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1、行 政 法 专 题,山西财经大学法学院,第一讲 行政法基础理论,1.1行政行政的含义一般意义上的行政：是指社会组织基于特定的目的对一定范围内的事务进行组织、管理的活动。行政可分为公行政与私行政有关“行政”的学说颇多，介绍两种具有代表性的观点：第一、古德诺的政治、行政两分说第二、孟德斯鸠的立法、行政、司法三分说,1.1.2 行政法之行政,行政法之行政属于公行政形式行政马克思在论述行政的本质时指出：“行政是国家的组织活动。”马克思这一论述揭示了行政的两个主要特点：第一，行政是一种国家活动，而不是一般社会组织对其事务的管理；第二，行政不同于其他机关的活动。它与其他国家机关的立法、司法活动不同，是以组
2、织、执行为其活动方式。,行政公行政国家行政形式行政,在传统的行政法中，认为行政是国家的基本职能之一，依法对国家事务的一种有组织的管理活动，其管理的主体是国家行政机关。但在现代行政法中的“行政”已不限于国家行政机关的组织和管理活动，而是扩展到法律法规授权的非国家行政机关的公共组织的组织和管理活动。例如公立学校对学生所作的学籍管理被纳入“行政”研究范围；而且随着现代社会中行政权的日益扩大，国家行政机关越来越多地进行一些立法和司法活动，也被作为“行政”的研究范畴，行政的范围扩大了。,案例田永案,1994年9月田某考入北京某大学，取得本科生学籍。1996年2月，田某在参加一课程补考过程中，随身携带有该
3、课程公式的纸条，中途去厕所时，纸条掉出，被监考老师发现。监考老师虽未发现田某偷看纸条的行为，但还是按照考场纪律，当即停止了田某的考试。同时，北京某大学于同年3月5日按照该校关于严格考试管理的紧急通知之规定，决定对田某按退学处理。田某不服，遂向法院提起诉讼。问：北京某大学退学处理的行为，是否属于行政法意义上的行政？,因此，行政法之“行政”的越来越丰富、多样：其一，主体不仅限于国家行政机关，还包括依法授权的非国家行政机关的社会组织直接行政与间接行政；其二，行为和职能不仅限于对国家和社会事务的组织、执行和管理，即传统的行政职能，它还包括那些实质上属于立法和司法性质的职能实质意义的行政与形式意义的行政
4、。其三，从内容上看，不仅包括运用国家权力干涉公民的生活，其行为后果往往是加重公民的负担；还包括为公民提供服务，给公民带来某种利益，即给付、授益权力行政与公务行政。,一般认为行政法中的行政是行政主体依法对国家和社会事务进行的组织、管理、决策与调控等活动。这一定义说明：行政是行政主体的活动，其他组织不能实施行政行为；行政是行政机关运用国家行政权的行政管理行为，区别于行政机关所从事的非行政管理行为，如买卖、租赁；行政是一种管理，是一国之内的行政管理，它既不同于一般的社会管理，也不同于国家管理。,行政法上的“行政”与私行政的“行政”相比较，有以下四个方面的特征：国家意志性行政主体的活动具有体现和实现国
5、家意志的特性；执行性行政主体执行宪法和法律的活动；法律性行政主体要依法行政；国家强制性对于行政主体的决策、管理等，相对人有服从、接受和协助的义务。,行政与行政国,有社会组织就有行政。有国家就有国家行政。19世纪末、20世纪初，国家发生了从“守夜人式国家”到“行政国”转变，作为一个独立的法律部门的行政法，是随着“行政国”的兴起而逐步形成起来的。“行政国”是指随着科技的发展与生产关系的调整而导致的国家政府行政职能和行政权的大扩张、大膨胀的的趋势。,三、行政与行政国,“行政国家”异化的主要表现对民主、自由和人权构成威胁；权力的腐败和滥用；官僚主义效率低下；资源浪费；生存能力和创造力退化。“行政国家”
6、过渡到“有限政府”的基本路径转变和缩减政府职能，限制行政权；规范行政行为，控制行政权；加强社会自治，还权于民。,行政与法治国,行政国的产生是行政法产生和发展的基本原因，而行政法的产生和发展是法治国形成的基本条件。法治与民主相伴而生，参与民主必须借助于行政法的规范和保障。法治国时代的重要标志是行政法的发展。民主转化成人民民主代表制与人民民主参与制相结合；法治在静态宪法、组织法平衡制约基础上，将行政法（行政程序法、阳光法、情报自由法、行政复议法、行政诉讼法）的动态平衡制约为重要补充。,1.2 行政法的含义、调整对象、法渊和特点,行政法的含义行政法是调整行政关系的法律规范的总称。行政关系是指行政权在
7、获得、行使与受监督过程中与各方所产生的各种社会关系。行政的实质是行政主体运用行政权对国家和社会的管理。因此，所谓行政法，即是调整行政关系的，控制、保障和规范和行政权的法律规范系统。,行政法对于行政权的基本作用表现在两个方面：控制行政权的行使；发挥维护社会秩序和社会效率的特殊性；因此，行政法就是控制和规范行政权，保障、维护社会秩序和社会效率的法律规范的总称。,行政法怎样规范和控制行政权,从三个方面：1.通过行政组织法，控制行政权的权源；2.通过行政程序法规范行政权行使的方式；3.通过监督法、行政责任法、行政救济法制约行政权的滥用。,返回,事前控制 事中控制 事后控制,行政法的调整对象,行政法的调
8、整对象就是行政关系。行政法的调整对象概括起来有：行政管理关系、行政救济关系、行政法制监督关系和内部行政关系四类。（1）行政管理关系：行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的各种关系。行政相对人，是指行政主体的行政行为所涉及的对象，即其权利、义务受到行政主体行政行为影响的公民、法人和其他组织。,（2）行政救济关系：行政相对人认为其权益受到行政主体作出的行政行为的侵犯，向行政救济主体申请救济，行政救济主体对其申请予以审查，作出向相对人提供或不予提供救济的决定而发生的各种关系。所谓行政救济主体，是指法律授权其受理行政相对人申诉、控告、检举和行政复议、行政诉讼的国家机关（信访机关、行政复议机关、
9、人民法院等）。,（3）行政法制监督关系：是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。（4）内部行政关系：行政主体内部发生的各种关系，包括上下级行政机关之间的关系，平行行政机关之间的关系，行政机关与所属机构（如司、局、处等）、派出机构之间的关系，行政机关与国家公务员的关系，行政机关与其委托行使某种特定行政职权的组织的关系，行政机关与法律法规授权组织的关系。,行政法的法渊,行政法的渊源，是指行政法的外部表现形式。有以下几种形式：宪法法律法规行政法规与地方性法规（自治条例和单行条例）规章部门行政规章与地方行政规章与行政法有关的法律解释条约和协定,1.2
10、.4 行政法的特点,（1）没有统一、完整的法典；（2）以多种多样的法律形式表现出来，有多种不同效力等级的行为规范组成的统一体；（3）行政法规范的数量多，内容广泛；（4）行政法规范具有明显的易变性；（5）特有的行政程序性规范与行政实体性规范通常交织在一起，共存于一个法律文件中。,1.3 行政法律关系,1.3.1 什么是行政法律关系 行政法律关系就是指为行政法所调整的具有行政法上权利义务内容的各种社会关系。简单地说，行政法律关系就是行政法调整的行政关系。（行政法律关系是经行政法律规范调整的因实施国家行政权所产生的权利义务关系以及对行政权进行监督的权利和义务关系。）图示,1.3.2 行政法律关系的特
11、征（1）行政法律关系主体地位的恒定性不可选择性与不可变更（2）行政法律关系内容上的法律规定性、不对等性当事人的权利义务由行政法律规范预先规定而非当事人双方协商约定（行政合同是此特点的一个例外）；法律关系主体地位不平等；行政主体可以单方面设定和变更行政法律关系（3）行政法律关系所引起的争议在解决方式及其程序上的特殊性可通过行政程序和司法程序解决，但并不是都直接地、全部地诉诸司法机关（例如：行政复议法第十四条对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也
12、可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。）,1.4 行政法的基本原则,1.4.1 行政法基本原则的概念 行政法的基本原则，是指贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法基本价值观念，指导和规范行政法的立法、执法以及指导规制行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。在国家大量的行政法律规范中，其所体现的基本精神必须是统一的。行政法的基本原则起着保证行政法制统一、协调和稳定的重要作用，是行政法的灵魂。行政法基本原则的内容行政合法性原则、行政合理性原则。,行政法基本原则的性质和功能,1.它是一种“基础性规范”，是产生其他具体规则和原则的规范；2.是一种高度抽象的
13、，并体现行政法基本价值观念的规范；3.它是一种普遍性规范，对行政关系进行整体和宏观的调整、规制；4.它不仅指导调整整个行政执法行为，而且指导调整行政立法行为；5.有时也直接规范行政行为的实施和行政争议的处理；,行政法的基本原则是在行政法调控行政权的过程中长时期形成的，并由行政法学者高度总结的原则性规定。,行政法的实体性基本原则,是指各国行政法基本原则中形成历史较长，适用较普遍，为较多学者所认同的原则。包括：依法行政原则；尊重和保障人权原则越权无效原则；信赖保护比例原则；,依法行政原则,是指政府的一切行政行为应依法而为，受法之拘束。该原则具体又可分为三项原则：1.法律创制原则（法无规定不可行,法
14、律大于权力，权力来源于法律）；2.法律优越原则（法律优位,是指一个只要经过立法机关制定之法律就是代表民意，享有崇高地位）；3.法律保留原则（不可代为专属立法事项）。,尊重与保障人权原则,尊重和保障人权既是宪法的基本原则，也是行政法的基本原则。政府应维护行政相对人的合法权益不受侵犯，更不能以自己行为侵犯公民的人权、损害其合法权益。美国学者认为，人权并非政府赐予公民的礼物，人权先于政府而存在，政府有义务保护公民这些先在的权利。,立法法第八条下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基
15、层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。,案例孙志刚案,孙志刚其人：1976年7月29日：出生于湖北黄冈；2001年：武汉科技学院本科毕业；2003年2月，就职于广州某公司，是一名设计师。,案件回放 3月17日：在广州街头被带至黄村街派出所3月18日：被派出所送往广州收容遣送中转站3月18日：被收容站送往广州收容人员救治站3月20日：救治站宣布事主不治4
16、月18日：尸检结果表明，事主死前72小时曾遭毒打4月25日：南方都市报发表被收容者孙志刚之死；4月26日：孙志刚的悲剧引起全国各地乃至海外各界人士的强烈反响，通过互联网及报刊杂志各媒体，民众呼吁严惩凶手、要求违宪审查；至5月12日止，先后抓获李文星、李海英等8名涉嫌殴打孙志刚的犯罪嫌疑人；涉嫌指使殴打孙志刚的救治站护工乔艳清、吕鹏、乔志军、胡金艳、刘全有也已抓捕归案；6月5日：广州当地法院开庭审理孙志刚案；6月20日：城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法公布；2003年8月1日施行；8月1日：1982年城市流浪乞讨人员收容遣送办法废止。,“逝者已逝，众恶徒已正法，然天下居庙堂者与处江湖者，当
17、以此为鉴，牢记生命之重，人权之重，民主之重，法治之重，无使天下善良百姓，徒为鱼肉。”“人之死，有轻于鸿毛者，亦有重于泰山者，志刚君生前亦有大志，不想竟以生命之代价，换取恶法之终结，其死虽难言为舍身取义，然于国于民于法，均可比重于泰山。”,孙志刚葬礼在湖北举行,灵车前挂着“孙志刚永垂不朽”的挽词，车身两侧还挂有挽联，左侧挂“推进中国社会法治进程的人孙志刚千古”，右侧挂“以生命为代价改革法制弊端的人孙志刚永生”,下位法与上位法之冲突“法无明文规定不得有权”（法无授权皆禁止）与“法不禁止皆自由”,分析,越权无效原则,行政机关必须在法定权限范围内行为，一切超越法定权限的行为无效，不具有公定力、确定力、
18、拘束力和执行力。但是各国对“越权”的具体解释和具体适用范围有广有窄，英国韦德认为该原则是行政法的核心原则。我国行政法对越权的解释较窄：,无权限 级别越权 事务越权 地域越权,信赖保护原则,政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。,不得随意撤销、废止或改变 撤销、废止或改变前，应进行利益衡量，如给相对人造成损失予以补偿；撤销或改变违法作出的行政行为，如果违法不是相对人过错造成，要予以赔偿；,比例原则,是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于
19、适度的比例。该原则包含以下三个子原则：1.适当性原则：手段需能达成或至少有助于目的达成；2.必要性原则：达成目的之手段的选择，对相对人侵害最小，即对相对人损失减少到最低程度；2.利益衡量原则：手段不能给相对人权益带来超过目的价值之侵害。,行政法的程序性基本原则,是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。它包含两条基本规则：任何人不能作自己案件的法官；任何人在受到惩罚前，应有公正审判和听证、陈述的机会。,：,1.正当法律程序原则自己不作自己的法官；说明理由；听取陈
20、述和申辩。2.行政公开原则：公开进行，查阅，公布，采访；3.行政公正原则：办事公道不偏私；4.行政公平原则：平等对待不歧视；,实例：,王某经南区工商所的批准在劳动路市场经营百货。由于其摊位靠近交叉路口，生意十分红火。南区工商所工作人员吴某的亲戚张某找到吴某，请求帮助在劳动路市场找一个更好的位置与自己调换。吴某找到王某提出让王某与张某调换摊位，遭到拒绝，吴某很恼火。某日，吴某以王某超越经营范围为由，未出示任何证件，便将王某的摊位查封，对货物也没有清点。请问：吴某的做法违反了行政法的什么原则？,1.5行政法的理论基础,行政法的理论体系应建立在何种理论基础之上？行政法律工作者应本着何种指导思想去研究
21、与处理行政法的问题？一直是中国行政法学界争论的热点，迄今没有定论。总的来说，中国学者关于中国行政法理论基础的观点可归纳为“管理说”、“控权说”和“平衡说”。实例：法理分析,实例：,实例简介：我国台湾行政法官彭凤至博士说，行政法官的任务，就是通过行政审判把行政相对人的地位垫高一些，就是通过教示行政相人如何打好官司。问：这种理论观点与实践是属于何种理论基础？,实例：,实例简介：中华人民共和国行政诉讼法第一条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”问：中华人民共和国行政诉讼法的制定是建立在何种理论基础之上
22、？,1.5.1 管理说,“管理说”的主要观点是：认为行政法是在各国行政管理领域内规范被管理者行为，用以保障国家行政权的顺利行使，维护国家行政管理秩序的一个法律部门。换言之，行政法是一种管理法，是国家实施行政管理的手段和工具。行政法的出发点和归宿是保障国家运用法律手段对社会实施管理。在以“管理说”为基础的行政法中没有监督行政和行政救济的内容。,1.5.2 控权说,“控权说”主张：行政法是控制、约束政府权力，规定向受到行政侵害之公民和组织提供救济的法。,1.5.3 平衡说,“平衡说”认为：行政法具有控权和保权双重作用，既是控制政府权力的法，同时也是保障国家行政主体对社会实施管理的法。“平衡说”既吸收了控权思想，又继承了传统的保权观念，符合中国当前的政治现实，该说得到了大多数人的支持，并为立法机关所确认。,1.何谓行政法之“行政”？2.行政法的核心问题是什么？3.行政法有哪些表现形式？它们之间的效力关系如何？4.你认为我国行政立法应建立在什么理论基础之上？5.我国依法行政原则的要求有哪些？6.如何理解比例原则？,思考题：,
