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1、第九章 政策监控,本章要点政策监控的含义和作用政策监控的功能活动中外政策监控机制的比较我国的政策监控机制完善我国政策监控机制的若干思考,第一节 政策监控概述,一、政策监控的含义政策监控是政策监督与控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利进行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。其内涵有以下几点：（1）政策监控具有特定的主体。（2）政策监控具有特定的客体，即政策系统及其运行。（3）政策监控表现为一个活动过程，而不是一个孤立的活动环节。（4）政策监控具有目标指向，即保证
2、政策系统的顺利进行，保证质量，提高政策效率。二、政策监控的分类1.根据政策过程的不同阶段分类,（1）政策制定监控（2）政策执行监控（3）政策评估监控（4）政策终结监控2.根据政策监控的不同时态分类（1）事前监控（2）事中监控（3）事后监控3.根据监控的层次分类（1）自我监控（2）逐级监控（4）越级监控4.根据监控的内容（1）目标监控（2）关键点监控5.根据政策监控的主体分类分为立法机关、行政机关、司法机关、政党系统、利益集团、公众和大众传媒的政策监控。三、政策监控的作用政策监控作用主要表现在以下几个方面：1.保证政策的合法化 2.保证政策的贯彻实施3.实现政策的调整与完善 4.促使政策终结第二
3、节 政策监控的功能活动,一、政策监督政策监督，指的是政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发，对政策系统的运行包括政策的制定、执行、评估和终结活动进行监视和督促行为。政策监督具备以下四个基本条件：第一，建立必要的制度、法规，明确职责第二，政策监督者与政策监督对象应保持时时沟通第三，在机构设置上保持监督机构的独立性第四，对监督对象有影响权 政策监督的内容：1.对政策制定活动的监督由于决策者的有限理性、决策者个人及其所代表的集团或党派的利益与偏好不同，也由于决策者所掌握的信息有限，还有对国内外形势的不完全正确的认识等原因，决策者制定出的政策可能是不完善的。2.对政策执行活动的监督政策若得不到贯彻实
4、施，那么，它所要解决的社会问题以及经济、社会发展目标就无法实现，因此，应及时发现和纠正一切违背政策目标的行为，提高政策实施的效率，确保政策目标的顺利实现。,3.对政策评估活动的监督政策评估的目的在于取得有关政策的效果、效益和功能分等方面的信息进行判断，而政策监督则是监督主体对政策评估过程加以监督，以使评估活动能更好地发现偏差，并决定对其进行修改、调整、完善或是暂停执行、终止。4.对政策终结的监督政策终结是政策运作过程的最后一个环节，也是政策更新、政策发展的逻辑起点。总之，政策监督的对象是整个政策系统的运行，政策监督活动是政策主体对政策的各个环节运情况的信息反馈，它的作用贯穿于政策全过程。二、政
5、策控制1.政策控制的概念政策控制是指政策控制主体在政策过程中尤其是在政策执行中，为了保证政策的权威性、合法性、和政策的有效执行，为达成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差的发现和纠正行为。2.政策控制的分类,（1）按性质的不同，政策控制可以分为反馈控制和前馈控制。反馈控制是政策监控者通过掌握政策的实际绩效的反馈信息，发现偏差，分析偏差产生的原因，并采取纠正偏差的活动。前馈控制是不断利用最新的有用信息进行预测，把所期望的结果与预测的结果进行比较，从而事先制定纠偏措施，使实际绩效与期望的结果相一致。（2）按照控制人员与控制对象的关系，政策控制分为间接控制和直接控制。间接控制是相对于决策的
6、分权化而言的，政策监控主体往往会把控制权力下放给各政策执行主体，这实际上实施的就是间接控制。否则，监控主体进行直接控制，即保留集中控制，保留决策权，对监控各环节进行实时监控，以全面掌握政策系统运行情况，既是控制政策发展方向。3.政策控制的程序,预期绩效,实际绩效,实际绩效衡量,实际绩效与标准的比,执行纠偏措施,纠偏措施的方法,分析偏差产生的原因,发现确定偏差,政策控制的程序,政策控制的程序或过程是由三个基本环节构成，即确立标准、衡量绩效和纠正偏差。4.政策控制的循环政策控制的主要功能在于通过政策控制的主体对政策计划、目标、标准等得掌握，及时发现预期政策绩效与实际的政策绩效之间的差距，并分析产生
7、差距的原因，最后决定是重新调配资源以加大执行力度或是对政策进行调整、终结等。由此可见，政策循环并不是一个单向的不可逆的过程，而是一个永无止境的循环。三、政策调整所谓政策调整，也就是政策监督和控制所获得的有关政策系统运行（尤其是政策执行的结果）的反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间进行不断的修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的一种政策行为。在某种意义上说，政策调整是政策方案的重新制定和执行的过程，或更准确地说，是政策方案的局部修正、调整和完善过程。1.政策调整的内容主要包括问题的重新界定、目标的重新确定和方案的重新拟定等方面：,第一、随着政策过程由制定到监控等环节的推进，人们可能发现
8、对问题原有认识并不全面，问题的某些方面或边界条件可能被忽略，环境变化可能改变了问题的性质。第二、政策目标的校正、修订或再确立。第三、对政策方案加以修正、补充和完善，甚至重新制定。第四、对政策效力的调整。第五、对政策主体、客体的调整。2.政策调整的原因和影响政策调整：（客观原因，主观原因）影响：首先，政策调整有利于保证公共政策的科学合理。其次，政策调整有利于保证公共政策的权威性和严肃性。最后，有利于保证公共政策的稳定性和连贯性。第三节 中外政策监控机制的比较,一、西方监控机制的若干特点1.政策监控的基本依据分权与制衡原则西方政治理论对于权力问题的主要观点是“一切政治权力都必须是有限制的”，权力的
9、分立与互相制衡这一原则运用于公共政策过程，就是任何一个国家机关即任何一种权力都不能单独操纵公共政策，公共政策的制定、实施、调整、终结更多地是一个交易的过程，是由各方及其所代表的利益进行谈判的结果，公共政策方案提出、限定、采纳、实施及调整，都必须照顾到社会各方面的利益、愿望和要求，任何一方的利益都不能被忽视，不能仅仅考虑任何一方的利益，这就使得西方的公共政策的过程由于各方面的参与而成为类似于市场交易的一个过程。2.社会舆论在政策监控中的显著作用在西方，新闻自由权时人民主权的一种具体表现。人民可以表达自己的利益、愿望和要求。这一方面表现在由宪法所肯定和保护的选举中，另一方面体现在新闻自由中。3.司
10、法审查对公共政策的有效监控司法审查学说是美国政治理论的一个独特之处。根据司法审查学说，联邦法院不仅有权审查联邦行政机关和国会的行为是否违宪，而且有权以州政府的活动,违宪为由而宣布其无效。因此，以美国为代表的西方各国的司法机构对公共政策的监控是非常有力的。4.中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新自20世纪初以来，欧美各发达的资本主义国家都先后经历了一个中央政府权力扩张的过程，这一过程直到现在仍在继续。国家福利政策被公认是主要的原因之一。中央政府现在掌握了足够的手段来影响、制约地方政府的行动，除了财政拨款以外，这种手段还包括指导计划、借款、贷款等方式。由于地方政府在财政上越来越依赖中央政府，所以
11、中央政府的政策就能够顺畅地贯彻执行。三、我国的政府监控机制1.人民代表大会的政策监控我国宪法明文规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级权力机关。人民代表大会的政策监控是其立法权派生的、具有最高法律效力的监督形式，它是法律监督、财政监督、人事监督和工作监督的总和，是人民代表大会影响、制约或控制其他国家机关的一种国家行为。,人大政策监控在总体上可分为法律监督和工作监督两个方面。法律监督是人大及其常务委员会对规范性文件是否违宪、是否违法所作的裁决。工作监督是指人大对行政机关和司法机关的具体活动和官员的具体行为所实施的监督。工作监控又可分为行政、司法和人事三方面的监督
12、。我国人大监督的制度与程序大致有以下一些主要内容：第一，听取和审议的“一府两院”的工作报告。第二，审查国家计划和预算。第三，质询。第四，调查委员会。第五，罢免。2.政府机关的政策监控这里所说的是政府系统内部进行的对政府行为的监督和控制，以实现政策目标、提高政策绩效的行为过程。政府机关的政策监控的主要内容有：（）行政监察。这是我国行政机关内自我监督体系中最强有力的手段，它由专门的国家机关来实施，其机构设置及权力都是由国家立法保障的。（）上级行政机关对所属部门及下级机关的业务监督和人事任免。（）所属部门和下级机关根据民主集中制的原则对上级机关的监督与控制。,（）因业务性质而产生的综合性的政策监控。
13、（）专业性的政策监控（主要是指审计监督）。4.中国共产党的政策监督我国宪法明文规定，中华人民共和国是工人阶级领导的（通过中国共产党的领导实现的），以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这种国家的性质和党对全国社会生活各个方面的领导和控制，决定了公共政策的基本内容与基本方向，决定了中国共产党在政策监控系统中的特殊地位和作用。中国共产党的政策监控主要采取以下方式：（）党对国家生活的领导决定了政策的内容或方向与政策的实施；（）党纪监督；（）通过党的基层组织实施政策监控；（）通过各种大众传播媒介进行政策监控。5.民主党派对政策的监控在我国，民主党派在我国的政策监控中发挥着重要作用。监控主要是通
14、过人民政协这一爱国统一战线组织实现的。,6.人民群众及人民团体的政策监控我国是社会主义国家，人民群众都是国家的主人。人民群众及人民团体有权对一切国家机关及其工作人员以及一切政府行为进行监督，主要采取以下方式：一是通过选举自己的代表，行使对政策的监控权；二是通过大众传媒介表达自己对公共政策态度、意见、建议或批评；三是通过上访或向有关方面写人民来信等形式进行政策监督；四是各种群众组织可以通过合法途径有组织地向有关国家机关表达自己的利益，愿望和要求及意见、批评等；五是人民群众可以通过消极的抵制或者主动的行动表达对现行政策的不满或取向。四、完善我国政策监控机制的若干思考1.我国政策监控机制在经过几十年
15、的建设与运行之后，已初步形成了一个较为完善的体系，对公共政策的整个过程进行了有力的监督和控制。各种政策监控主体既明确分工，又密切协作，对提高公共政策的制定与执行的质量，对于提高政策绩效、实现政策目标，更有助益。2.但是，我国政策监控机制正处在发展和完善之中，无论在理论上还是在实践上都仍然存在着诸多的不足之处。我国政策监控机制目前存在的,突出问题是，除执政党系统和行政系统的政策监控之外，人民代表大会及其常务委员会、司法机关、社会舆论等主体的政策监控均存在着功能弱化现象，即存在着不敢监控、监控不力或失职之类的问题。3.为了完善我国政策监控机制，可以采取如下政策措施：（1）强化立法机关和司法机关的监控功能。（2）建立健全法律体系。（3）制定可行的制度程序与具体的实施细则。（4）提高监控者的素质。（5）完善政策监控的辅助手段。（6）建立条块结合的政策监控模式。（7）加强公众和大众传媒的政策监控。,思考题,1.什么是政策监控？政策监控的作用何在？2.政策监控机制由那些基本因素构成？3.简述政策监控的三个功能活动环节.4.西方政策监控机制有哪些特点？5.联系实际，谈一谈如何进一步完善我国的政策监控机制。,
