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1、,9-2,Chapter 9,章首導讀第一節 成本利益型態的分類第二節 公共支出計畫的評估第三節 公共支出的風險問題第四節 成本利益分析基準的選擇 第五節 成本利益分析的注意事項與陷阱 第五節 成本利益分析的注意事項與陷阱 第六節 成本利益分析應用 第七節 結語,成本利益分析,9-3,章首導讀,相對於私人部門，政府公共支出的最大化問題就呈現出相當不同的面貌。首先，在追求的目標上，政府不像廠商或私人企業以營利為目的，而是追求社會整體的福利、公平與效率。其次，政府所提供的財貨或勞務本身性質較為特別，不同於一般市場上所提供的財貨與勞務，因此，大多無法透過市場的價格機能給予適當的評價。,9-4,政府是
2、經濟社會中的一員，無論是借貸或是以租稅型態取得公共投資的資金，都是來自於社會，對於私人部門的支出，如私人消費、私人投資等，將會產生排擠的效果。這也意味著公共建設除了預算上列示的生產成本之外，還有隱含在背後的社會成本，同樣值得決策者注意。,9-5,第一節 成本利益型態的分類,實質的效果與金融的效果所謂實質的是指經由該公共投資計畫的執行，對社會實質面，包括產出、就業等總體變數，會產生影響。公共支出金融的效果則是指公共投資計畫的執行，使經濟體系產生相對價格變動，使得某些人受益，而有某些人受害，不過因為在變動前與變動後，都是供需力量運作之後所得出的均衡結果，因此它僅是屬於利益或成本的重分配。,9-6,
3、直接的效果與間接的效果公共支出計畫案直接與間接效果的區分，主要是以該經濟效果與公共支出計畫案政策目的的關連性，做為判斷的基礎。如果支出計畫所產生的經濟效果與計畫案政策目的直接相關者，稱為直接成本或直接利益。另外，其他經由支出計畫執行後，連鎖效應(linkage effect)所產生的經濟效果，則稱為間接的利益或成本，這一類效果又稱為次級的(secondary)利益或成本。,9-7,次級經濟效果依照連鎖效果產生的方向，又可以細分為源生性次級效果(stemming secondary benefit)與引伸性次級效果(induced secondary benefit)兩類。源生性次級效果是指公共
4、支出計畫案在生產活動中，產出所帶來的間接利益與成本，即向後連鎖效果(backward linkage effect)。引伸性次級效果則與源生性次級效果產生連鎖的方向相反，引伸性次級效果指公共支出計畫案生產活動中的間接利益與成本，前溯到要素市場的間接效果。,9-8,有形的效果與無形的效果公共支出計畫經濟效果的另一項分類是有形與無形的效果，這兩者的區別，主要是以支出計畫的利益或成本，能否經由市場的價格機能來加以衡量。若利益與成本可經由市場加以衡量者，稱為有形的效果，反之，則為無形的效果。,9-9,第二節 公共支出計畫的評估,決策者所追求的目標應當符合以下四種狀態在相同的社會成本之下，尋求社會利益極
5、大；在獲致相同的社會利益下，尋求最低的社會成本；在社會成本及社會利益皆變動之下，尋求淨社會利益(net social benefit)極大每單位社會成本所獲得的社會利益（益本比）最大化。,9-10,以上四種狀態都是達到有效利用社會資源的作法。在這些觀念之下，決策者在訂定支出計畫之初，應當蒐集完整的計畫相關訊息，這也是成本利益分析最困難的部分。,9-11,假設社會上的年利率為，當我們在第一年儲存1元時，第二年將可以取得本金加上利息（1+r）元。我們可以將第一年的1元稱為現值，而第二年的（1+r）元為到期值。反過來說，我們如果希望在第二年拿到1元，那麼我們就必須在第一年存入 元。這也代表著到期值1
6、元，現值應該為元。同樣的道理，第n年的到期值1元，其第一年的現值為 元。我們將其中利用來折現的，稱為折現率(discount rate)，而對i+1第期貨幣折現的(1+r)i，則稱為折現因子(discount factor)。,9-12,設有一個支出計畫案，由第1期開始執行，到第期結束。在支出計畫的執行期間，第期的現金流入（利益）為Bi，現金流出（成本）為Ci，則該計畫案的現金流入與現金流出的現值總額分別為,9-13,由上式可以觀察到，影響現值計算的主要因素為折現率與期數。折現因子有許多不同的選擇。例如長期利率與短期利率，政府公債利率與商業銀行利率等。一般來說政府發行的國庫券債信最為良好，因此
7、在許多支出計畫的折現過程都採用三年期的政府國庫券或公債利率作為折現因子。,9-14,成本利益的比較淨利益現值法所謂的淨利益現值(present value of net benefit)是選擇適當的社會折現率(social discount rate)後，將計畫存續期間內各期現金的總流入(利益)與總流出(成本)，分別折算成為現值，再將利益與成本相減，就可以計算出公共支出計畫案的淨利益現值為,9-15,當我們得出公共支出計畫案的淨現值訊息之後，凡是淨現值大於零的計畫，都值得付諸執行，而且淨利益現值越大者，越值得優先執行。,9-16,值得注意的是，在計算淨現值的過程中，我們需要適當的社會折現率。一
8、般來說社會折現率有四種選擇社會機會成本率(social opportunity cost rate)政府借款利率資本邊際生產力社會時間偏好率(social time preference rate),9-17,圖9.2 社會時間偏好率,9-18,益本比所謂的益本比(benefit-cost ratio)評估法是以支出計畫執行期間，各時點利益折現值與各時點成本折現值的相對大小，作為計畫是否值得執行的判斷標準。當益本比大於一時，表示該支出計畫的總利益現值高於總成本現值，該計畫值得執行。,9-19,淨利益現值與益本比的比較在淨利益現值下，三計畫案的淨利益現值排序為甲優於乙，乙優於丙。以益本比來說，則
9、是丙優於乙，乙優於甲，結果完全相反。各計畫在兩種評價方式的排序上，未必如此產生如此強烈的差異。但是兩種方法的不一致是相當明顯的。,9-20,表9.1 公共支出計畫案排序-淨利益現值與益本比的比較,9-21,內部報酬率內部報酬率(internal rate of return)是指使淨利益現值等於零的折現率，代表公共資金運用於該計畫時所能獲得的報酬率。依此定義，內部報酬率的計算過程中，淨利益現值等於零可以表為在上式中，公共支出計畫案的總利益現值等於總成本現值，式中的折現率rI，即為內部報酬率。,9-22,當內部報酬率大於社會折現率時，表示公共投資報酬率高於私人報酬率，所以公共支出計畫案值得運用該
10、資金執行，而且內部報酬率越高者，代表該計畫的報酬率越高，故越應優先執行。若內部報酬率小於社會折現率時，則該計畫不值得執行。如果我們將利率視為折現率，也可以以此判斷公共支出計畫案的可行性。,9-23,當政府借款利率低於內部報酬率時，表示支出計畫案的成本低於利益，支出計畫是可行的。反之，政府借款利率高於內部報酬率時，表示支出計畫案的成本高於利益，那麼支出計畫就是不可行的。,9-24,還本期法(pay back period)是指針對某項投資方案，計算該投資額成本回收的年限。如果以前文介紹的各項成本利益項目的定義，還本期法可藉由下式，求取收益現值足以回收成本現值的期數t。,9-25,此法與內部報酬率
11、標準相似，差別在於該方式所推求的是支出計畫案成本回收的最低年數。當年數越短時，表示政府執行該支出計畫案的資金可以在最短的時間回收，等於間接縮短了該支出計畫執行的機會成本，其他的支出計畫案也可以儘速接續執行。,9-26,第三節 公共支出的風險問題,例如某一支出計畫案，未來可能發生的淨利益為NB1或NB2，其P1中發生的機率為，NB2發生的機率為P2，且P1+P2=1。依照假設該支出計畫案的預期值EV為對於決策者而言，選擇具有風險的支出計畫案，等於參與賽局(game)一般。,9-27,當支出計畫案的預期值等於零時，我們將之稱為公平賽局(fair game)，代表參與賽局者所面對的是一個不賺不賠的公
12、平賭局。若預期值大於零，則顯示該支出計畫案對於參與者而言是有利的，反之，當預期值為負時，則該支出計畫案是對參與者不利的。即使是公平賽局，他們也不願意參與。在更極端的例子聖彼得堡矛盾(St.Petersburg paradox)中，人們甚至僅僅願意支付極低的代價，參與一個預期值達到無窮大的賽局。,9-28,如圖9.1所示，假設參與者本身是風險規避者(risk averter)，其效用的高低完全依所得的高低而定，且參與者所得的邊際效用呈現遞減的狀態，即U=UW，。即使賽局參與者面對公平賽局，在衡量效用的預期變動之後，他還是會選擇退出賽局。,9-29,如果該賽局的參加與否是無法由個人決定的，例如參與
13、者不能選擇是否面對颱風、地震等天災，那麼在被迫參與賽局時，風險趨避者也會考慮購買保險，以求降低風險造成的負面效應。,9-30,圖9.1 風險趨避者的預期效用分析,9-31,第四節 成本利益分析基準的選擇,參考價格在競爭市場中，由供給與需求雙方共同決定的市場均衡價格，一向是衡量財貨與勞務提供的利益與成本的良好指標。以財貨市場而言，財貨價格就是由消費者邊際願意支付代價與生產者的邊際成本所共同決定。,9-32,當市場處於非完全競爭狀態或是價格機能遭到扭曲，例如政府課稅或干預市場時，都將使得市場價格無法代表社會生產或消費該財貨所帶來的成本或利益。這時候我們就必需考慮捨棄市場價格，改採影子價格(shad
14、ow price)。所謂影子價格是將市場價格加以適當調整，讓市場價格趨近於完全競爭市場價格的一種設算價格。,9-33,不完全競爭市場如果政府消費該財貨，預期對於整個市場的需求量沒有影響，那麼政府的消費是犧牲原有消費者的利益而來的，政府消費的影子價格應以消費者願意支付的代價（需求價格）為準。反之，如果政府進入市場，並不影響市場中原有的消費者，那麼政府消費的影子價格應以增加生產的邊際成本（供給價格）為計算基礎。,9-34,勞動力的雇用市場上因為某些因素而有失業者存在。在這樣的環境下，分析者必需著眼於政府雇用該勞動力對於社會所產生的機會成本。政府雇用正處於失業狀態下的勞動力時，計算機會成本應以勞動力
15、提供者的機會成本失業者對休閒的評價為準，而非市場上的工資率。,9-35,消費者剩餘與生產者剩餘市場上原先的均衡價格與數量分別為P與Q，當政府進入市場提供財貨時，供給曲線由S右移到，新的均衡價格與數量為與。消費者剩餘原先為MAP，在政府加入生產，價格下降之後，提高到，增加了。供給者剩餘為PAN，在政府進入市場之後價格下降，生產者剩餘萎縮到，損失了。這部分也需要考慮到政府進入市場所投入的成本，以及政府自身創造的生產者剩餘。,9-36,圖9.3 政府進入市場後的經濟剩餘變化,9-37,第五節 成本利益分析的注意事項與陷阱,以下幾個常見的問題就是公共支出計畫案進行成本利益分析時，決策者需要注意的問題。
16、不論是純公共財，或是單單具有非敵對性，都可以提供所有消費者一起等量消費該財貨，但是卻無法透過市場的價格機能予以適當的評價。公共支出計畫的效果可能是不具有實體型態的，例如移轉性支出，儘管金額龐大，而且成長迅速，但是對於低所得或社會整體福利的影響，卻難以衡量。,9-38,基於政府對社會整體規劃的完整性考量，政府所執行的眾多支出計畫案之間，往往具有某種程度的關連性。如果以經濟成本的角度來說，公共支出的真實成本往往要比預決算上所顯現的要高。政府支出計畫案的執行過程中，部分市場價格可以已經遭到某些因素的扭曲，因此，直接以市場價格計算成本或利益，將使成本利益分析結果產生偏差。公共支出本身往往具有重分配的性
17、質在其中，因此我們不能忽略重分配對於公共支出計畫的意義。,9-39,成本利益分析在運用時應注意以下幾個分析時常見的陷阱：連鎖反應的陷阱在支出計畫的成本與利益分析時，是不應將相對價格變動所造成的貨幣移轉效果納入利益或成本。勞動就業的陷阱公共支出計畫一般都會創造新的就業機會，但是即使該支出計畫所雇用的人員，都是原來處於失業狀態的人，在成本利益分析時雇用勞動的成本也不應該視為完全沒有機會成本。,9-40,重複計算的陷阱單一的公共支出計畫案執行之後，對於社會所創造的利益，衡量方式常常是多元的，但卻不是並存的。不確定因子當公共支出計畫案面對不確定因素，會影響其成本及利益時，需將此一不確定因素考量進來，推估在各種可能狀況發生時，政府或社會所要面對的成本及利益，以作為比較的基礎。,9-41,生命等較無法具體衡量的成本及利益當面對生命問題時，一般採用的方式有二：第一是以損失的所得，即一生所得的現值；第二是以死亡機率的變動來計算。,
