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1、第三章 政策系统,政策主体政策客体：社会问题、目标群体政策环境,第一节 政策主体,1.概念：直接或间接参与公共政策制定、执行、评估等政策过程的个人和各类组织机构 官方决策者：政府（广义）非官方参与者：公民和其他社会主体,2.政策主体的分类,3.政策主体的角色,在很多领域，尤其在管制性的公共政策领域，官方决策者的地位是不可替代的，除非其向非官方参与者明确授权官方决策者是公共政策的法定生产者，其获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，主导政策过程 非官方参与者在整个公共政策体系中仅处于从属性和辅助性的地位。,3.1 行政机关首要角色,宪法赋予其治理国家的权力：制定和执行政策
2、的权力最终落于行政机关独立于立法机关的很大的任意决定权 对信息的控制权对财政资源的控制权对大众媒体的控制提供建议和执行命令的官僚体系：拥有时间和连续处理政策问题的专业知识的专家。,行政机关的困难,行政职能在规模、范围和复杂性方面快速增长社会需求的爆炸不能利用组织能力制定连贯政策，也不能有效执行政策各部门有自己的利益、角度和标准运行程序，很难达成一致的立场。,3.2 立法机关保证行政机关忠于公众,主要名称：西方国家称之为国会或议会；我国是人民代表大会及其常务委员会所处地位：次要角色作用方式：强调社会问题、呼吁解决问题的政策产生；批准政府颁布的政策提案和政策执行的预算；要求对提交的政策做出修改。,
3、立法机关,影响程度：有限实践过程中，行政机关享有的控制权，限制了立法机关的政策作用（1）大多数法律由行政机构建议，多数会被立法机关采纳（2）内部组织及其成员按政党界限严格组织，不为立法委员的独立立场提供机会（3）主要由按职能建立的、用以审查立法议案的委员会履行政策职能（4）政策问题的性质决定立法机关的政策参与程度。,3.3 司法机关,传统上被认为只是一个检查、判案的机构 美国：司法自治，司法审查权和法律解释权对公共政策影响较大中国（人民法院和人民检察院）：没有真正成为政策制定的主体；更多地作用于政策执行和政策监督。,3.4 执政党,政党在公共政策中的地位和作用在不同的政党体制中是大不相同的 中
4、国：中国共产党“以一和三”，整合国家利益，在公共政策主体体系中居于主导地位，参与公共政策的整个过程并拥有将其确定为公共政策的法定权力在野党只有参政权。,非官方参与者,政策过程的实质就是包括个体公民、非政府组织、政党等各种政策主体，将它们各自的利益诉求输入到政策制定系统中，由政府对这些复杂的利益诉求和利益关系进行吸纳、聚合、综合、调整、分配和落实的过程在全球化、民主化、公民社会环境下，公共政策的主体将更加多元化。,3.5 公民,直接方式：投票，但力量微弱间接方式：代议制威胁方式：请愿、游行、罢工等团体方式：参加政党或利益集团制造社会舆论或进行多方游说采取合作或不合作的态度采取积极活动（P59）和
5、利用个人知识。,现实的无奈,公民总是作为消极、被动的政策遵从者而存在，没有严密的组织，缺乏政治上的自觉，难以表达自己的利益和要求。,3.6 阶级与阶层,陆学艺：当代中国社会阶层研究报告提出十大阶层国家与社会管理者；经理人；私营企业主；专业技术人员；办事人员；个体工商户；商业服务业员工；产业工人；农业劳动者；城乡无业、失业、半失业者,新社会阶层,中共中央统战部：新社会阶层主要由非公有制经济人士和自由择业的知识分子组成，已超过1.5亿，约占总人口11.5，掌管10万亿资本，直接或间接贡献着全国近13的税收 针对私营企业家和投资人，通过恰当的政策支持，给民间资本更多出路针对大学生（新阶层的主要来源）
6、，通过鼓励创新、扶持创业的政策，为之找到更多创业渠道新社会阶层的主要利益诉求：希望能在一定程度上影响政策的执行力，为非公经济发展创造更稳定的政策和法律环境。,3.7 利益集团（共同的利益主张）,信息资源：尤其是其他人得不到或很少得到的信息组织资源：成员数量、集团联盟、资金其他影响因素：领导者、凝聚力等组织因素，社会地位、竞争性等，与政党、政府的关系参与方式：院外活动、舆论宣传、竞选捐款、抗议示威、投票、直接或间接游说、诉讼、民意测验等。,美国的“铁三角”模型,美国的“铁三角”是由行政机关、立法机关及其委员会和利益集团构成,警惕利益集团膨胀,众多境外与涉外利益集团：如各国在华商会以及中国外商投资
7、企业协会，通过母国政府或政治游说，或收买利用高干子弟、亲属，或聘请一些部门领导与职员做咨询师，或将课题并配以丰厚的课题经费，给予各大部委研究机构与学者等途径，对我国相关部门决策与立法施加影响。这是我国大量政经信息外泄、经济高度对外信赖、独立自主的工业体系受损、外企长期保持超国民待遇不变以及外企税率未能统一等一系列重要问题的症结所在。,金融（四大银行）、能源（石油、电力）、运输（铁路、民航）、基础设施等领域的国有垄断企业。他们依托行政垄断，拥有强大的博弈能力。为维护龙头地位，持续获得垄断利润，有些垄断企业在政界、学界、传媒界网罗代言人，影响甚至操纵话语权，为其垄断地位辩护，极力排斥行业竞争与民营
8、经济介入，抵制反垄断法等对己不利的法律政策出台，或以本行业的特殊情况（如自然垄断、国家安全、为政府赚钱等）为由要求从相关法律政策中得到豁免，维持垄断。,众多的一些民营企业家或通过显形与合法途径，争当人大代表、政协委员，利用人大与政协这两大政治舞台，来谋取其利益，或私下了聘请相关专家学者担任独立董事，为期摇旗呐喊，或通过行贿等不正当的利益输送直接影响行政决策。自中央推行宏观调控抑制房地产价格过快增长的政策出台后，有的房地产开发商迅速与一些专家学者、房地产研究机构、部份媒体、甚至官员联手，强占话语制高点，并形成一个行业性的话语链，以对抗宏观调控。,北京华远集团总裁任志强“房子（商品房）是为富人盖的
9、，不是为穷人盖的。”“国六条”出来后，“开发商不是傻瓜，如果房价会下降，那就不盖了，为什么要盖那么多卖不出的房子？如果今后市场内的小户型因为供应加大而跌价的话，开发商完全可以不去盖卖不出去的房子，很难说中小户型就一定是中低价位，也很难说中小户型就是社会保障，更难说中小户型就一定是人均住宅面积在缩小，都是由市场决定，而不是由文件决定的。”,3.8 非政府组织,定义：介于营利性的企业和公益性的政府之间的非营利、志愿性的社会服务组织许多国家的社会公共问题活动都扎根于非营利领域之中,案例：NGO参与水务政策,3.9 政党,参与方式：通过在政府中的代表直接参与、组织竞选、监督政府、利益聚合、政治协商09
10、年政协委员另类提案,3.10 企业,资本的权力：资本转移带给政府就业和税收方面的威胁；资助竞选；捐助研究机构和研究者个人通过各行业、各地区的企业协会和企业联盟（利益集团）作为其利益代表，参与和干预公共政策，力量更强大。,3.11 媒体,媒体是国家和社会之间的关键连接，强烈影响着政府和社会在公共问题及其解决方案方面的偏好信息传播、舆论引导报道问题时是消极的报道者和积极的分析者角色的结合；又是解决方案的鼓吹者在政策过程中的作用又是零散的，边缘性的。,3.12 思想库,定义：从事意在影响公共政策的多学科研究的独立组织以改进政策制定为目标，以开发大型综合项目寻求解决高度复杂的政策问题为己任，以规划和设
11、计未来为导向综合运用现代科学理论和先进技术，相对独立地进行政策研究、政策规划和政策咨询，并向政府提供新思想、诊断新问题、提供政策方案、评估政策效果趋向于直接提出实际问题的解决方案。,思想库必须满足的条件,1.民间性（1）是民间组织，而不是官方的分支机构（2）经费来自民间机构捐款，而不是政府拨款2.独立性（1）事先没有官方授意（2）事后不受官方审查（3）表达不受官方限制3.其研究课题和研究成果要有“前瞻性”,布鲁金斯学会是享誉全球的政策分析机构，也是美国规模最大、历史最久的思想库，至今已有90年的历史。清华与布鲁金斯学会在研究课题、人员交流等方面都有着合作。,中国：天则经济研究所、零点调查,北京
12、天则经济研究所,由经济学家茅于轼、张曙光、盛洪、樊纲等与北京大象文化有限公司共同发起，于1993年7月创立,是中国最有影响力的民间智库宗旨：支持和推进经济学理论和前沿性社会经济问题的高质量研究，为中国的改革实践提供制度创新的解决方案。,传统论坛,双周学术讨论会：涉及社会学、法学、哲学、儒学等的最新研究成果的分析与评论，探究心灵纵议天下思考变迁制度经济学年会：每年从中青年经济学家撰写的制度经济学论文中评选出优秀论文，在会上交流制度经济学讲研班：1998年开始每年一届宏观经济季度论坛：1997年春季开始，每季度一次天则内部书院。,精品论坛,公用事业市场化（PPP）高峰论坛及讲研班资本市场交锋会,其
13、他论坛,新型企业的产权安排与企业制度研讨会中国企业并购典型案例国际研讨会民办高等教育改革论坛电力改革论坛中小城镇问题研讨会NGO论坛医疗体制改革论坛环境论坛,重点项目,中国制度变迁的案例研究（已完成五期）中国贸易保护的代价政府体制改革研究（已完成五期）WTO与中国经济（已完成一期）中国经济人权及其指数中国公共治理指数,学术出版,中国制度变迁的案例研究（系列）中国经济学（系列，每年一期）中国社会科学评论（季刊）天则内部文稿（系列）天下论丛（系列）公正，透明中国政府体制改革之路天则十年系列丛书,中评网,中评网背靠学者、面向大众，以知识同社会进行良性互动为宗旨，是天则所的网上学术交流平台。,3.13
14、 国际组织,世界贸易组织（WTO）国际货币市场国际货币基金组织跨国公司,补充资料,南风窗公益人物和公益组织,第二节 政策客体,政策客体：公共政策发生作用所指向的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和作用的目标群体（人）社会问题目标群体,一、社会问题,社会问题Social Problems：人类社会活动的实际状态与社会期望状态之间的偏差；包括私人问题和公共问题公共政策研究的起点特征：P62-64,私人问题与公共问题,私人问题：个人、家庭、企业等社会主体存在的、非外部性的问题，主要通过个人、市场提供私人物品的方式得以解决公共问题：具有普遍性、外部性的，个人、市场不能有效解决，最终需要通过公共权力
15、、政府政策的方式加以解决的问题,高学费：望而却步,高药价以药养医,性别比例失衡,母乳喂养难,资料,浙江省统计局关于2008年度建设“平安浙江”群众安全感调查报告出炉调查列出13项群众当前最关心的社会问题，包括社会风气、就业失业、腐败、环保、工资待遇等。医疗问题成为08年群众最关注的社会问题，占被调查者总数的14.03%；其次是社会风气问题，占13.87%；就业失业问题、食品卫生问题分居第三、四位，分别占10.80%和10.77%,当代最突出的社会问题（社会学角度）,人口问题生态环境问题劳动就业问题青少年犯罪问题老龄问题,社会问题分类 P114,过失性社会问题结构性社会问题,2.目标群体,定义：
16、公共政策所指向、受到公共政策直接影响的个人和组织；主要指利益受到影响的社会主体。,目标群体对政策的态度,接受政策 P64-66对政策不满，抵制政策政策本身不科学、不合理、不合法；对政策目标不了解，舆论、传媒对政策的目标作了不完整的报导甚至误导；政策目标的确与一部分公众的价值、利益相矛盾。具体政策的目标群体对政策的态度在政策运行的不同阶段可能是不一样的。,第三节 政策环境,政策环境：围绕某一政策问题发生、形成和执行的具体背景，是各种社会因素和自然因素的总和（1）地理环境（2）经济环境（3）政治环境（4）社会环境（5）国际环境。,地理环境对公共政策的影响,地理位置：如国土面积的大小及肥瘠程度、海岸
17、线的长度、地形地貌、气候、与周边国家或地区关系；自然资源：如矿产种类、品位与分布，能源，水资源，动植物种类与分布等等；生态系统：如环境污染的状况与程度，环境监测系统，环境治理的政策与技术等等。稳定性较大,讨论,资源悖论,经济环境对公共政策的影响,是制定、实施公共政策的基本出发点：资源的分布与既定的存量、既成的经济制度和体制乃是公共政策过程的基础；是公共政策过程运行的必要条件：保证政策过程的成本支出；影响公共政策的经济目标和方向：经济政策依据本国、本地的资源状况、经济情况和制度来制定和推行。,政治环境对公共政策的影响,决定着公共政策的政治性质决定着公共政策的民主化程度决定着公共政策合法化程度,社
18、会环境对公共政策的影响,决定公共政策运行的智力条件影响公共政策运行的伦理、心理条件,重点社会的组织化程度,如果社会的组织化程度比较高，同时社会组织与国家、政府组织的关系比较正常和良好，则组织化程度越高，公共政策制定的质量就越高，公共政策执行就越顺利。如果社会的组织化程度比较高，其与国家和政府的关系比较紧张，则会大大增加公共政策制定和执行的难度。不过，在这时候，应该首先注意辨析组织化的社会所表达的需求是否是公共需求。,国际环境对公共政策的影响,影响着公共政策的价值选择影响着公共政策的目标选择影响着公共政策的途径选择,突发性环境对公共政策的影响,特大自然灾害国际范围的危机综合性危机往往对政策过程造
19、成巨大影响,案例,09年8月，至少1万名缅甸难民为逃离北部地区的战乱而越境涌入云南，给欠缺难民问题应对经验的中国当局带来考验。图为在中国云南边陲小镇南伞一个临时避难所中，一名婴儿正在哭泣。,公共政策与政策环境,公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的;公共政策必须适应政策环境;政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化;公共政策对政策环境也具有一定的能动作用。,国务院决定延长退耕还林补助政策周期,2007年8月，国务院决定完善退耕还林政策，继续对退耕农户给予适当补助，以巩固退耕还林成果，解决退耕农户生活困难和长远生计问题还生态林补助八年、还经济林补助五年、还草补助两年；延长一个周期的补助
20、后，政策兑现期将持续到2021年。,延长退耕还林政策周期的政策环境,第六次全国森林资源清查：25个退耕还林工程省区仍有宜林荒山荒地和宜林沙荒地7.9亿亩，占全国总量的96.3%；1999年试点，02年全面启动，至06年已累计退耕造林1.39亿亩、荒山荒地造林2.05亿亩、封山育林0.2亿亩，中央投资1300多亿元；退耕农民已人均获得粮食和生活补助896元，直接增加农民收入；大大加快国土绿化进程，增加林草植被，工程区森林覆盖率平均提高两个多百分点，水土流失大幅下降，风沙危害明显减轻。,案例：08-09年房市调控政策,08年房市背景08年211月，全国70个大中城市房屋销售价格涨幅逐渐放缓，并在1
21、2月出现下跌（政府05年7月开始公布月度房价数据以来首次下跌）08年1-11月房屋销量较上年同期减少20.6%，售出的房屋建筑面积下降18.8%,房地产业对国民经济的影响房地产市场的滑坡会影响投资增长和就业，不但关系到本行业，也影响到钢铁等相关行业；政府数据显示，建筑工人在城镇工人中的比例约占9%。有经济学家08年12月估计，房地产占中国GDP的比例为9.2%。,具体政策：08年10月以来，中央和地方政府相继推出了支持房地产市场的措施，包括降低按揭首付成数及首次购房贷款利率、放宽第二套房贷款、减免购房的相关税费、延长还款期限、调高公积金贷款上限、购买商品房可办理户口等。,08年底，中央经济工作
22、会议首次提出：“要把满足居民合理改善居住条件愿望和发挥房地产支柱产业作用结合起来。”并强调“要保持房地产市场稳定健康发展，增加保障性住房供给，减轻居民合理购买自住普通商品住房负担，发挥房地产在扩大内需中的积极作用”。,政策导向,政府（中国住房和城乡建设部、发改委、财政部和央行）于09年1月6日敦促房地产开发商利用合理定价激活市场，称房价对多数国人来说仍无法负担；这说明政府更关注的不是让房价止跌回升，而是增加房地产交易量和鼓励房地产开发商修建房屋。政府希望通过刺激包括房地产市场在内的国内经济来缓解全球经济放缓对中国的冲击。,一些地方楼市在年底出现了阶段性的回暖；但就全国而言，房价依然在继续下跌。
23、发改委称：09年1月份全国70个大中城市房屋销售价格较上年同期下降0.9%，降幅较08年12月份的0.4%扩大；有地产咨询机构表示，中国住房价格跌势可能延续至2010年，因为充足的房屋供应和低迷的消费人气令住房市场承受压力；中国需要消化充裕的住房库存才能确保房地产市场的健康发展。中国开发商2008年的土地储备为31.3亿平方米，但截至目前仅开发19.4亿平方米。,深圳房价08年下跌了大约30%，销售套数较07年前减少了50%。不过，深圳现在的房价仍比2004年高63%潜在购房者大部分持币观望,但从09年3月至今，房市成交量同比大幅反弹，价格环比小幅上涨。09 年3 月以来，销售面积节节攀升，6
24、 月同比增长51.2%，价格持续上涨，纷纷接近历史高位；09年7月17日，银监会强调：要控制房地产贷款风险，严格执行“二套房”标准，严格按规定执行住房按揭贷款首付款比例和贷款利率。对投资性住房要坚持首付高成数、利率严格风险定价和资信严格审查的原则采取切实有效措施防范“假按揭”、“假首付”现象的发生。,城市的公共住房问题：香港、深圳、上海比较分析,人口比较：香港大致700万人；上海常住人口大约1845万（07年，包括占总量1/4的流动人口）；深圳常住人口大约900万不到。上海的人口是深圳的2倍，香港的2.5倍左右。,香港2008-2012年内的公屋（也就是相当于廉租房）将建设7.8万套，而目前的
25、公屋平均轮候时间是1.8年。,香港,深圳,深圳公布的2008-2012年住宅建设规划期内，建设各类住房59.7万套，建筑面积4700万平方米。其中，计划建设商品住房45万套，建筑面积3960万平方米（含旧城旧村改造重建住房面积2000万平方米）；建设保障性住房14.7万套，建筑面积740万平方米，包括公共租赁住房（含廉租住房）12.4万套，建筑面积610万平方米，经济适用住房2.3万套，130万平方米。,上海,根据08年出笼的规划，到2012年，上海的廉租房收益家庭新增不少于10万户，但是这并不等于像香港深圳那样新建10万套住房，而是很多通过发放住房补贴来实现。规划规定的实物配租比例（也就是真
26、正能够住上廉租房的人）到2012年也只是20%-30%，也就是说对应到13万户受益家庭，只需要建设万套廉租房，还不如深圳08年规划建设的。,视频,中国楼市新政下的两架马车,“新国十条”政策系统之分析,2010年，国务院为了坚决遏制部分城市房价过快上涨，发布国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知，简称“新国十条”。,政策主体,1、国务院2、省级人民政府、城市人民政府稳定房价和住房保障工作实行省级人民政府负总责、城市人民政府抓落实的工作责任制，要及时向社会公布住房建设计划和住房用地年度供应计划，可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。对本地区房地产开发企业经营行为进行一次检
27、查，及时纠正和严肃处理违法违规行为，检查处理结果要于2010年6月底之前报国务院。,政策主体,3、住房城乡建设部、监察部等部门住房城乡建设部、监察部等部门要对省级人民政府的相关工作进行考核，加强监督检查，建立约谈、巡查和问责制度。住房城乡建设部要会同人民银行、银监会抓紧制定第二套住房的认定标准。住房城乡建设部要加快个人住房信息系统的建设。住房城乡建设部要对已发放预售许可证的商品住房项目进行清理，对存在捂盘惜售、囤积房源、哄抬房价等行为的房地产开发企业，要加大曝光和处罚力度，问题严重的要取消经营资格，对存在违法违规行为的要追究相关人员的责任。住房城乡建设部要会同有关部门抓紧制定房屋租赁管理办法，
28、规范发展租赁市场。,政策主体,4、国土资源部指导督促各地及时制定并公布以住房为主的房地产供地计划，并切实予以落实。房价上涨过快的城市，要增加居住用地的供应总量。要依法加快处置闲置房地产用地，对收回的闲置土地，要优先安排用于普通住房建设。在坚持和完善土地招拍挂制度的同时，探索“综合评标”、“一次竞价”、“双向竞价”等出让方式，抑制居住用地出让价格非理性上涨。加大专项整治和清理力度，严格依法查处土地闲置及炒地行为，并限制有违法违规行为的企业新购置土地。,政策主体,5、人民银行、银监会人民银行、银监会要指导和监督商业银行严格住房消费贷款管理。,政策主体,6、财政部、税务总局、税务部门财政部、税务总局
29、要加快研究制定引导个人合理住房消费和调节个人房产收益的税收政策。税务部门要严格按照税法和有关政策规定，认真做好土地增值税的征收管理工作，对定价过高、涨幅过快的房地产开发项目进行重点清算和稽查。7、统计部门统计部门要研究发布能够反映不同区位、不同类型住房价格变动的信息。,政策客体之社会问题,住房问题关系国计民生，既是经济问题，更是影响社会稳定的重要民生问题。房价过高、上涨过快，加大了居民通过市场解决住房问题的难度，增加了金融风险，不利于经济社会协调发展。,政策客体之目标群体,1、家庭&商业银行对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女，下同），贷款首付款比
30、例不得低于30%；对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍；对贷款购买第三套及以上住房的，贷款首付款比例和贷款利率应大幅度提高，具体由商业银行根据风险管理原则自主确定。要严格限制各种名目的炒房和投机性购房。商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。,政策客体之目标群体,2、境外机构和个人对境外机构和个人购房，严格按有关政策执行。3、房地产开发商对取得预售许可或者办理现房销售备案的房地产开发项目，要在规定时间内一次性公开全部销售房源，并严格按照申报价格明码标价对外销售。在参与土地竞拍和开发建设过程中，其股东不得违规对其提供借款、转贷、担保或其他相关融资便利。严禁非房地产主业的国有及国有控股企业参与商业性土地开发和房地产经营业务。加强对房地产企业开发贷款的贷前审查和贷后管理。对存在土地闲置及炒地行为的房地产开发企业，商业银行不得发放新开发项目贷款，证监部门暂停批准其上市、再融资和重大资产重组。,
