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1、第十章 国家预算,第一节 国家预算概述,一、国家预算的含义和分类 国家预算是经法律程序批准的政府年度基本财政收支计划。国家预算的功能在于：反映政府财政收支状况；反映政府活动范围、方向和国家政策；体现国家权力和公民对政府活动的监督与制约。,国家预算的功能,反映政府的活动范围和财政收支状况从形式上看，是按照一定标准讲财政收入和财政支出分门别类列入特定的表格。从实际上看，是政府对财政收支的计划安排，执行是财政收入的筹措和使用，执行结果又形成政府决算，反映着政府介入经济社会生活的范围、程度和规模,对财政支出的控制,政府官僚的政治行为特点是权力极大化，而公共权力的增大和财政支出的规模正相关。政府预算是控
2、制支出的一个有效手段。使得政府的支出置于公民、立法机关的监督和制约之下。,国家预算的民生解读：3.4万亿中央财政支出怎么花,3月18日，2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算的决议草案(以下简称预算草案)正式获得全国人大通过，在这份备受关注的预算草案中，财政部列出了今年的国家账本：2008年，全国财政收入58486亿元，比2007年执行数增加7181.97亿元;全国财政支出60786亿元,增加11220.6亿元。其中，中央财政支出34831.72亿元。在这本由大量数字和图表组成的国家账本里，民生成为最大的亮点。预算草案中称，公共财政将进一步惠及民生领域：两年内，农村合作医疗
3、筹资标准由每人每年50元提高到100元，最低生活保障每月由30元提高到50元。城市孩子的义务教育将免费，居民最低生活保障再提高一倍；具有公益性的博物馆、纪念馆将全部免费开放，面对物价上涨，生活困难群众和家庭经济困难学生将得到更多补贴一份国家账本，牵动着越来越多的眼睛，3.4万亿的“钱袋子”怎么花？透过预算报告，人们不仅看到强大的财政对民生带来的影响，也隐约透见中国未来公共财政改革的走向。国家预算的民生解读6万亿预算总支出中，虽然地方支出占了很大一部分，但由于各地预算不同，人们更关注的是，3.4万亿中央财政支出怎么花。“在3.4亿元左右的中央财政支出，除去对地方的税收返还和财力性转移支付外，很大
4、一部分要花在民生上。”4月1日，胡静林在接受中国新闻周刊特约撰稿人采访时称，今年政府投入农业、教育、社保、医疗卫生、环境保护等方面的开支将大大增加。当然，转移到地方的资金主要也会用在民生上。,三农三农是今年民生中投入最大的一笔，也是一个最大的亮点，胡静林说，今年中央财政用于“三农”各项支出大幅增加，合计5625亿元，比上年增加1307亿元，增长30.3%，增长幅度创出历史新高。教育在预算报告中，在上一年增长76%的基础上，又大幅增加45.1%，中央财政用于教育的投入再次高达1561.76亿元。去年，中央财政支出364.8亿元，地方财政也相应支出323亿元，对全国农村义务教育阶段学生免除学杂费，
5、免费提供教科书，对困难寄宿生提供生活补助，使1.5亿学生和780万名困难家庭寄宿生受益，义务教育成了民生改善的一大亮点 医疗2008年，全国财政医疗卫生支出安排2499.06亿元，其中，中央财政预算安排医疗卫生支出831.58亿元，同比增长25.2%，主要用于支持加强公共卫生服务体系建设，深化医药卫生体制改革，全面实行新型农村合作医疗制度，扩大城镇居民基本医疗保险试点，健全城乡医疗救助制度等。社会保障2008年，全国财政社会保障和就业支出安排6684.33亿元，其中，中央财政安排用于社会保障和就业支出2761.61亿元，增长24.2%。,国家预算原理,经济学家对财政预算行为的解释，经历了几个发
6、展阶段资本主义自由竞争时期年度预算平衡论：主张平衡预算，认为政府的借债是对私人投资的侵占，造成资源配置的浪费。向垄断阶段过度时，年度预算平衡面临困境：束缚了政府的作为；年度预算平衡更加剧了经济波动。,2、周期预算平衡论：主张政府财政发挥经济周期的作用，同时也实现预算平衡。,3、功能财政论勒那：核心思想在于，政府的财政政策，政府的开支和税收，政府的债务收入和债务清偿，政府的新货币发行和货币收缩等政策运用，都应该着眼于这些举动对经济说产生的结果，而不应该着眼于是否遵循了既定的传统学说，顾虑这些学说是否好听。,勒纳的基本观点,无论是年度的还是周期的，平衡预算只具有第二位的重要性，政府的功能是稳定经济
7、，这才是最重要的。政府预算的首要目的，是提供一个没有通货膨胀的充分就业，即经济平衡而不是预算平衡。如果为了达到经济稳定的目的，必须坚持盈余或者大量举债，就不应该犹豫。,长期国债发行规模应扩大到2,000亿元-国家信息中心,路透北京10月30日电-中国国家信息中心的一份研究报告建议,中国明年应该实行积极的财政政策,全面实施增值税转型改革,并建议2009年中央长期建设国债发行规模扩大到2,000亿元人民币.周四刊登在中国证券报上的该报告表示,扩大後的国债发行规模应重点用于灾後重建、国家重点基础设施建设项目、节能减排和结构升级等产业发展项目、支持三农(农业、农村、农民)项目等,采用银行配套贷款、吸收
8、民间资金入股等办法,扩大国债投资带动作用.报告并建议,减轻低收入者税负,增加居民实际可支配收入;完善消费税制度,引导居民合理消费;减免居民购买首套自住房的契税、印花税和土地增值税等,给予居民购买首套自住房优惠贷款利率,吸引居民在房价回落到合理水平时踊跃入市.在货币政策方面,报告认为,明年应该实行稳健的货币政策,货币当局要根据货币流动性变化实际情况,灵活调整法定存款准备金率和存贷款利率,将广义货币供应量增长率控制在16%-17%,取消信贷额度管理,重点加强信贷结构引导.中国国务院日前已经决定加强基础设施建设,核准了公路、机场、核电站、抽水蓄能电站等一批建设项目,决定加快南水北调中、东线一期工程建
9、设进度.,国家预算的时间,历年制：1月1日到12月31日跨年制：某年某月某日至次年某月某日如美国的10月制，英国的4月制决定因素:每年立法机构召开会议的时间；收入旺季，历史原因，风俗习惯,二、国家预算原则和立法,1、国家预算原则 完整性：包含全部收支项目 统一性：统一的口径、程序和方法 公开性：全部收支要经过立法机关审议，向社会公布 可靠性：数字必须正确，不能过高过低估计 年度性,2、国家预算法 最早的预算出现在清政府 1950 年发布了预决算暂行条例 我国1994年3月22日经第八届全国人民代表大会通过中华人民共和国预算法，1995年1月1日起施行。,国家预算体系介绍,1、五级预算组成体系：
10、一级政权就有一级预算2、单位预算和总预算3、部门预算4、中央预算和地方预算：中央预算占主导地位,国家预算级次和管理权限：我国实行一级政府一级预算，设立五级预算（中央；省、自治区、直辖市；市、自治州；县、自治县、不设区的市、市辖区；乡、民族乡、镇）。,部门预算举例,改革前，那时候编制预算不是以一个部门的全部支出，比如新华社作为一个部门，比如新华社的基本建设支出、行政运行，还有驻外机构，不是一次性编完，财政部也是按条条，分口的，比如有管新华社基本建设的，有管新华社驻外的，有管新华社行政支出的。比如在向全国人大报告的时候，不是一个完整的，比如说新华社今年花多少钱。但是从内部资料上，会知道比如新华社基
11、本建设花了多少钱，驻外机构花多少钱，最后合成以后才知道，应该说这是一个很大的缺陷。比如新华社最高行政主管，在这一年要推行很多工作，如果在年初时不能很有计划地把它应该得到的资源分配到不同业务领域上，开展哪些工作，维持哪些工作，接续哪些工作。你可以想象一下，作为一个部门的主管，他没有办法很便利的进行很有秩序的工作安排。实行部门预算以后，这种局面就有很大改观，首先要求加强编制和执行预算。比如由新华社社长主持制定，比如和财政部的某些司局沟通磋商，实际上从推行新的部门预算以后，逐步做到，这样作为一个部门的行政主管，一开始就有一个完整的东西。这步做到以后，到全国人大，预算工作委员会也好，财政经济工作委员会
12、也好，人大代表在审议的时候，就可以逐步得到部门的完整信息，他可以了解，他可以监督，这就是一个很大的改观。在2000年之前，是没有完整的部门预算的。其实这是一个国际通行的做法，经过这么多年的努力，应该说现在做到了。,第二节 国家预算编制执行和决算,编制预算的职能部门：财政部，预算司和国库司；以及负责相应部门的系统编制的国防司、农业司等等编制的准备工作 编制的程序：二上二下公共部门和地方政府提供预算建议数财政部对预算数进行概算，下达控制指标各级政府自下而上编制预算草案，逐级汇总上报国家预算的审批和下达，各级人民代表大会审批,国家预算编制的法律规范,1、预算形式：复式预算2、财政赤字的处理3、指标形
13、成：实报4、结构安排：5、预备费和预算周转金,预算编制的法律规范,财政部官员证实地方发债近期不可能,新快报讯据华夏时报报道，一篇由财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案,已经提交国务院等待批复的消息,迅速吸引了足够的眼球,地方发债有可能浮出水面的消息一时间炙手可热。不过记者从财政部独家获悉,地方发债还远没到操作层面:“地方发债近期不可能。”一位财政部官员日前对记者表示。该官员表示，在现在的财税体制下,地方本身的收入都不可控,地方发债的偿还本身就是个问题,这就决定了在现在的情况下,地方发债不可能实行。,预算执行,预算执行机构和国库,预算调整,预算年度中期调整动用预备费，预算科目间经费流用
14、，追加追减预算收支指标经人民代表大会常务委员会批准,国家决算,对预算执行的总结，预算活动的终结阶段,第三节 复式预算,单式预算,单式预算是将全部收支罗列在统一的平衡表中，形式简单，综合性较强，一目了然。,复式预算,复式预算是将各项财政收支按照性质区分，分别编入两个或者两个以上的预算计划表格中。分为经费预算（普通预算）和资本预算（投资预算）,复式预算内容,两个表是统一平衡的。经费预算的盈余或者赤字转入资本预算的收入或者支出。经费预算不能有赤字，资本预算可以以债务作为收入来源。,复式预算优点,我国复式预算,1992年开始使用复式预算形式内容（375）完善：流于表面化，追求形式上平衡；建设性支出收不
15、抵支，平衡勉强；管理预算水平不高，经验性多；扩展复式预算结构和内涵,发改委紧急落实1000亿新增投资 地方争抢,国务院昨日在京召开省区市政府和国务院部门主要负责同志会议。温家宝总理在会上指出，各地区各部门要认真贯彻落实中央关于促进经济发展的决策和部署。同一天，国家发改委召开紧急会议，安排四季度新增1000亿元中央政府投资工作。会议强调，各地区各部门要把紧急落实新增中央投资等扩大内需工作，作为当前经济工作的重中之重。而四季度安排中央投资1000亿元的消息刚刚公布，各地已火速开始收集项目清单。从过去被限制项目上马，到如今获授投资大蛋糕，许多地方政府的兴奋感不言而喻。,地方“总动员”“安徽省发改委已
16、经要求，省内各市在三日内将项目清单上报上来。再以省为单位统一报送国家发改委。”安徽省界首市发改委主任饶伟锋昨日接受第一财经日报采访时说。与此同时，青岛市市长正在紧急动员市发改委、卫生、教育等部门的领导，抓紧收集项目上报。“第四季度国家将投资1000个亿的资金，据我们了解，现在各地政府都紧急地准备上报材料。”青岛市发改委重点项目办公室仉元明表示。“对于我们来说这是一个难得的机会。”饶伟锋说，“目前市发改委已经收集了包括文化教育、可再生资源方面的几个项目准备报上去，初步估计，申报项目的总费用将达到3000万元，其中教育方面申请的经费估计在300万400万元左右。”,预算外资金,预算外资金是由地方财
17、政部门、行政事业单位和社会团体，以及具有行政管理职能的企业主管部门和受政府委托的其他机构，为了履行和代行政府职能，按有关法律法规收取、提取募集和安排使用的，不纳入国家预算收支计划，自主安排分别管理的财政性资金。,预算外资金的内涵,1.预算外资金属于国家财政资金的范畴，它是与预算资金相对而言。2.预算外资金是按照国家法律、法规和财政制度的规定设置的。它的范围、项目和使用方法都必须按国务院和国务院授权部门的有关规定办理。3.预算外资金是国家预算必要的补充，其收入有规定的来源，支出有指定的用途，不能违反国家统一规定。4.预算外资金是一种特殊形态的财政资金，这就决定了它既要放在预算之外，又要纳入财政管
18、理，接受监督。,预算外资金的历史及现状,预算外资金作为一个特殊的财政范畴，随着我国财政事业的发展而发展，自建国以来，大体经历了一个由低到高，再由高到低的发展过程。具体来讲，可分为如下几个阶段：第一、19501957年：形成阶段 第二、19581977年：增长阶段 第三、19781996年：膨胀阶段 第四、1997年：控制消肿阶段,预算外资金的范围,（1）1993年之前（大范围），包括：a地方财政部门管理的预算外资金 b事业行政单位管理的预算外资金 c国有企业及其主管部门管理的预算外资金（2）1993年企业财务通则和企业会计准则实施后，至1996年（中范围），由于政企分离，上面的c被取消，只剩少
19、数国企上缴主管部门的预算外资金。其范围调整为：a地方财政部门管理的预算外资金 b事业行政单位管理的预算外资金1996年国务院颁布关于加强预算外资金管理的规定后（小范围），许多政府性基金和收费被纳入到预算内管理：其范围又有进一步调整为：a行政事业性收费 b政府性基金 c乡镇自筹、统筹预算外资金,预算外资金的特点,预算外资金的性质法定性 预算外资金不论是来自国民收入（或GDP）分配部分，还是补偿性质部分，其形成、集中和使用，都是根据国家或国家授权部门的规定而建立起来的，作为预算外资金，它则反映着各职能部门事业活动的特点，主要用于解决局部、部分、微观方面的需要。而由各地区、各部门或各单位，分别进行组
20、织、使用和管理，因而属于国家的补充财力。在社会主义公有制条件下，预算外资金既然是财政资金的组成部分，国家财力的一个补充，那么它的形成和使用，同样是要在国家的法令、制度规定的范围内进行。,预算外资金的性质,预算外资金的性质专用性 预算外资金的专用性是与它建立的目的性紧密地联系在一起的。它之所以成为国家财力的一个补充、国家预算的辅助形式，就是因为它的建立主要是用于解决局部的、某方面的特殊需要。一般说来，它的收入有明确的来源，它的支出有专门的用途。绝大部分预算外资金都有收与支的对应关系，从哪里取得的收入，就应该用到哪里，从哪里转移过来的价值，就应该给哪里补偿，尽量维持原有价值的平衡状态；或者为了解决
21、某些特定需要，而采取预算外资金的筹集方式。,预算外资金的性质分散性和繁杂性 预算外资金是为满足局部的需要而设立的，因而具有分散性。预算外资金的分散性，可以更好地因地制宜、因事制宜和及时地满足各部门、各地区和各单位的多方面需要。正因为如此，分散性也就体现了预算外资金项目的繁杂性和数量的零散性。,三、预算外资金的作用,（1）可保证某些专项事业的需要。预算外资金基本上是根据事物的特殊需要而设置的，资金来源可靠，资金安排使用主动及时，能解决预算内资金渠道难以解决的问题，还能减轻国家预算安排的一些困难。（2）有利于加快事业的发展。预算外资金的收入和使用，能因地制宜、因事制宜、切合具体情况、灵活地加以安排
22、，能积极地促进事业的发展。（3）有利于调动理财的积极性。提高经济效益。,预算外资金管理的必要性,由于预算外资金的管理办法存在一些缺陷，一些本应纳入预算管理的资金被转移到预算外，一些本不应设立的收费项目设立了，一些收费项目的标准被擅自提高了，预算外资金的使用缺少有力的监督。预算外资金涉及到的收费、基金的部门和单位越来越多，形成征收主体多元化局面，加上管理的不规范，严重削弱了财政职能，在一定的程度上分散了政府财力，扰乱了政府分配秩序，助长了不正之风，财政资金使用效益受到极大的影响。更重要的是这些问题的出现破坏了市场经济所要求的公共预算的完整性和统一性。这就给我们提出必须进一步加强预算外资金管理的要
23、求。,预算外资金管理的内容,加强预算外资金管理的主要内容1986年国务院曾发布了关于加强预算外资金管理的通知，1994年第八届全国人民代表大会第二次会议通过了中华人民共和国预算法，1996年国务院发布了关于加强预算外资金管理的决定，这些都为加强预算外资金的管理提供了依据。预算外资金管理的主要内容包括：1.抓好预算外资金收入的管理，主要是严格审批各种收费（基金）。2.抓好财政专户管理。财政部门要建立财政专户，对预算外资金实行征收与使用分开的收支两条线的管理办法，以改变预算外资金单位收支一体的做法。3.抓好预算外资金的支出管理。4.强化预算外资金的监督。,补上预算外资金“黑洞”,又一轮“审计风暴”
24、如期而至。月日，审计署公布了年度政府审计工作报告。其中，预算外资金在管理、使用中出现的问题尤为突出。年，财政部在部门预算之外，按国债发行额的一定比例提取国债发行业务经费万元，安排人民银行万元、财政部万元，主要用于职工 补贴、宣传费、会议费等日常开支；民航总局、信息产业部等个部门所属的个单位存在未经批准和超标准、超概算建设办公楼、培训中心等问题，涉及金额亿元近年来，随着国民经济的迅速发展和财政收入分配格局的变化，预算外资金(包括行政事业性收费、基金和罚没收入)大幅度增加，目前有大约亿元到亿元，成为预算内资金的重要补充，对减轻财政负担、促进经济建设和社会事业发展起到了一定的积极作用。然而，由于缺乏
25、统一管理和监督，预算外资金在组织筹措、分配使用上也不断出现问题。主要表现在：一些地区、部门弄虚作假大量隐瞒财政收入，将预算内资金转到预算外；一些部门和单位擅自设立基金(包括各种专项资金及附加)、行政事业性收费项目或随意扩大基金征收范围和提高收费标准；预算外资金收支混乱，滥发钱物、挥霍浪费、投机牟利、搞计划外投资的现象相当普遍，有的甚至私设“小金库”或贪污私分。由于预算外资金规模巨大，又游离于财政预算之外，容易被随意支配和滥用，不仅助长了乱收费、乱摊派、乱罚款、乱集资等歪风，成为滋生腐败的温床，而且扰乱了正常的社会经济秩序，加剧了消费基金和固定资产投资膨胀。,谢旭人：逐步将所有预算外资金纳入管理
26、,财政部部长谢旭人近日表示，在深化税制改革的同时，我国将围绕基本公共服务均等化和主体供能区建设，进一步深化预算制度改革，强化财政预算管理。谢旭人在部署2008年财政工作时指出，深化预算制度改革，包括要完善政府收支分类，深化部门预算改革，推进综合预算，扩大绩效考评试点。中央、省、地市级要将国库集中支付改革实施到本级所有基层预算单位，并逐步扩大到政府性基金和预算外资金，县级也要积极推进，并向乡镇延伸。此外，我国还要逐步将所有预算外资金纳入预算管理，建立综合财政预算。加强预算管理，预算编制做到科学合理、程序规范。预算执行严格，预算约束强化。与此同时，针对去年超收收入增长迅速的情况，今年我国还将改进超
27、收收入使用办法，逐步将超收收入转入下年度使用。提高预算执行的效率和均衡性。建立健全预算执行分析报告和监督考评机制。,预算外资金管理需要更透明,鉴于预算外资金的特殊性，对预算外资金的改革，可以采取特殊政策和措施。首先，通过税收收入弥补地方财政资金的不足。目前的财政分税制下，中央财政集中了较多的税收收入，地方尤其是一些基层政府的税收收入不足，便想办法通过预算外资金收入来弥补。因此，可以对财政困难地区实行更为灵活的分税政策，让地方政府可以通过合法透明的税收收入维持政府财政开支。其次，预算外资金应当严格执行收支两条线。一些地方对预算外资金管理混乱，导致少数部门把预算外资金当成了小金库，不仅人大无法监督
28、，连同级的政府都难以掌握这些部门的收支情况。因此，实行收支两条线，让收钱的部门不能随意花钱，不仅可以提高预算外资金的透明度，也有利于防止违法违规。第三，预算外资金的管理应当侧重于监督。目前，各级政府虽在向人大报告预算时不用考虑这部分收入，但在报告决算时，应当报告预算外资金的收支情况，以利于人大监督审查。同时，应当问责其中的违法违规行为。当年预算外资金收入的剩余部分，应当列入下年度财政预算，这样就可以尽可能减少预算外资金的比重，让政府的收支更加透明。预算外资金的形成是我国的财政体制和历史状况造成的，很可能会继续存在相当长一段时间，但其管理机制应当改革完善。这不仅有利于推进我国的财政体制改革，也有利于提高政府公信力，真正做到让权力在阳光下运行。,复习内容,市场失灵外部效应混合公共产品购买性支出税收三性出口退税国家预算画图说明拉弗曲线的意义。简述增值税的三种类型简述税和费的联系和区别单位预算和预算单位税收超额负担,
