截留现金，形成“小金库”；在支出环节采取虚列支出方式套取现金，私设“小金库”。,执法不严、惩处不力，“小金库”责任追究制度有缺陷,执法人员存在法不责众观念，有怕得罪人的思想，并受着地方保护主义和部门利益影响。处理处罚时
11、，不同程度地出现执法不严、违法不究现象。国家对于设立“小金库”违法行为的处罚尚停留在行政处罚与经济处罚的层面，且罚款标准较低，导致违法成本与所获收益不对称，法律制裁缺乏威慑力和惩戒性。,小金库的治理加强思想教育力度（1）领导重视，以身作则（2）决策科学，民主公开（3）树立正确的企业、个人发展观（4）个人、部门利益应得到尊重，但应服 从大局（5）爱岗敬业，不谋取私人利益（6）节约爱护公共财产,加强内部制度建设（1）会计结算方面的制度建设（2）内部资金管理制度建设（3）内部监控制度建设（4）预算、计划、招投标、决算等方面制度建设（5）绩效考评及责任追究方面制度（6）采购、销售、合同、结算等业务环节
12、制度（7）计量、标准、定额等方面制度（三）奖罚：1.普法教育、做到知法、懂法 2.建立责任评价及追究制度 奖优罚劣。,五、小金库的具体治理（财务各环节管理）（一）筹资过程管理：1.明确筹资目标 2.准确核定筹资量 3.正确选择筹资方式 4.控制筹资成本，防范筹资风险 5.将筹资与投放紧密结合起来 6.密切监控现金流，及时还贷，降低运营成本，防范信用风险 7.凡融资均应授权审批，集体决策，避免盲目。多头融资 8.避免重融轻管，不讲成本，不讲风险 9.严防各种担保抵押，票据融资，均应授权审批。,（二）现金管理 1.现金的各项管理规定 2.先进的账务管理 3.现金的盘存及处理 4.备用金管理（三）银
13、行存款管理 1.存款账户管理 2.存款账务处理 3.存款对账管理,（四）票据管理 1.各种空白票据的管理-专人专管 2.票据的各个环节应及时监控-票据登记簿 3.票据的背书、贴现、转让等应授权审批(五）采购管理 1.准确制定采购计划-以生产计划为基础 2.结合采购计划制定采购预算 3.确定采购方式（1）大宗采购：招投标竞价采购（2）零星采购：指定供应商采购 4.筛选采购供应商-建立供应商信息系统 5.洽谈合同-主要是价格、质量防控严防吃拿回扣 6.确定采购批量、折扣批量成本比较 7.选定结算模式,（六）存货管理 1.存货管理目标 2.建立明细帐、定期对账、账实相符 3.存货领用授权审批、全程监
14、督 4.存货的报废、处置应授权审批（注意原因、价格等）(七）成本费用管理 1.严格成本、费用开支范围、列支标准、划分各种界限 2.严格费用报销程序、标准等，实行授权审批 3.严格成本费用的预算、计划、定额、定率管理制度 4.严禁虚报冒领、序列陈本费用、套取公共财务,（八）销售管理 1.准确预测市场，做好销售计划 2.合理制定信用政策，凡是赊销、信用标准、信用条件、收账政策的制定，调整均应授权审批 3.严格控制销售价格，凡是价格的制订、变更、折扣制订变更均应授权审批 4.加强销售合同的管理 5.严格服务收费政策，各项收费的项目、标准均应公示，变更应授权审批，均及时入账，纳入预算，不得巧立名目，自
15、行处理。6.建立应收帐款明细账，定期对帐，及时处理坏账、严禁长期挂帐。7.结算应恪守信用，票据结算均应授权审批 8.收款与销售进度相匹配，定期分析，方盲目扩大信用，加大成本，实行责任追究制度,（九)工程管理 1.严格工程招投标管理，领导集体决策审批 2.严格控制工程成本，做好预算管理，严禁序列工程费用，通过变更、调整、复建等手段套取资金 3.严格控制工程质量 4.工程结算与工程预算进度相结合，严禁提前不合理预付 5.做好工程决算及结余物资的处理。,(十)其他财务活动控制 1.做好投资控制（1)凡投资均应集体决策(2）投资方向与企业发展战略的匹配（3）投资风险的防控（4）证券性投资双人防控 2.
16、解散、重组、合并控制（1）应当授权、集体决策(2)应当符合企业发展目标（3）做好资产评估，防止国有资产流失（4）做好风险防控,3.内联单位的控制（1）内部债权债务应授权审批，建立明细账，定期清理（2）内部资金、资产调拨应授权审批，按预算、计划、进度等相衔接（3）内部劳务结算应统一价格、标准、统一考核、严防利益输送（4)统一管理、分级负责、统一核算，资金统一的调拨、结算、使用 4.资金、资产出租（1）资金、资产出租应收授权审批，严禁私自出借、出租(2)出借出租应健全合同，统一收费标准及结算方式，防止资金流失（3）出租出借应定期清理，严禁长期无人监管 5.财务定期清查盘点制度（十一)建立全面的预算管理制度(十二)建立财务分析绩效考评、奖罚及责任追究制度（十三）内部稽核及内部审计的监督制度,
