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1、第一章非營利組織的理論基礎,導 言,非營利組織的經濟學理論在七年代初期即已成形，到了九年代，部分經濟學者陸續提出修正的觀點。而社會學、政治學、法學、心理學、企業管理等各科學門亦紛紛從各自的學術觀點來探討非營利組織存在的內涵與深義。本章首先在政治經濟面向上，以經濟學者常用之市場失靈、政府失靈理論與第三者政府理論來進行探究；其次在社會面向上，分別從志願服務理論、社群主義理論、治理與社會資本等四大構面，來闡述其與非營利組織的關連性。,政治經濟面向,借用經濟學者套用新古典主義的政府失靈(government failure)與市場失靈(market failure)概念，作為解釋非營利組織為何存在於社
2、會及其重要性的變數，並說明在市場失靈與政府失靈之後，非營利組織應如何自處，最後輔以第三者政府理論(the third party government theory)說明之。,市場失靈,市場在理想的情況下是呈現完全競爭的狀態，在此條件下，市場應該能夠達到其最佳效率的境界。但在現實世界中，因受到諸多因素之影響，使得市場無法達到供需關係以及資源配置的理想狀態，乃產生了市場失靈的問題。大致上而言，造成市場失靈的因素可歸納如下：,外部性,所謂外部性，意謂市場的交易結果對非交易的第三者所造成的影響，此影響可能是負擔，也可能是享受；換言之，外部性的結果可能是正面，也可能是負面的。正面外部性：如國民納稅（成
3、本）可享受警察的保護，然而，未支付成本的國民同樣也可以受到同等的保障，故又稱為外部經濟。負面外部性：如工廠排放廢水廢氣，使附近的居民健康受到侵害，此情況可稱之外部不經濟。,自然獨占,在市場上，某些產品會因為生產者擴大規模，而使平均成本下降，因此具有規模報酬遞增的行業，在規模越大，平均成本越低的情況下，透過市場競爭，迫使小型工廠離開，形成自然獨占。針對自然獨占的問題，有兩種解決方式，一種是由政府對自然獨占的事業做某種程度的干預，另一種方式則是將有自然獨占性質的事業交由政府自行經營，例如：電力、自來水、交通等公用事業皆具有此特性。,公共財,公共財在本質上具有非排斥、不可分割與非敵對等特性，例如國防
4、、外交、治安等，一般企業與私人通常不願意也不可能提供此類的公共財，必須由政府部門來加以解決。事實上，當某一個人在享受公共財時，很難或無法將他人排除在外，因此公共財在自由市場的供給經常遇到不足或是過度地被濫用的結果，而公共財的濫用則會造成負面的外部性，導致市場失靈。,資訊不對稱,所謂資訊不對稱意指消費者沒有足夠的訊息與專業知識，判斷產品或接受的服務數量或品質是否合理，因此消費者在議價的過程當中，與生產者相較之下，是處於一個較為不合理與不公平的地位。生產者可能藉由此對資訊之優勢地位而占消費者的便宜，可能過度提高價格，或者是提供低品質的產品，使得消費者在當中受到剝削。,市場失靈,市場失靈是立基於將社
5、會視為一個類似市場的機制，提出在不完全競爭的經濟制度中，因市場所衍生的問題而導致市場失靈，無法滿足消費者需求的情形。當市場無法提供消費者需要的財貨與服務時，非營利組織乃以服務社會大眾為使命，與不以營利為組織目標的特性，正好彌補了這塊供需不均所造成的落差。,政府失靈,市場有時卻未必可以達到社會的公平與正義，必須依賴政府部門的職能來從事補救與修正，以達到公平、穩定與成長的目標。政府部門所涵蓋的功能與扮演的角色，被認為可以彌補市場的缺憾，並提供市場所無法提供的集體性財貨。然而，由於經濟、社會的快速變遷，以及民主政治本身的特性，政府本身也發生了失靈的危機。在民主制度下，可能有下列四種情況會影響政府的運
6、作：,投票的弔詭,經濟學中的公共選擇學派認為，在某些特殊的狀況下，人民投票產生的結果，並非是對於政策的偏好，反而有可能是制度安排的結果。如此將會使人民對於政府政策的偏好強度，無法呈現明確的方向。此外，由於民主制度強調每票等值，因此人民的投票無法顯現其偏好的強度，產生所謂投票的弔詭(the paradox of voting)。,官僚體制的供給問題,由於官僚本身無須面對競爭與淘汰，所以在供給上不會亟思進取，往往造成運作的無效率與資源的浪費，致使社會上弱勢者的需求往往無法獲得滿足。另一方面，官僚機構所提供的服務產出較無法以量化的方式來評量其邊際社會利益與成本，以致無法決定最適化的產出水準。,代議政
7、府的問題,政府官員與民意代表為了選票，往往是政治考量大於一切，為了當選與自身利益可能產生滾木立法或肉桶立法之情況，其所代表的是地區性的利益，而忽視社會整體的利益。選民也由於知識、時間、資源有限，無法對民意代表進行監督；而民意代表則可能利用特權影響公共政策，以爭取個人利益，出現了政府被民意代表俘虜的狀況。,滾木立法,意指國會議員在進行法案投票時彼此支援、利益交換的現象，此種方式所通過的法案通常都是代表狹隘的地區性利益，不足以代表整體社會。回前頁,肉桶立法,意指立法時，國會議員藉由法案或預算的研擬或審查，夾帶著對選區利益好處的法條，但對整體社會未必是好處。回前頁,分權政府的問題,由於政府的分權，會
8、造成資源及能力的分散、執行的不力、監督困難等問題，易導致行政體系權責之間的灰色地帶，非主流的弱勢團體的利益經常被忽視與犧牲。另一方面，分權化的結果使得地方政府能夠為民眾提供各式各樣的服務，民眾也有更多的機會去選擇服務較好，負擔義務較少的地方政府，遂形成用腳投票的現象。,政府失靈,政府失靈乃意指政府雖可採取各種措施彌補市場機能之不足，但在實際執行上，由於公共財的性質、民主政治運作本身之缺陷、官員與民意代表的政治考量、以及利益團體等因素之影響，政府的干預卻未能帶來理想結果的現象。在經濟學的假設中，由於有外部性、公共財、資訊不對稱等問題，會造成市場失靈，因而需要政府部門的介入。但政府部門因為本身制度
9、與財政現實的問題，亦有可能產生政府失靈的情形，在市場與政府失靈的雙重困境之下，非營利組織便成為市場失靈與政府失靈時最佳的服務提供者。,第三者政府理論,此理論是由學者Salamon所提出，其認為由於政府行動的轉變與多樣性，在公共服務的輸送上，必須仰賴非政府機構來加以提供，故有此理論的出現。另外，第三者政府理論意謂著試圖透過第三者的方式來增進並抑制政府部門的角色與功能。雖說非營利組織彌補了政府部門與市場之不足，但Salamon亦提到第三者政府也有其缺失的存在，即志願失靈(voluntary failure)的情況，需要政府採取行動來改善非營利組織的缺失並輔助其發展。而志願失靈理論包括下列幾項因素：
10、,慈善的不足性,反映了集體財貨中搭便車的問題，每個人都只想從社會上獲得好處，而不願花費任何成本，所以只好仰賴志願貢獻系統的建立。然而，非營利組織仍無法提供足夠的、穩定的、持續的資源與服務來支撐龐大的社會需求，且無法涵蓋所有的地理範圍。,慈善的特定性,所謂特殊性是指非營利組織的受惠對象多為社會中的弱勢次級團體，無法遍及整體社會民眾。換言之，非營利組織在實際執行過程中難免會受到宗教、種族等諸多考量，而忽略了其他次級團體，造成服務資源的不夠普及，導致資源重複或浪費的現象。,慈善的家長制,非營利組織的資源多由外界捐助，故在非營利組織中掌握最多資源者對於組織的運作與決策有很大的影響力，並決定了組織資源運
11、用的服務對象以及數量的多寡。,慈善的業餘性,非營利組織的組成成員包括職工與志工。志工經常是充滿熱心理想的，但對於非營利組織所處理的專業事務可能較不熟悉，必須仰賴職工處理；但又受限於組織資源的不足，非營利組織無法吸引市場中專業人員，進而影響到組織運作的成效。,第三者政府理論,由於非營利組織本身存在上述問題與限制，政府部門即在解決志願失靈的議題上扮演重要的角色。事實上，非營利組織與政府部門之間存在著密不可分之關係，政府部門提供非營利組織在經費方面的補助，而非營利組織補充政府部門服務的不完善。是故，二者之間存在某一程度上的互補關係。總言之，雖然第三者政府不甚完美，但其仍為政府部門與企業部門之外一個重
12、要性的機制，而此種論述亦可解釋第三部門存在的悠久歷史淵源。,社會面向,在社會面向當中，作者試圖以公民參與的觀點為主軸，歸納志願服務理論、社群主義理論、治理、社會資本等四大理論。由於這四大理論皆強調公民參與的重要性，以及公民介入公共事務的積極性，故將其歸類為社會面向一併探討。,志願服務理論,非營利組織的產生乃植基於志願主義(voluntarism)的精神。關於志願主義的界定，學者Ellis與Noyes 認為志願參與者是盡一個社會責任的態度，不是因金錢利益的吸引，而是由其意願去選擇可達成社會需求的行動，其所展現的責任則遠超過個人基本的義務。志願主義是指由個人或團體，依其自由意願與興趣，本著協助他人
13、、改善社會的意旨，而不求私人財利與報酬的一種社會理念與行動。,社群主義理論,社群是由具有共同屬性者主導的各種關係組織，亦即一群人有某種共同性，使其願以相同的方式行動。社群組織具有共同規範與歸屬感，並以目標設定、團隊建立、職場文化的改變來追求組織的變遷。社群主義中的成員能將個人的自由、人際間的合作、與彼此的平等對待三者結合成一個整體。,社群主義理論,在基本價值方面，社群主義期望由利他主義的引導之下，建立共同成員之間的信賴關係，以及培養其社群意識，故反對個人主義與利己主義的原則，亦不同意任由市場機制作為公共財的分配手段，並認為在此種條件下，公共財的分配，不會侵犯個人自由，也毋須事事依賴國家的干預。
14、,治理(governance),九年代，治理的概念逐漸成為社會科學討論的主要議題。治理一詞意涵豐富，包含了統治過程中所有制度層級和互動關係，且其概念可以被當作靜態抑或是動態解釋。治理是一種比政府範圍更廣泛的現象，包括政府機構與非政府組織。治理概念的興起，意味著一種新的治理流程，或是一種已經改變了原有秩序的統治狀態，抑或是一種治理社會的新方法。,治理(governance),這種情況不僅只表現在國家內部的層次，同時也反映在超國家層次的關係上，遂有爾後全球治理概念的提出。表1-1 全球治理的特色,治理(governance),若從治理的概念來看非營利組織興起的緣由，可將其整理為三項因素：國家機關權
15、力移轉與治理層次的擴大非營利組織角色的中立性非營利組織的興起應與多元行為者的參與有密切的關係,國家機關權力移轉與治理層次的擴大,由於傳統以國家為中心的治理觀點受到質疑與挑戰，國家權力開始分散，而治理層次也隨之改變。其中，非營利組織即屬向外移轉的範疇。所謂向外移轉是將傳統上游國家所控制的權力與能力，移轉給遠離政治精英所控制的機構與組織，包括非營利非政府組織、公司化與民營化等方式。,非營利組織角色的中立性,隨著全球化的來臨，傳統對內政與外交的界線也日趨模糊，但不可避免地各國之間可能會受到政治因素之考量，在許多共同的相關議題上無法進行合作。然而，非營利組織的成員多半是民間人士，組織的使命也多為社會大
16、眾所認同與關心；另一方面，由於非營利組織所代表的民間社會，在全球議題上已經扮演越來越重要的角色，對國際政治的影響越來越大，甚至也在形塑各國議題的未來走向。,非營利組織的興起應與多元行為者的參與有密切的關係,受到治理觀念的影響，政策的形成不再只是中央或地方政府由上而下的制訂，而逐漸傾向多元組織共同參與，因此，非營利組織乃成為多元政策制訂與形成過程的主要行為參與者，在政策網絡形成的過程中扮演重要角色，同時也改善傳統由政府提供公共服務的弊病。,治理(governance),早期研究非營利組織蓬勃發展的學者們，試圖以市場失靈、政府失靈或第三者政府理論等理論觀點，來解釋非營利組織成長的背景。但上述這些論
17、點忽略了讓非營利組織崛起最為重要的因素在於其具公共性和自主性雙重特性，與政府及企業部門有顯著之差異，從而構成了所謂的第三部門。此外，受到全球化之影響，許多公共議題幾乎都可見非營利組織參與其中，因此才將全球治理和非營利組織結合起來。,社會資本,社會資本的定義可分成微觀層面與宏觀層面：微觀：可將其歸納為人際網絡分析層次，主要是因學者Coleman 從人際關係網絡角度來定義社會資本，其認為：個人非單獨存在於社會的實體，而是與其他人形成某種連結關係，即所謂的人際關係網絡宏觀：因學者Fukuyamah將社會資本界定為促使成員合作的共通非正式價值或規範。當團體成員預期其他成員的行為都是誠實可靠的，自然就能
18、彼此信賴，信賴即是使組織運作順暢的潤滑劑，故將其歸納在社群或國家的分析層次。,社會資本,社會資本是建立在行動者之間信賴與互惠的合作關係。在多元的行動者當中，又以非營利組織最能累積社會資本的能量。茲說明其理由如下：非營利組織透過特定議題的訴求，結合許多志同道合的行動者，共同為同一目標邁進，這種向相同目標邁進，必須要有足夠的正當性和說服性，以及該團體本身在社會上的信任度。非營利組織的任務是推動公益活動，因此必須與外界互動，非營利組織除了提供社會服務外，更要擴大與政府、企業、社區及其他社會組織互動，以發揮其影響力，這也符合學者Putnam 所提出的公民參與社團生活是社會資本最有力的指標概念之說法。,
19、社會資本,非營利組織與政府部門相較，其所提供的服務更有彈性，且較不具政治色彩，一般而言，較不容易被受援國所排斥，而得以進駐並進行協助，因此，在緊急情況下，得以排除萬難，執行任務。若以學術性的角度解釋，由於非營利組織的使命特性，使得社會資本容易培育，轉化成支持非營利組織生存的主要利基。因之，作者認為，如是的結果應該可以解釋為是其所累積的社會資本發揮了效用之故。,第三節結語,非營利組織存在的理由，常被形塑成是受到市場失靈或政府失靈的影響，非營利組織才有生存的空間，若是做此解釋，可能對非營利組織的本身的存在理由與價值有所限縮。因為非營利組織的出現代表著公民參與的管道日趨多樣化，非營利組織的地位和影響力也愈形重要。非營利組織之所以日益興盛，不能單從消極性或補充性的角度去理解。在本章瞭解非營利組織的定義與理論全貌之後，下章將討論非營利組織、政府部門、以及企業部門三者之間的關係，將對三者之間的關係互動做一探析，以瞭解三者之間所存在的互補性與各自獨特之處。,
